但应该看到，我国地方政府机构的臃肿状况远比一般情形严重。据统计，全国省级党政机关厅局级常设机构达2100多个；而在332个地级政府、2860个县级政府以及39199个乡镇政府中，其机构严格按照上下对口原则设置，因此机构数量之庞大是惊人的。1978年，全国党政机关和社会团体工作人员467万人，2005年增至1214万，是1978年的2.6倍。报载一个县的粮食局曾经有1位局长、12位副局长、44位股长、13个机构，共97人。随着地方政府规模的不断扩张，行政管理费用必然呈现快速增长趋势。我国财政按功能性质分类的行政管理费从1978年的52.9亿元增至2005年6512.3亿元，年均增长19.5％。从浙江省来看，地方一般预算支出用于行政管理费的支出从2000年的47.5亿元增至2005年的141.9亿元，年均增长24.5％。另据有关资料，有的贫困县自身收入加上国家财政补贴还不够开支“人头费”，县级财政成为典型的“吃饭财政”。不容回避，虽然地方政府经过了多轮机构改革，但并没有从根本上冲破“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。
机构臃肿的一个后遗症是权责不清。由于地方政府系统庞杂、部门增多，职能交叉、功能紊乱的问题很难解决；加上党政关系没有理顺，客观上导致多头管理、相互扯皮。其结果是，不少行政部门职责不清或权责脱节，“有利的事抢着干，没利的事踢皮球”；即使“五龙治水”，八个“大盖帽”却管不住一顶“小草帽”，出了问题自然也无人负责。另一方面，我国单一制的国家结构形式决定了中央集权是基本特征，下级服从上级是基本原则。然而，中央政府与地方政府、地方各级政府之间的职责权限划分不科学，且缺乏法制规范；政府系统内部的纵向权力划分，往往是单纯的行政性分权，没有与经济性分权有机结合。因此，政府体系内的权力调整总在“集权—分权”之间摇摆，下级政府的权力随时有可能被上级政府收回，容易造成地方政府的公共政策缺乏应有的稳定性和连续性。
四、关于地方政府管理
官僚制在中国自古有之，但数千年来，全体成员禁锢在****主义的严密等级之中，这被韦伯称为“世袭”或“家产”官僚制，与现代官僚制相距甚远。新中国成立后，虽然在社会主义社会形态上具有现代性，但受传统行政组织文化的影响，特别是在计划经济体制下，地方政府形成了高度集权的管理模式。即使经过近30年的改革开放，这种烙印仍然清晰存在。
由于传统中国是“家国同构”的社会模型，家族制度自然地上升为社会制度，并渗透到地方政府管理的各个层面。“世袭官僚制的服从，是一种笼罩在权力控制之下的忠敬关系，无法排除主观的、情绪的、人格的因素对客观目的的干扰。”总体而言，我国地方政府管理的基础权威来自领导者个人。在法律制度和领导者个人面前，后者的分量往往大于前者。
家长制作风在地方政府管理中大有市场。谁的职位最高，个人权力最大，也就服从谁，于是“第一把手绝对真理，第二把手相对真理，第三把手服从真理，其他把手没有真理”。遵循严格等级制的地方政府，其运行存在明显的非理性。这里需要指出，中国社会并不缺乏理性，但弥漫于行政组织中的更多是世俗取向的理性主义。这样的理性程度越高，地方政府管理就越容易坠入等级的泥潭，就难以真正走向法治。
应该看到，近年来各地依法行政的意识不断增强。但不容回避，不少地方政府之“依法”，主要还是将法律作为操作工具，更有甚者，是当成“驭民之器”。这必然导致法治建设内容的选择性。一方面，规范公民行为的立法较完备，而约束地方政府及官员自身行为的立法薄弱，不少领域几乎还是空白。与此同时，行政长官则可以根据自己的意志，轻易制定解释空间较大的“红头文件”，并使之替代法律、超越法律。另一方面，由于法治精神匮乏，即使有法可依，一些地方政府及官员也不能做到严格执法、公正执法；加上部分法律法规内容含糊，执法程序设计不严格，进一步加剧了行政管理的随意性。“人情执法”、“趋利行政”等现象普遍，有人说上话的就办，无人过问的就拖；对自己有利的就办，不利的就回避，行政执法的实用主义倾向成了一种普遍现象。
