20世纪初年，国内的政治形势发生了巨变，资产阶级民主运动潮流有如大海波涛，汹涌澎湃，一浪高过一浪，革命运动与立宪运动就是这股潮流中的两大巨流。
自戊戌变法失败特别是《辛丑条约》签订以后，许多青年知识分子认识到清政府顽固不化，丧权辱国，不可救药，开始抛弃和平改革的想法，图谋革命，革命团体在各地相继建立。1905年8月，孙中山在日本东京建立了中国第一个资产阶级革命政党——中国同盟会，宣布了该会的政治纲领：“驱除鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权”。把革命运动大大向前推进一步。在同盟会和其他革命团体的领导及影响下，1906至1908年期间，广东、广西、云南、浙江、安徽、四川、湖南、湖北都举行了规模不等的武装起义，震撼了清王朝的统治。
立宪之议肇端于甲午战争失败之后，复炽于日俄战争的爆发。1904年以前，虽然康有为在海外创设的保皇会即以君主立宪为目的，但在国内这种主张则寥寥无几。1904年日俄战争爆发，一些人看到实行资产阶级君主立宪政治制度的日本连胜君主专制制度的俄国，最后竟能以一个小国挫败大国，认为这一结局只能从立宪不立宪得到解释，把日本对俄国的胜利看做是立宪政体对专制政体的胜利。“于是天下之人皆谓专制之政不足复存于天下，而我之士大夫亦不能如向日之聋聩矣。”立宪之议，主张者渐多，遂形成一个波澜壮阔的爱国民主运动。某些官僚也奏请实行立宪。在这种情况下，清廷不得不派出五大臣出洋考察政治。
资产阶级革命派主张用武力推翻清王朝，建立资产阶级民主共和国。立宪派则反对用暴力手段推翻清王朝，但他们要求挽救民族危机，发展资本主义经济，主张用和平手段废除封建专制制度，人民参与政权，建立以君主为名义上的国家元首，然而并无任何实权的资产阶级君主立宪政治，纷纷提出速行立宪，制定宪法，设立国会，成立责任内阁，呼声日高，影响日大。革命运动与立宪运动都主张建立资产阶级的民主国家，只有所采取的手段和将来组织政权形式的区别，没有根本宗旨的不同，同属资产阶级民主政治运动的范畴。
对于革命运动，无论是满族贵族，还是汉族官僚都是主张镇压的。袁世凯就是坚决主张镇压的一个。其时，革命势力主要在南方一带，直隶很少有革命党人活动。虽则如此，袁世凯仍然严密防范，绞尽脑汁压制。为防止青年学生倡言革命，“惑乱人心”，他颁布了集会章程，规定学生集会超过十五人者，必须于三日前禀明地方官。定出赏格，严饬查拿革命党，获得党首一人，赏给千金，并奏请奖励；获得胁从一名，赏给五百金。
由于立宪运动不主张采取暴力手段推翻清王朝，而又反对封建专制制度，故在统治阶级内部引起了不同反响。满族亲贵中，一部分顽固守旧分子认为立宪利于汉族不利于满族，大加反对；另一部分满族亲贵则想借立宪之名实行中央集权，排斥汉族官僚。在汉族官僚中，有少数是了解世界潮流的，他们为了促使国家进步，挽救民族危亡，诚心赞成立宪；而一般人则是出于打破满族亲贵的政治优势而附和立宪主张，他们对立宪的真正含义并不怎么清楚。当然，坚决反对立宪的顽固守旧分子也不在少数。
当立宪运动初步勃兴之时，也就是1904年6月，东南立宪派首领张謇游说两江总督魏光焘、湖广总督张之洞奏请立宪，并代他们草拟好一个折稿。胆小谨慎的张之洞不敢上奏，嘱张謇试探一下袁世凯的态度。张謇也认为如能得到地位举足轻重的袁世凯的倡导，对推动立宪十分有利，乃抛弃对袁世凯的厌恶心理，在与袁世凯断交二十年之后致袁世凯一函，请其赞助立宪，并以日本明治维新时期的著名政治家伊藤博文、板垣退助相期许。而袁世凯回信答复说：现在还不是时候，需要等等再看。
