20世纪70年代以来，西方国家纷纷提出建设服务型政府的目标，我国地方政府改革同样不能背离公共行政发展的时代潮流。2003年8月，浙江省省长吕祖善在浙江省政府第二次全体会议上提出建设服务型政府的目标。那么地方政府应当为谁服务呢？首先为公民服务。地方政府的权力来自于公民的委托，因而必须为全体公民谋利益，否则公民有权收回委托之权能；而且地方政府并不直接创造社会财富，公职人员由纳税人供养，可以说公民是政府官员的“衣食父母”。无论从政府起源还是得以运行的角度看，地方政府都必须为公民服务，反之就失去存在的意义。其次为社会服务。这种服务具体表现为：地方政府为市场服务，如培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、克服市场缺陷等；为社会良性运行服务，如治理环境污染、保障公共安全、维护社会正义等。再次为国家服务。
地方政府是国家发展的产物，不可能脱离国家而独立存在。地方政府应服从于国家整体利益，切实维护社会稳定，为统治阶级的利益服务。总之，地方政府要从以自我为中心转变为以公民为中心，从权力的集中代表者转变为公共服务的提供者，一切从公众需要出发，以公众需求为转移，与社会公众建立起长期的互动关系。这是实现善治的根本保证。
近年来，我国地方政府已不断强化公共服务。浙江省构建为民办实事长效机制就充分体现了这一点。2006年，省统计局通过随机调查，城乡居民对政府为民办实事的满意度达88.8％。杭州市围绕解决群众就业难、看病难、上学难、住房难、行路难、停车难、办事难等“七难”问题，成立领导协调小组，采取了一系列有效措施。当前和今后一个时期，按照地方政府转型的要求，各级政府还必须进一步调整优化财政支出结构，切实提升公共服务的总量与质量，加快形成完整系统的公共服务职能体系。
尤其要注意，地方政府在处理公共服务水平与公共服务覆盖面的关系上，首先应以完善基础性公共服务为重点，切实满足全体公民最基本的公共需求，切实保障弱势群体的生存需要。比如，使每个适龄儿童都享有义务教育，每个老年人都享有基本养老服务，每个贫困人口都享有基本生活保障，每个人都享有初级医疗卫生保健等。考虑到我国是一个人口众多的发展中国家，公共服务覆盖面的扩大、公共服务水平的提高都应因地制宜，切忌急于求成、不切实际，要在实践中努力探索符合国情的公共服务模式。
这里需要指出，强调地方政府公共服务，绝不等于取消管制。任何社会都离不开管制，没有管制的纯粹“服务”会像自由市场经济一样出现问题。但是，现代地方政府与传统地方政府的管制行为有根本的区别。在管制的依据上，前者基于法律、法规和政策的规定，是受严格约束的有限管制；后者不一定拥有法的依据，有时甚至是官员随机的任意行为。在管制的内容上，前者体现一视同仁，后者经常是一种倾斜性的行为，如对特定企业或人员采取照顾政策。在管制的程序上，前者是制度化的，程序公开、透明；后者经常带随意性，暗箱操作成分很大。在管制的结果上，前者充分考虑了政府官员执法时可能产生的非理性行为，因而建立相应的纠错机制和救济措施；后者在这方面则比较欠缺。总之，现代地方政府的管制本身也是广义的公共服务，即寓服务于管制之中，把管制纳入总体的服务之中，这是政府推动社会走向善治所不可或缺的职能。
二、以公平为核心
公平是人类自古及今的不懈追求，也是实现善治的基本标尺。《辞源》将公平释为：“不偏袒。管子形势：‘天公平而无私，故美恶莫不覆；地公平而无私，故小大莫不载？’”其实公平的概念非常复杂，不仅主观上表现出多角度、多层次的思维趋向，客观上也很难给出确定的参照标准。在社会学的视野中，公平是指社会成员的社会地位、经济收入、消费水平比较相近而不过分悬殊，以避免两极分化和社会动荡。在法学的视野中，公平是指法律规范的公正性，即权利与义务的统一，人们从社会中获得的利益应当与其所承担的责任和对于社会的贡献相一致。在伦理学的视野中，公平是指每个人都应拥有人格尊严以及平等的生存权利和发展机会。在经济学的视野中，公平首先是指市场经济的等价交换原则所体现的平等，也就是人们获取收入与积累财产机会的公平。无论从哪个角度，公平作为一种社会评价尺度，产生于人们之间的利益关系。根据人们的贡献、责任、义务分配社会合作所创造的利益，是公平所要解决的主要问题。
公平是现代地方政府管理的核心价值。以罗尔斯为奠基人的当代义务论认为，政府有责任按照差别原则矫正不公平的社会分配模式，允许通过“剥夺”富人的部分利益，补偿“最少受惠者”的利益，以达到社会财富分配的平衡态势。罗尔斯是这样表述的：“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理地期望适合于每一个人的利益；并且依系于地位和职务向所有人开放。”分配原则中的第一部分解决的是利益分配的正义问题，它允许财富差异性的存在，被称为“差别原则”；第二部分解决的是机会与职位向社会开放的问题，被称为“机会均等原则”。
一般而言，我国地方政府把握的公平主要应是两个层次。一是经济公平，即经济主体在再生产过程中权利与义务、作用与地位、付出与报酬之间的平等关系。它是市场机制的内在要求，强调要素投入与收入相对称。它要求在再生产过程的起始环节，经济主体有同等机会支配资源、参与活动；在再生产过程中，竞争规则平等有效；在再生产的最后环节，参与竞争者的收入应与其产出相适应。经济公平首先强调机会均等和规则公正，在此前提下，由于各经济主体提供的生产要素不同以及各种资源的稀缺程度不同所导致的收入差别，是不能在这个层次熨平的，否则市场经济的规律就会被扭曲。二是社会公平，即在再分配过程中，通过相应机制使收入趋向合理化的一种平等关系。它要求在经济公平的基础上，让所有公民都能获得维持一定生活水平的物质条件，消除贫富悬殊和两极分化。