关于我国地方政府管理，同样不能否认运行机制的不完善。各地普遍没有一整套健全的决策、咨询、评价、监督和反馈系统。政府管理通常以经验作为基本依据，以权威作为基本保障。“拍脑袋决策，拍胸脯动员，拍屁股走人”，这种概括表明我们在决策、执行、监督等环节的制度缺位。
运行机制的不完善，直接影响地方政府的行政能力。古德诺曾说：“政府机构的使命……是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。这一切都是为了有效地提供公共服务”。但“低效行政”是当前我国地方政府的通病。
在一些政府机关，常常一两天就应该办好的事情，却拖上一两个月。据报载，某市一家企业在厂区内新建一个厕所，竟需要到政府各部门盖96个图章。总之，没有法律化、规范化的制度，仅凭官员的个人素质，从根本上难以确保地方政府管理走上科学化、高效化的轨道。
五、关于地方政府信用
地方政府信用，对整个区域社会信用体系的良性运行具有主导作用。信用问题出现在商品经济的最初发展时期，并且延续于经济活动之中。对政府信用的研究，则更多地源于古典自由主义的社会契约论思想。如果说委托—代理理论首先根植于股份制公司，那么这种委托—代理关系同样存在于社会公众与地方政府之间。
社会公众与地方政府是一种以行政权为中心的委托—代理关系。公众将行政权委托给政府行使，同时希望政府提供必要的公共物品，如社会保障、基础教育、卫生防疫、公用设施、社会治安等。地方政府代理公众行使权力，并通过履行职责获得利益。比如，行政机关获得法定权威，政府官员获得工资、名誉等。可以肯定的是，社会公众与地方政府之间的委托—代理关系，其前提必然包含着一种彼此的信任。从委托—代理关系的角度，政府信用的成立，一方面是委托人（公众）对代理人（政府）的信任，另一方面是代理人（政府）对委托人（公众）在契约中所赋予期待、责任的回应和履行。
但是，由于受传统行政组织文化的长期熏染，我国地方政府与社会公众、官员与百姓之间，实际上处于一种不平等的关系之中。政府对公众并不存在以守信与授信为前提的制度化信用关系。地方政府对社会公众的承诺是单向的，至于是否兑现，没有严格的信用合同（在道义层面）加以限制。因此，政策朝令夕改的现象在地方政府屡见不鲜，而且政府违背承诺不受法律追究。一些地方政府将公共政策作为谋取地方利益、部门利益乃至个人利益的工具，派生出形形色色的扭曲行为。比如，阻碍外地产品进入本地市场，公然为制假售劣、偷税漏税、走私贩私等提供保护伞。同时，受机会主义行为的诱惑，一些地方政府及官员会有意识地隐瞒、篡改各种信息，从而达到以较高的服务价格，提供较差服务质量和较少服务内容的效果。当前的行政执法也是地方政府失信的重要表现。这里既有乱的一面，如乱审批、乱处罚、乱收费，有的甚至搞执法寻租；又有软的一面，如对环境污染、产品质量、食品安全等问题不作为，严重削弱了地方政府的公信力。
地方政府失信的最大源头在于行政长官。一些地方政府官员片面追求“政绩”，好大喜功，喜欢“作秀”——有言不由衷的“脱口秀”，画饼充饥的“口号秀”，劳民伤财的“工程秀”，无中生有的“媒体秀”……有的大搞形象工程、搞“花架子”，寅吃卯粮，给后任留一屁股债；有的盲目攀比、乱上项目，热衷铺摊子，留下一大堆“胡子工程”；有的标新立异、贪大求奢，“新官上任三把火”，“一个艄公一条河”；有的甚至为了一己晋升的需要，虚报浮夸，弄虚作假，极大地损害了地方政府的诚信形象。
