⑤进一步开放航空运输市场。民航总局、外经贸部、国家计委于2002年8月联合颁布了《外商投资民用航空业规定》 （民航总局、外经贸部、国家计委令第1 10号），鼓励外商投资民用机场、公共航空运输企业、通用航空企业和航空运输相关项目。不过，《规定》对外商投资比例进行了限制：外商投资民用机场，应当由中方相对控股。外商投资公共航空运输企业，应当由中方控股，一家外商（包括其关联企业）投资比例不得超过25%。外商投资从事公务飞行、空中游览、为工业服务的通用航空企业，由中方控股；从事农、林、渔业作业的通用航空企业，外商投资比例由中外双方商定。外商投资飞机维修（有承揽国际维修市场业务的义务）和航空油料项目，由中方控股；货运仓储、地面服务、航空食品、停车场等项目，外商投资比例由中外双方商定。2005年7月15日，民航总局发布《国内投资民用航空业规定（试行）》，放宽民航业国内投资准人政策，进一步调动中央、地方政府、社会各方面投资民航业的积极性，主要内容包括：一是允许各种所有制主体投资民用航空业，包括非公有制投资主体。允许各种投资主体投资除空中交通管制系统之外的所有民用航空领域，包括公共航空运输企业、通用航空企业、民用机场、服务保障及其他民用航空相关项目；二是保证国有经济占主导地位、指定重要的公共航空运输企业和民用运输机场保持国有或国有控股。指定企业和机场的名单由民航总局确定并对外公布，并可根据行业发展需要进行调整。目前，中国国际航空股份有限公司、中国东方航空股份有限公司和中国南方航空股份有限公司必须国有或国有控股；确定省（自治区、直辖市）政府所在地机场及深圳、厦门、大连、桂林、汕头、青岛、珠海、温州、宁波等九个主要城市的机场必须国有或国有控股；三是保证公平竞争、防止垄断。限制民用机场、航空油料供销企业、民航信息服务企业投资公共航空运输企业；限制公共航空运输企业投资民用运输机场。
⑥完善民航运价形成机制。2004年3月18日民航总局、国家发改委联合下发《中国民用航空总局、国家发展和改革委员会关于国内航空运价管理有关问题的通知》，配合《民航国内航空运输价格改革方案》的实施就有关问题进行了说明。《民航国内航空运输价格改革方案》于2004年4月20日正式实施。根据《改革方案》
的规定，民航票价实行政府指导价，主要包括三个层次：一是省、自治区内及直辖市与相邻省、自治区、直辖市之间的短途航线，已经与其他替代运输方式形成竞争的，实行市场调节价，不规定票价浮动幅度；二是对于部分以旅客客源为主的航线和航空企业独家经营的航线，票价下浮幅度不限；三是除上述航线外，其他航线实行基准价上浮25%、下浮45%幅度以内的票价。2005年4月1日《航空煤油销售价格改革方案（试行）》开始执行，国内航班航空煤油销售价格实行政府指导价，国内航空公司国际及港澳航班航空煤油销售价格由政府定价改为市场调节价。
⑦进行了相关配套改革。在2002年的改革方案中，民航总局提出了推进改革的配套措施，主要包括：一是继续实行原有的机场建设管理费政策；二是建立健全航线资源有偿使用制度，改变以往以行政审批分配航线的方式，通过市场机制配置航线、航班资源。2004年5月31日财政部下发了《民航基础设施建设基金征收使用管理暂行办法》（财综[ 2004]38号），第二条规定：“国家对航线（包括国内航线、国际航线国内段）资源实行有偿使用制度，以航线资源有偿使用取得的收入建立民航基金。”三是改革客货销售代理机制。取消现行的代理人审批制度，凡具备资格的销售代理单位经行业协会认可后，均有权向航空公司申请客货销售代理业务。2006年3月31日，民航将一、二类空运销售代理资格认定及相关管理工作正式由政府移交至中国航空运输协会。
2006年3月21日民航总局印发《关于深化民航改革的指导意见》。《意见》指出，民航深化改革的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，坚持以人为本，牢固树立和落实科学发展观，以创新的思维、进取的勇气、务实的精神，着力解决影响民航发展的深层次矛盾和问题，进一步健全完善与社会主义市场经济和国际民航发展趋势相适应的民航管理体制和运行机制，建设新一代民用航空运输系统，推进我国从民航大国向民航强国的跨越。民航深化改革将重点围绕改善和加强行政管理，改进和加强行业宏观调控，改革和调整市场管理，指导和推动企业、机场深化改革，调整和改进科研、教育制度等五个方面展开。
