正确认识和处理行政效能监察与执法监察和廉政监察三者的关系，既是行政效能监察的理论问题，同时，也是行政监察工作形成合力的前提条件。要解决行政效能监察、执法监察和廉政监察三者的关系，首先要从理论上界定执法监察的概念。当前对“执法监察”含义的把握，存在着模糊化和两极化的倾向，而这种倾向直接影响行政监察职能的定位和行政效能监察工作的开展。一方面，“泛执法监察化”，将“执法监察”作为一个筐。广义“执法”的含义，致使监察机关承担了许多本不应该由它承担的工作，疲于奔命，找不准自己的位置，从而导致荒废了自己的“地”。另一方面．用双重标准来界定执法监察。一是将执法监察概念最大化，廉政监察和行政效能监察均包含在执法监察这一大概念之内。即执法监察包括廉政监察和行政效能监察，以执法监察代替廉政监察和行政效能监察，抹杀了廉政监察和行政效能监察的本质特征，用执法监察的方法手段来实施廉政监察和行政效能监察。二是将执法监察概念最小化，即依据某一个具体的法律、法规或政策，不考虑执法主体是谁，通过执法监察，在查处违纪行为的同时，插手职能部门的具体事务，其结果越俎代庖，超越职责范围，管了一些本应由行政机关其他职能部门应该管理的事。
执法监察的概念应包括以下几方面含义：(1)执法监察，其实质是行政监察的一种工作方式，而不是与廉政监察和行政效能监察并列的一项监察任务，更不是廉政监察和效能监察的上位概念。也就是说，对行政监察对象的廉政状况与效能状况的监察，可以通过执法监察的方式来实现。认为执法监察是监察方式与监察目的的统一，在逻辑上是错误的。因为，执法监察的根本目的在于通过监察权的行使，保障所“执”法的目的的部分实现，而不同的法律规范的目的具有多样性，执法主体的手段和方法也具有多样性，执法监察的方式仅为其一，故用执法监察的方式涵盖其全部，在逻辑上是错误的。(2)执法监察所称的“法”是广义概念上的法，既包括国家的法律、行政法规、地方法规、行政规章和地方性规章，也包括各级人民行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件。但是，前提是该“法”不能与层级效力等级比其高的“法”相抵触或超越法定授权范围。(3)执法监察是开展廉政监察和行政效能监察的基本方式，但不是唯一方式，它不能涵盖廉政监察和行政效能监察的其他监察方式。如廉政监察中的案件查办，行政效能监察中对行政机关内部管理行为的行政指导等。(4)执法监察的主体只能是行政监察机关，而行政效能监察的主体要广泛得多，包括行政监察机关和法律法规授权的行政组织。受监察机关委托的政府各部门的内设机构虽然不是行政效能监察主体，但是由于监察机关的委托，可以在监察机关委托的范围内，履行相应的职责。
（三）行政效能监察与廉政监察的关系
行政效能监察与廉政监察是行政监察体系的两大组成部分。二者之间既相互独立，又相互联系、相互促进。
1．行政效能监察与廉政监察的区别
(1)监察的内容不同。廉政监察的主要内容是监督检查监察对象有无利用手中的权力，凭借职务之便和工作之便谋取非法利益或好处的腐败现象；行政效能监察主要是监督检查监察对象履行职责的效能方面的问题，解决职务行为中存在的官僚主义、铺张浪费、失职渎职等问题。(2)表现方式不同。廉政监察一般是针对已经暴露出来的问题，进行调查了解，通常与查办案件联系在一起；行政效能监察一般是根据管理活动的特点和形势发展的要求，进行综合性检查，通常是分清功过和责任，加强和完善公共管理，它往往与管理活动联系在一起。(3)作用不同。廉政监察是要查处违法违纪行为，减少腐败现象，保证监察对象为政清廉；行政效能监察是解决监察对象的事业心、责任感问题，推动工作的优质高效。(4)监察对象的心理不同。廉政监察涉及的监察对象一般有违纪行为，而违纪多半是故意的；行政效能监察涉及的监察对象主观上往往是过失，尚不构成违纪，有的是不称职，有的是工作失误或拖延等。在对不同的监察对象所表现出来的不同心理状态加以区别，以便于在监督过程中采取相应的策略和方式。(5)处理方法不同。对廉政监察中查出的违法违纪者，不论是领导干部还是一般工作人员，处理的尺度都是相同的，即按照有关政策法规处理，主要针对的是人；效能监察中往往要分清直接责任和领导责任，找出导致问题出现的管理方面的原因，既对人又对事，而且侧重于对事。
2．廉政监察与行政效能监察的联系