1905年，立宪运动高涨，声浪越来越大，某些高级官员奏请实行，清政府也开始讨论派大臣出国考察政治。张謇又为抵制美货一事致书袁世凯，信中说：“万机决于公论，此对外之正锋，立宪之首要”。“今更为公进一说，日处高而危，宜准公理以求众辅”。“且公但执牛耳一呼，各省殆无不响应者。安上全下，不朽盛业，公独无意乎？及时不图，他人他日构此伟业，公不自惜乎？”从个人的安危荣辱下说词打动袁世凯。袁世凯经过一番考虑，便联合张之洞和调为两江总督的周馥电请实行立宪政体，以十二年为期。
7月9日，清廷正式决定派遣大臣出洋考察政治。袁世凯见朝廷意向明显，遂又奏请“考求各国宪法，变通施行”。
7月16日，清廷宣布：方今时局艰难，百端待理，过去的变法不见成效，无法“起衰弱而救颠危”。特简派镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、军机大臣徐世昌、湖南巡抚端方携带随员，“分赴东西洋各国，考求一切政治，以期择善而从”。后来又加派绍英为考察大臣。这道上谕预示着清廷准备在政治上由闭关转向开放，由恪守祖制转向改革，由“中体西用”转向效法“西体”，拉开了中国政治制度近代化，即由纯粹的封建专制政治向资产阶级民主政治过渡的序幕。从此，袁世凯俨然以立宪的倡导者和主持者自居。
袁世凯为什么一反戊戌变法期间所为，积极“倡导”起立宪来了呢？这是因为：一、想借立宪消除革命。他认为：“剿除革命党政策，除速施行立宪制度外，更无他法。”二、借立宪从满族亲贵中夺取更多的权力。三、看到立宪潮流不可阻挡，趋会时势，进行政治投机，想执立宪之牛耳，博取美名，免得政治上陷于孤立。四、企图通过立宪限制君权，防止光绪皇帝执政后进行报复，保住自己。他之赞成和“倡导”立宪是从反对革命和一己私利出发，在立宪派的推动和大势所趋下做出的一种政治姿态，绝非真诚地拥护立宪；他的态度也并非一贯积极，而是见风转舵，反复无常。
五大臣出洋考察政治的上谕发表以后，袁世凯以为朝廷的政策已定，对立宪的热情也跟着高涨，马上奏请派遣官绅游历日本，开启民智，为将来实行地方自治打下基础。加上其他官员的奏请，8月，朝廷谕令奉天和直隶同时试办地方自治。清政府的财政极其拮据，筹措五大臣出洋考察经费相当困难。袁世凯则带头认筹，慷慨从直隶拿出白银十万两，并允诺以后每年筹款十万两，作为出洋考察经费，显示自己对立宪是多么的卖力。
9月24日上午，五大臣及其随员由北京启程，京师各校师生、绅商界人士、大小官员以及驻京各国公使均前往送行，正阳门车站冠盖如云，锣鼓喧天，歌声震荡，观者如潮，煞是热闹。当专车正拟开行时，突然霹雳一声巨响震天动地，顿时血肉横飞，人们吓得纷纷奔逃。待惊魂稍定，始知炸弹爆炸，载泽受伤甚轻，绍英稍重，此外死伤十馀人。五大臣当即商定，改期缓行。慈禧太后听到奏报，慨然于办事之难，凄然泪下，当即谕令那桐和有关部门缉拿凶犯。
袁世凯得到消息以后，立即传见天津巡警总办赵秉钧，严厉命令：“此案所关甚巨，两宫震怒，务须督饬弁兵迅速拿办！但能破案，不愁无破格之升迁；否则，定当严参不贷！”并限定二十天内破案。赵秉钧挑选有经验的干练侦探二百人，乘坐专车急如星火地赶往北京。其实他们完全是枉费心机，施放炸弹者为革命党人吴樾，当场已经牺牲。他们查明这一点，此案也就告结。然而，袁世凯却以此事为由头，进一步抓权。他建议设立巡警部，用以维持治安，清查户口，预防革命党人潜伏，并推举徐世昌为该部尚书，赵秉钧为侍郎。清政府照准。徐世昌是袁世凯的军师和心腹，赵秉钧是袁世凯一手提拔起来的得力干将，他们掌握巡警部，与袁世凯掌握没有什么两样，清政府的警察大权一开始便落入袁党手中。