4．我国民航监管体制现状
(1)监管机构
民航总局是我国民航业的主要监管机构，涉及设立航空公司，分配国内、港澳地区及国际航线权，制定国内机票价格，向飞行员、飞机维修人员发放执照，营运安全标准，飞机维修，航空油料价格，空中交通管制，国内机场收费标准，国内地面服务收费标准等。
(2)票价监管
按照《中国民用航空法》的规定，国内航线票价政策由国家发改委与民航总局共同制定。政府规定国内航线的基准票价，允许实际票价在一定价格范围内浮动。基准票价主要以平均营业成本、市场供求条件及旅客支付能力为基础制定。
(3)航权监管
按照2006年3月20日实施的《中国民用航空国内航线航班经营许可规定》，民航总局和民航地区管理局根据空运企业经营国内客、货航线的申请，分别采取核准和登记方式进行管理。其中，涉及民航总局核定的受综合保障能力及高峰小时飞机起降架次流量限制机场的航线、涉及繁忙机场的航线和飞行流量大的航线、涉及在飞行安全方面有特殊要求的机场的航线采取核准方式进行管理。上述范围以外的客运航线及全部国内货运航线采用登记管理方式。
二、改革的成效及问题
1．改革成效
(1)改革促进了民航运输业快速发展
中国已经成为世界航空运输业增长最快的市场。1980-2006年期间，航空客运周转量从1980年的39. 56亿客公里增长到2006年的2 370.7亿客公里，年均增长率为17. 04%；货运周转量从1980年的1.41亿吨公里增长到2006年的94. 28亿吨公里，年均增长率为17. 5%。民航业的平均发展速度超出了同期GDP增长速度(图13-7 -12)。2006年我国航空运输总周转量306亿吨公里，旅客运输量1.6亿人，货邮运输量349万吨。共有定期航线l 336条，其中国内航线1 068条（至香港、澳门航线43条），国际航线268条。2006年，航空运输总周转量、旅客周转量在国际民航组织缔约国排名第二①。
民航在我国综合运输交通体系中的地位逐渐提升。特别是在旅客运输方面，从20世纪90年代以来，增长速度一直居各种运输方式之首（见图13 -7 -13）；旅客周转量在国家综合交通运输中所占比重逐年提高，2006年达到了12. 3%（见图13 -7-14）。
(2)民航运输企业基本形成了充分竞争的格局，民航资源配置趋于优化
从2002年开始，经过民航总局为主导的企业并购重组和市场准人的进一步放开，我国民航运输市场已经基本形成了三大航空公司、地方航空公司和民营航空公司较为充分的竞争。在市场格局上，主要是“3 +1”，即中国航空集团、南方航空集团和东方航空集团三大航空公司和海南航空公司占据主要市场份额的寡头垄断竞争。2005年，这三大集团占据了旅客周转量市场份额的77. 8%，运输周转量的80.67%。2005年我国共有航空运输企业11个①，市场集中度CR4=
88. 22，赫芬达尔一赫胥曼指数HHI =1463. 78。尽管三家民营航空公司的市场份额仍然较小，但是，它们的出现对民航运输市场结构和竞争格局仍然产生了一定的影响。
(3)政企分开和产业重组促进了公平、公正市场秩序的形成
首先，民航政企真正分开后，使得政府和企业职能各归其位，有利于政府行业和监管职能的切实履行。改革后的民航总局、地区管理局、省（区、市）监管办作为政府行业管理和监管机构，将民航企业、机场的国有资产管理职能移交国资委和地方政府，专心致力于行使行业管理和监管职能，强化规划、政策及标准和执法检查监督方面的工作，为民航行业的持续、快速、协调、健康发展提供了有力的保证。
其次，民航业自然垄断环节和竞争环节的分离，细分了民航市场，既有助于降低门槛，吸引社会资金进入；也有利于引入竞争，提高效率。通过改革重组，航空运输、民用机场及服务保障等业务实现了分离，调动了地方政府和社会投资民航的积极性。机场移交地方政府管理后，加大地方政府在机场建设投资和经营发展上的责任，有利于各省（区、市）政府把民航业发展纳入地方国民经济和社会发展总体计划，统筹安排，加大政策扶持力度。民航改革也为民营资本和外资投资航空公司、机场提供了更加广阔的空间。截至2006年底，新进入市场的航空公司达到13家：正在筹备之中即将进入市场的公司12家。尽管这些民营航空公司目前在规模、实力和市场份额等方面还无法与国有三大航空集团相比，但在提高航空运输市场的竞争程度和促进各航空运输企业改善服务、提高效率、降低票价等方面仍然起到了明显的“鲶鱼效应”作用。