社会公平强调将人们的收入差距保持在社会所能接受的范围之内。这要靠政府通过法律手段、经济手段以及必要的行政手段进行调节。而从更深层的角度，社会公平实质是确认社会成员在人格尊严、生存与发展要求以及权利与义务相统一的平等性。这种平等的权利不因为个人的地位、性别、种族、收入等的差异受到损害，也不能被权力和特权所侵害。应该说，两个层次的公平是相互补充的，若只是强调一个方面而忽视另一个方面，就会使地方政府对于公平的追求失之片面。
不容回避，在我国社会转型过程中，权利资源分配不公的矛盾比较突出。公共政策过多地向强势群体倾斜，甚至侵害弱势群体利益，加剧了社会阶层分化。一些旧体制下处于优势地位的人员利用特权轻易积聚起巨额财产，违规经营成为发家致富的捷径；执法者贪赃枉法，甚至根据自身或小团体利益随意修改规则。前些年更有一种现象，即一些地方借口公共事业而随意拆迁、征地，要求群众“舍小家，为大家”，却不给合理的补偿。这种看似冠冕堂皇的“大道理”恰恰有悖政府治理的公平原则。以公平为核心，要求各级政府必须对自身角色有一个合理的定位。地方政府不能既当“裁判员”又当“运动员”，不能把自己与某一个阶层或团体的利益直接联系起来。在市场主体之间应当一视同仁，在社会公众之间应当保持中立，绝不允许在制定和执行公共政策时出现利益偏向。
从浙江省来看，各级政府日益注重公平行政。多年以来，该省积极探索维护市场主体权利与机会平等的制度安排，切实保护民营企业产权，并通过改革投资、户籍、劳动用工等管理体制，促使经济主体决策自由、迁徙自由和择业自由。同时，在保障人的基本权利包括政治、生存、发展等基本权利方面也进行了有效的制度创新。比如，浙江省在全国最早将农民纳入最低生活保障范围，以法规形式明确最低工资标准和最低劳动保护条件，还大力推进基础教育均衡发展，加快基础设施向农村延伸，这些举措对兼顾平衡各阶层利益起到了积极的作用。当然，无论对浙江省还是全国其他地区而言，公平行政是永恒的追求和探索。我们既要保护通过辛勤劳动与合法经营先富起来人们的利益，又要关心普通群众的利益，特别是要高度重视和关心农民、城市低收入居民和其他困难群众的利益。
绝不能为了某一群体、某一范围的利益，就动辄以公共利益的名义去取代、压制别的群体应该享有的合法利益。尤其重要的是，要确保公民通过体制性渠道，维护自身的正当权益不被侵犯，以实现强势群体与弱势群体的权利均衡，努力构建起和谐的社会阶层结构。
在强调公平的同时，如何看待效率的意义呢？很显然，现代地方政府不应排斥效率的价值。毕竟我们还处于社会主义初级阶段，假如效率低下，社会公平与共同富裕就缺乏物质基础。但地方政府追求效率，应该以公平为前提。弗雷德里克森认为：“实用的或传统的公共行政学找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用可利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？”事实上，经济公平所强调的机会均等、规则公正和以效取酬，本身与效率呈正相关关系；社会公平与效率在局部和近期来看虽然有矛盾，而从全局和长远来看仍然是统一的。试想，当基尼系数上升到极限，整个社会就会出现动荡，也必然从根本上摧毁效率。因此，效率是现代地方政府治理的目标之一，但并非核心价值，更不是唯一的和终极的价值。“效率与公平是相辅相成的，真正的效率必须置于其所维护的由社会公平、责任等价值构成的价值体系之中，并受到其他价值的规定和制约，方能显示其效用和意义。”对现代地方政府而言，建立在公平基础之上的效率才是真正的效率，才是能够走向善治的效率。
三、以民主为基础
善治的实质，是管理的民主化。治理理论认为，公众有权参与社会的经济、政治和文化生活，政府权力由多元的支配者相互控制，并对其负责和作出反应，所以没有民主，就没有善治。英文中的民主（democracy）一词是由希腊文的demos（人民）和kratia（统治或权威）两词合成的，其字面含义就是“人民的统治”。这种民主的思想给人们展示了无限美好的政治前景。在现代社会，民主制度已经成为世界各国在政治发展中的共同追求。
关于民主的内涵，约瑟夫.熊彼特认为，民主的意思只能是提供一种程序性的制度安排，即人民具有从若干个政治精英之间选择统治者的权利，那些通过公开途径合法地竞争得到多数公民的选票的政治精英将获得作出政治决定的权力。亚瑟.刘易斯指出民主有两重含义：其一是凡受某项决定影响的人都应有机会直接或通过推选的代表参与作出决议；其二是以多数人的意见为依归。很显然，民主政治的实现途径有直接民主和间接民主两种。典型的直接民主制曾经出现在古希腊的雅典城邦，全体公民享有平等的权利参加公民大会，参与国家最高决策机关议事会的活动。这种民主制度不需要代表来沟通权力机关和普通公民之间的联系，公民不通过任何中间环节即可表达自己的意志。但随着人口规模和疆域面积的扩大，全面的、经常的直接民主制逐步失去了客观可能性。相比之下，间接民主是现代民主的主要表现形式，它由人民按照一定程序选举出代表组成代议机关来行使国家的权力。在人类历史上，代议制民主是一种富有政治智慧并得到广泛运用的民主政治形式。列宁曾经指出：“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主。”