(1)行政效能监察与廉政监察的最终目的是相同的。尽管行政效能监察和廉政监察的内容、目标存在着一定的差异，但是二者的性质都是为了对行政权力的行使进行监督，其目的都是保证党的方针政策，国家的法律、法规、决议、决定的贯彻执行，保证重大改革措施的顺利实施，建设廉洁高效的政府，促使国家机关及其工作人员廉政、勤政，减少腐败行为的发生，为经济和社会发展创造良好的环境。(2)廉政监察取得成果有利于行政效能监察的开展。因为不廉洁的行为往往是为了谋取个人私利而发生的，必然损害国家和人民的利益，使政令贯彻执行受到干扰，影响行政管理的效能。因此，廉政监察会减少国家、集体利益的损失，有利于提高行政管理效能，也就促进了行政效能监察工作的开展。(3)行政效能监察的开展也会促进廉政监察的深化。实践证明，低效往往是与腐败交织在一起的。因制度不健全、管理不善而造成的低效，往往同时伴随着腐败现象的发生。行政效能监察虽然不直接调查个人有无不廉洁行为，但由于它贯穿于行政监察行为的全过程，在检查行政管理效能问题时，也会发现损害国家、集体和人民利益的行为，从而为廉政监察的开展和取得成效提供线索和条件，推动廉政监察的深入发展。(4)廉政监察与行政效能监察往往交织在一起进行。在具体进行行政监察时，查处违法违纪行为与提出改进工作的建议、建章立制、堵塞漏洞同步进行，廉政监察与行政效能监察常常是在一起进行的，而不是单打一地开展。
（第二节 政务效能监察与法治政府建设
一、法治与政务效能监察
所谓法治，“即是相对于‘人治’( Rule of Men)的‘法律之治’(Rule of Law或Governance of Law)。前者意味着专断和任性，后者则力图确立某种非人格的统治，以去除人性中固有的弱点。”人治与法治的区别与其说在于法律之有无，不如说从哪个层面来看待法律，如果把“人治”与“法治”看成不同层面的活动，简而言之，真正意义上的“法治”应当是“法治下的人治”，“而非人治下的法治”。正如马尔库斯?图利乌斯?西塞罗（Marcus Tullius Cicero，公元前106年一公元前43年）所说的“我们是法律的奴隶，所以我们自由”。
1959年在印度新德里召开的国际法学家大会讨论了法治问题，并在其报告的第一条中宣布：“在一个自由的社会里，奉行法治( the rule of law)的立法机构的职责是要创造和保持那些维护基于个人的人类尊严的条件，这种尊严不仅要求承认个人之公民权利与政治权利，而且要求促成对于充分发展其人格乃是必要的各种社会的、经济的、教育的和文化的条件。”显而易见，这一“法治观”，明确表达了这样一种理念，法治是影响人类尊严的各种社会的、经济的、教育的和文化的前提条件。但是，现代法律所具有的这种多重含义，不仅使国家建设与法律建设从一开始就紧密结合在一起，而且使国家在现代法律运动和法治事业中的地位变得微妙和暖昧起来。一方面，国家在整个现代化过程中居于核心和领导地位，现代法律制度不但要靠国家来建立，而且本身就是现代国家发展的一部分，国家权力渗入社会并把法律设施推行到基层，实际上可被看成是同一件事；另一方面，宪政则要求根据宪法组织国家，根据法律行使权力，法治的实现更要求限制专断的权力，保证个人自由，而这些要求又只能通过法律的实施加以实现。问题是，在什么情况下国家甘愿牺牲其统治上的便利而主动或不得不服从宪法和法治的原则呢？显然，人们对国家的期待和对法治的要求里包含了某种矛盾，既要求用法律来限制国家权力，同时，又把实现法治的希望寄托在国家身上。这种矛盾可被称为“‘国家悖论”。在法治与行政效能监察的内在关系上，同样也存在着这种矛盾。
（一）行政效能监察必须是在“法治”的阳光照耀下
法治与行政效能监察关系的核心含义是法律高于行政效能监察，行政监察机关开展行政效能监察活动，必须经法律授权并依据法律规定而实施。
1．职权法定
行政监察机关的行政效能监察权，必须由法律规定。行政监察机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。这与公民的权利不同。从法律的范围说，公民的权利是，凡法律没有禁止的，公民皆可为之。当然，此外还有道德等约束。行政监察机关的职权是，凡法律没有授予的，行政监察机关就不得为之，法律禁止的当然更不得为之，否则，就是超越职权。在内部，超越职权就是行政监察机关横向超越了某一行政机关的职权，或纵向超越了上下级行政监察机关之间的职权；在外部，超越职权就会侵犯公民的合法权益。职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则之一。作为政府内设专施监督的职能部门，更应严格遵循职权法定原则开展行政效能监察工作。