这次事件对清廷震动很大，一些当权者益发感到立宪的必要与紧迫。如端方在致上海报界电中说：“炸药爆发，奸徒反对宪政，意甚险恶，然益证立宪之不可缓也。”
袁世凯则反之，马上将高调转变为低调，非但不像过去那样积极，反而成了立宪的主要阻挠者。载泽抵达英国伦敦后，出使英国大臣汪大燮曾问他谁是阻挠立宪之人。载泽气愤地回答：“小阻盛宣怀，大阻袁世凯！”袁世凯在奏对时还“谓可有立宪之实，不可有立宪之名”。他的出尔反尔，一度大大动摇了慈禧太后的决心，以致使出洋考察政治大臣的行期迟迟难定。但在朝廷调整了考察大臣，以山东布政使尚其亨、新任命的出使比利时大臣李盛铎代替徐世昌、绍英后，五大臣还是分批于12月出访了。
通过出访，五大臣认识到，中国与列强的根本差别不是任何别的东西，而是先进与落后两种社会政治制度的不同。不革除封建专制政治，中国无论怎样努力，也不可能富强，缩短与列强的差距。因此，他们在1906年8月归来之后，一致奏请实行立宪。
袁世凯知道实行立宪成为铁定之局，又一改前此消极反对之态度，表现得空前积极和热心，朝内朝外的大僚均自叹弗如。他向政务处建议：中央政府五品以上官员均应参议要政，预立上议院基础；各州县有名望的绅商俱应参议地方政务，预立地方自治基础；预备立宪先在一省试办，逐渐推广，并自报奋勇，提出将直隶作为试点之省。
1906年8月25日，朝廷命醇亲王载沣、军机大臣奕劻、瞿鸿被、荣庆、鹿传霖、铁良、徐世昌，政务处大臣张百熙，大学士孙家鼐、王文韶、世续、那桐和参预政务大臣袁世凯阅看考察政治大臣条陈的折件。
8月27日，西太后召见了袁世凯，袁世凯面奏立宪应先组织内阁，从改革官制人手。这种办法是他与戴鸿慈、端方事先商量好的。
袁世凯在天津时已做好了种种打算，“以为此种好机会，略一布置，即可成功”。奉命入京后，逢人就扬言：“官可不做，法不可不改”，“当以死力相争”！“有敢阻立宪者，即是吴越〔樾〕”！“即是革命党”！说时唾沫四溅，气壮如牛。对反对者无限上纲，大扣其政治帽子，态度十分激昂。
8月28日，受命阅看考察政治大臣折件的诸大臣讨论是否立宪的问题，大多数都赞成，袁世凯也是其中之一。孙家鼐、荣庆、铁良则认为现在还不是正式实行立宪的时候，铁良并直接对袁世凯说：“如乃公所谓立宪，实与立宪本旨不合。”由此二人常起冲突。次日，西太后召开有上述人员参加的御前会议，亲自询问各人意见。
9月1日，朝廷发布上谕，宣布“仿行宪政”，从改革官制入手，预备立宪基础；至于何时正式实行立宪，以后视进展情况而定。实行立宪的基本国策确立下来，国家由此进入预备立宪时期，即由封建专制政治向资产阶级民主政治过渡的新时期。
9月2日，朝廷派以载泽为首、以袁世凯殿后的十四位王公大臣编纂官制，即制定政治体制改革方案，并著总督派人参议，奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨负责最后核定。6日，设立了编制馆。
按照朝廷的本意，制定政治体制改革方案应由载泽具体主持，但实际上却为袁世凯所控制。编制馆的提调孙宝琦、杨士琦，起草员张一唐、金邦平等人都是袁世凯安插进去的，他们掌握着起草工作，一切建议方案都要经过他们阅定。