2．主要问题
(1)民航运输企业产权结构较为单一，不利于建立规范的公司治理制度
尽管民航运输企业已经基本形成了充分竞争的格局，但我国主要的三大航空集团均是国有独资企业，其下属的股份公司也是国有股一股独大，民营航空企业所占市场份额很小。2005年，奥凯航空公司、春秋航空公司和鹰联航空公司旅客周转量的市场份额分别仅为0. 16%、0.11%和0.06%，运输周转量的市场份额分别仅为0.12%、0. 08%和0.06%。也就是说，我国民航运输市场仍然是以国有企业，尤其是中央国有企业为主的竞争格局。产权主体单一，国有股一股独大，不仅使得我国主要的航空运输企业难以建立股东会、董事会、监事会和经营管理者之间的有效制衡机制，甚至国有独资的航空运输集团很难说真正实现了政企分开。
产权主体单一也直接阻碍了民航运输市场的充分竞争。由于民航运输市场竞争主体主要是国有企业，政府往往会陷于促进市场竞争和国有资产保值增值的两难境地；而且政府在准人和票价监管等实践中，往往以国有资产保值增值为名，限制市场竞争或者是所谓的“恶性竞争”。尽管我国民航运输企业曾出现过全行业亏损，但是，迄今为止均没有一家企业通过破产方式退出。1998年，中国民航运输业总体上出现了从未有过的亏损，行业利润总额为一25.2亿元。政府采取的主要措施就是限制新航空公司进入市场，并采取政府主导的航空公司之间的兼并和重组。也就是说，由于民航运输市场主体的国有产权性质和航空运输的特殊性，我们不仅实施了准入监管，还实行了严格的退出监管。同时，由于国有企业的激励与约束机制的特殊性，为了避免各主要航空公司的“恶性竞争”行为，我们的票价监管不仅有国际通行的最高限价，还采取了较为少见的最低限价。1997年9月，中国民航推出了“一种票价、多种折扣”的政策，但是，在国有企业为主的市场结构下，由于国有企业的软预算约束以及国企经营者激励约束的特殊性等因素影响，民航价格竞争十分激烈，直接导致了1998年民航全行业亏损。为了确保国有资产的保值增值，政府开始限制价格竞争。1999年2月1日，原国家计委、民航总局联合发布《关于加强民航国内航线票价管理制止低价竞销行为的通知》（计价格[1999] 74号），明令禁止滥打折扣。2002年初，民航总局决定在108条航线上全面推行“航线联营”政策，试图从机制设计上限制航空公司的打折行为。2004年4月20开始实施的《民航国内航空运输价格改革方案》实行了政府指导价，仍然对部分航线实行了最低限价。
因此，产权主体单一不利于真正形成有效的竞争，不利于市场机制发挥“优胜劣汰”的作用。以美国为例，1978年美国国会通过了《航空业取消管制法》，允许航空公司自由进入和退出所有国内航线，并自由地决定可承担的运价。随后，美国航空业经历了残酷竞争，约有200多家航空公司破产，航空公司由1987年的234家锐减到30多家。
(2)民航运输企业经营效率不高，缺少竞争力
尽管与改革初期相比，我国民航运输企业的经营效率已经有了很大的提高，但是，与国际先进水平相比，我国民航运输企业无论在规模、服务质量、资产经营效率等方面都还有较大差距。
从经营规模上看，我国的三大航空公司的总资产均没有超过1 000亿元，主要业务收入不到500亿元。与国际大型航空公司相比，规模仍然偏小。而2005年美利坚航空公司总资产为287. 73亿美元，德国汉莎航空公司总资产为244. 63亿美元，美联航总资产为207. 05亿美元，日航集团为205. 83亿美元，法航为175. 44亿美元，新加坡航空公司为122. 49亿美元，大韩航空公司为118. 42亿美元。
从经营情况看，除了刚在A股上市的中国国际航空公司的净资产收益率较高外，中国南方航空公司和海南航空公司的净资产收益率东欧较低，东方航空公司2006年还出现亏损。从2006年的数据看，我国主要航空公司的客座率平均为70%，飞行日利用率为10小时／日，尽管较过去有了较大改善，但与国际先进水平相比，还存在一定差距。美国西南航空公司2002年的飞机日利用率就已经达到了11. 25小时／日。另外，我国航空公司的国际化水平还偏低
(3)民航主要业务系统之间的利益关系还未理顺，垄断业务环节还存在不规范行为