更应指出，腐败现象对地方政府信用的损害最为严重。据统计，2003年以来，浙江省处分党员干部36284人，其中县处级官员737人，地厅级干部36人。从查处的大量腐败案件看，大都与政府行政权的行使有千丝万缕的联系。行政腐败的核心是权钱交易、以权谋私，这是我国地方政府信用建设的大敌。
●地方政府职能有理想与现实之分。假如纯粹以理想的标准要求现实，人们必然对现实深感失望；反之，假如没有理想的标准作为参照，地方政府也会在现实中原地踏步，最终因迷失方向而失去自身的价值。
●改革开放以来，我国地方政府将工作重心转移到经济建设上来，经济职能成为侧重点。这是完全正确的，但在实践中一些地方政府却逐步变成了“经济政府”甚至“谋利政府”，职能“越位”和“缺位”并存的问题日益突出。“种了他人的田，荒了自己的地”是对职能错位现象的贴切反映。
●推行市管县体制以后，我国地方政府实际上已变成以四级制为主。地方政府层级过多，不符合当今组织结构扁平化的趋势，导致上情难以及时准确下达，下情也难以.通无阻上传，不利于地方政府管理效能的提高。
●虽然我国地方政府经过了多轮机构改革，但没有从根本上冲破“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。机构臃肿的一个后遗症是权责不清，不少行政部门“有利的事抢着干，没利的事踢皮球”；而且政府体系内的权力调整总在“集权—分权”之间摇摆，容易造成地方政府的公共政策缺乏应有的稳定性和连续性。
●受传统行政组织文化的影响，特别是在计划经济体制下，我国地方政府形成了高度集权化的管理模式。即使经过近30年的改革开放，这种烙印总体上看仍然清晰存在。
●我国地方政府对社会公众的承诺是单向的，至于是否兑现，没有严格的信用合同（在道义层面）加以限制。因此，政策朝令夕改的现象屡见不鲜，而且政府违背承诺不受法律追究。一些地方政府将公共政策作为谋取地方利益、部门利益乃至个人利益的工具，派生出形形色色的扭曲行为。
第三节 “华山之路”在改革
自古华山一条路。在社会转型时期，地方政府如何履行应该履行的职能，更好地适应时代的要求呢？唯一的路径是改革。或者说，创新地方政府模式，就是地方政府探求理想治理形态的“华山之路”。改革本身是“路”，也只有改革才能走出路。
一、全球化倒逼地方政府改革
2002年10月，时任联合国秘书长的安南访问浙江大学。在对浙江大学学生发表的演讲中，他说：“你们离开校园时无论选择哪一条道路，你们都会进入一个全球化的世界。一国发生的情况也影响其他国家。流行病、环境退化、恐怖主义对我们大家都构成挑战。科学突破、信息技术、经济一体化可能使我们大家都受益。”在今天，“全球化”已经成为从政治家、专业学者、大众传媒到普通百姓口中的流行话语。
关于全球化的含义，各家众说纷纭。最早使用“全球化”一词的是T.莱维，他将之用来形容国际经济发生的巨大变化，即“商品、服务、资本和技术在世界性生产、消费和投资领域中的扩散”。可见，全球化首先被定义为经济全球化，并在三个层面上被使用：一是在贸易领域，即全球范围内商品和服务的流动速度不断加快；二是在生产领域，即以跨国公司为载体的外国直接投资大幅度增长；三是在金融领域，即资本流动的量和速度都创造了史无前例的速度。当然，作为客观事实和趋势的全球化，事实上很早就开始了。早在1848年，马克思、恩格斯在《共产党宣言》中就对这种景象作过经典描绘：“资产阶段，由于开拓了世界市场，使一切国家的生产和消费都成为世界性的了。使反动派大为惋惜的是，资产阶级挖掉了工业脚下的民族基础。