2．法律保留
法律保留调整的是法律规范之间的权利关系。就是说，针对不同的法律调整对象，哪一类法律规范有权对此进行调整。具体而言，法律保留是指凡属宪法、法律规定的事项只能由宪法、法律加以规定。或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。法律保留事项是：修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律，还有“其他法律”。但哪些属于“其他基本法律”和“其他法律”，尚未明确。行政监察机关的职权分为两类：一类是以义务为核心的监察决定权，主要是行政处分权。行政处分权对监察对象的人身权和财产权产生决定性的影响。故该类职权必须由法律加以规范。另一类是非强制性的监察建议权，主要是检查建议权和纠正建议权。这类职权是行政监察机关开展行政效能监察的主要职权，其行使的法律规范可以是法律、法规，也可以是行政监察机关的内部规范性文件。正因为行政效能监察权所具有的管理性属性，决定了我们不能强求行政效能监察权必须由法律加以规定，否则，将背离行政效能监察的属性，必将束缚行政效能监察工作的开展。
3．法律优先
法律规范在层级效力上是有区别的。即宪法、法律、行政法规、地方法规、行政规章、地方性规章、具有普遍约束力的行政规范性文件等，其层级效力依次递减。而行政效能监察的依据，更多地来源于政府和行政监察机关制定的规范性文件，表现形式主要为办法、标准、评价体系等制度化层面的规范。法律优先在行政效能监察法制建设中，体现为两点：(1)涉及行政效能监察的下位法律规范和制度性规定不得与上位的法律、行政法规、地方性法规和规章相抵触，凡有抵触，以上位法为准。“抵触”既包括相关的条款抵触，也包括法律原则、法律精神抵触。(2)由于行政效能监察是一个新鲜事物，在上位法尚无规定的情况下，在不违背法律精神和法律原则的情况下，可以制定行政效能监察相关规定。但是，上位法就此事项作出规定，下位规定都必须服从上位法。如现在许多省、市的政府和监察机关均制定了行政效能监察方面的法律规范，如河南省监察厅制定的《河南省行政效能监察暂行办法》，一旦《行政监察法》或者国家监察部的部门规章对此作出规定，省、市的相关规定必须修订或者废止。(3)由于纪检监察机关合署办公，党的规范性文件凡涉及行政效能监察，均应以明示的方式阐明党的规范与行政规范条款抵触的解决规则。
4．依据法律
行政监察机关的行为必须有法律依据。行政监察机关制定的抽象行政行为和作出行政处理决定时，都必须依据法律。依法监察不仅要求行政监察机关根据法律和法律的授权制定规范，还要求行政监察机关在作出行政处理决定时必须依据法律，否则，虽然行政监察机关制定的规范都是根据法律或由法律授权，但在具体执行法律，作出具体行政行为时却并不依据法律，那么，依法监察就会成为一句空话。在开展行政效能监察工作中，要重点把握三方面：一是正确把握行政效能监察的范围，处理好行政效能建设与行政效能监察的关系问题，行政效能监察权不能任意进入行政管理的领域。二是正确处理效能监察与廉政监察的各自范围，涉及行政惩戒的某些种类（主要是行政处分）应当严格按照职责范围和权限处理。值得指出的是，赋予效能监察机构一定的行政惩戒权有助于提高监察效能。三是正确处理行政效能监察法律依据与制度依据的关系问题，既不能无限扩大制度规范的范畴，从而导致效能监察规范体系的非法律化倾向；也不能教条主义，出现泛法律化倾向．认为行政效能监察的任何规则都必须找到法律依据，导致束缚了行政效能监察工作的开展。
5．职权与职责统一
职权，就是宪法、法律授予行政监察机关管理经济和管理社会的权力，它与公民的权利不同。公民的权利可以行使也可以放弃。但行政监察机关的职权不仅可以行使，而且是必须行使。法律授予行政监察机关的职权，实际上也就是赋予行政监察机关相应的义务和责任，行政监察机关必须尽一切力量去保证完成。因此，行政监察机关的职权从另一个角度说，就是职责。职权与职责是统一的，是一件事情的两个方面。放弃职权，不依法行使职．权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。