为了消除反对派的疑虑，袁世凯命人刊印各国官制大略及组织之用意，分送诸王公大臣及政界中人，主张从速制定，以防阻挠。
经过一个多月，袁世凯等人拿出了一个全面改革官制的初步方案。这个方案除了裁撤原内阁、军机处、吏部、礼部、都察院，合并、精简其他机构外，还增设了一些新的机构，最重要的就是责任内阁，还有资政院、行政裁判院、集贤院、大理院、审计院等。
袁世凯设计的责任内阁并非真正意义上的资产阶级立宪国家的责任内阁。第一，一般君主立宪国家的责任内阁都是对国会负责的，国会是资产阶级民主在政权组织形式上的主要体现。可是他不提国会，只讲资政院；而资政院又是由原政务处改设的，总裁、副总裁由皇帝简派，议员也不由民主选举产生，而从王公世爵勋裔中钦选，从京官中会推，从各省和八旗士绅中保荐，根本不是国民的代议机构。它没有什么职权，只不过是政府的“采取舆论之地”，诀议对内阁毫无约束力。袁世凯等人关于设立资政院的说明，更将其用心暴露无遗。其中写道：“国民义务以纳税为一大宗，现在财政艰难，举行新政，何一不资民力？若无疏通舆论之地，则抗粮闹捐之风何自而绝？营业税、所得税等法必不能行”。“近日民智渐开，收回路矿之公电、告讦督抚之公呈纷纷不绝，若听其漫无归宿，致人人有建言之权，时阅数年，政府将应接不暇。惟专设一舆论总汇之地，非经由资政院者不得上闻，……通国之欲言于政府者，移而归诸资政院，化散为整，化嚣为静；又限制该院只有建言之权，而无强政府施行之权，使资政院当舆论之冲，政府得安行其政策，而民气疏达，亦不致横决难收，保全甚大。”说穿了，其意图有二：一是借资政院增加捐税，二是让资政院分担一部分舆论方面的压力，绝无扩大民权之意。
第二，依照袁世凯设计的方案，将来势必造成由昔日皇帝专制变为责任内阁专制的局面。因为方案规定内阁特别是总理大臣、副大臣代替皇帝负责任，这就意味着使皇帝处于无权的地位；皇帝发布谕旨，须经内阁副署；反过来，不经内阁副署，谕旨便不发生效力。这样，在名义上是内阁辅佐皇帝，承旨施行政务，实际上却将皇帝的用人、行政大权转归内阁之手。
袁世凯为什么极端热衷于设立责任内阁？立宪派的刘厚生作了如下分析：“他想借改革官制的机会，把军机处裁撤，按照立宪国的责任内阁制由首相组织内阁；再拥护庆王（即奕劻）做国务总理大臣，自己做副总理大臣。至于各部的大臣，则由首相推荐，称为中央政府。等中央政府成立之后，再议改革各省官制。如此，则一切用人之权，都操在庆王手中，说穿了，就是在世凯之手。世凯的权欲本来旺盛，是一个盲进不已的人，但此番的主张另有一个不可告人的隐衷，他见那拉氏年过七十，气体渐衰，深恐那拉氏忽然死了，他所出卖的光绪一旦恢复政权，东窗案发，他的首级难保。他想必须早早预备办法，必须身在北京方能预先布置，方能临机对付。现在军、警势力都已集中在一人之手，世凯本身无论在北京在天津，都能控制。假如他到北京，做了副总理大臣之后，他更可以控制宫廷，惟所欲为。”这个分析基本上是正确的。袁世凯想和奕劻共同组阁，夺取皇帝的权力，控制朝政，并防止光绪皇帝对其出卖戊戌维新之举进行报复。所以在草案拟出以后，他就让新近联姻的户部尚书张百熙上疏密保奕劻为总理大臣，袁世凯为副总理大臣，迫不及待地想将朝权抓在手里。
袁世凯自以为可以瞒天过海，不为人知，但又怎么能骗得了所有的明眼人？光绪皇帝就当面对他冷厉地说过：“你的心事我全知道！”袁世凯听了冷汗直流，不敢回答。
