国家根据职位的性质、特点和管理的需要划分职位类别，设置公务员职务，实行分类管理。
（第一节公务员类别划分标准
对公务员进行分类管理，首先必须对法定的公务员范围进行类别划分。类别划分是现代公务员管理制度的基础环节。
类别划分是优化公务员职务设置的前提，也是对公务员进行科学管理的基础。一旦将公务员的类别划分清楚，就可以设置相应的职务序列，就可以逐步实施分类考试、考核、培训以及分类工资福利制度。
分类必须符合标准的统一性与类别的排它性原则，必须能够涵盖公务员所有范围。有多少分类标准，就有多少分类。对机关来说，我们根据是否是领导干部这个标准，实际上将领导干部与机关一般干部作了划分。《国家公务员暂行条例》中将“国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务”，实际上这也是一种分类。再如，从是否为常任公务员这个角度出发，可以分为常任制和聘任制两类。如果我们坚持以职位分类为导向的分类管理制度，就必须坚持以职位的性质、特点这个根本标准来进行类别划分。
在《公务员法》的立法过程中，大家的共识是，应该对公务员进行分类。但公务员到底如何分类、分为几类，人们有着不同的看法，提出了各种方案。比较有代表性的观点有四种。
这些观点是合理划分我国公务员类别的重要参考意见。
有意见认为，依据“工作职责性质”，将公务员分为决策类公务员、执行类公务员、技术类公务员、辅助类公务员、司法类公务员五类。还有意见认为，公务员应该划分为领导职务类、行政类、专业技术类、后勤服务类五类。
还有的观点认为，公务员分为行政管理类、行政执法类和专业技术类。
还有观点认为，将法官、检察官、警察、外交人员归为特别类公务员，另行制定法律区别管理。在划出特别类之后，再对其他公务员进行分类。
鉴于我国缺乏职位分类的历史传统以及职位的类别划分，必须从实际出发。因此，划分类别的标准，不仅要依据职位的性质和特点，还要取决于管理的需要。在某种程度上说，目前我国公务员的“分类”实为“分化”。分化就是逐步演化。从长远看，国家根据公务员管理需要，可以适时调整类别划分，逐步完善公务员的分类管理。但最初的职位类别划分，主要取决于实际需要的程度。凡是现实中特别需要“剥离”出来的类别，则应从公务员队伍中优先分化出来。我们认为，应该把行政执法类、专业技术类从综合管理类中区别出来，同时，也要考虑法。官、检察官、警察的单独归类问题。并对在这三类职位上任职的公务员，实行有所区别的管理。
（第二节是否区分政务类与业务类
在《公务员法》起草的过程的始终，存在的一个焦点是，是否把政务类公务员与业务类分开。
一、将政务类与业务类区分的方案一种意见主张，首先要将政务类与业务类分开。否则，就不是彻底的分类管理。并从四个方面提出了政务类与业务类分开的论据。
（一）党的十三大早已经提出政务类与业务类的划分
1987年党的十三大报告中提出，“国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格按照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。……业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。”这种设想后来没有实现，其原因是复杂的。尽管政务类和业务类的管辖划分方法，最终并没有被1993年的《国家公务员暂行条例》采纳，但对公务员队伍中党政领导干部与机关一般干部，实际上采取了“两条线管理”的做法，管理主体与管理制度明显不同。这是对政务类与业务类的一种变通管理方式。
（二）政务类与业务类不分开给人事管理的实际工作带来难题
在2002年公务员立法研究班上有观点认为，《国家公务员暂行条例》将公务员划为15级，分为领导职务与非领导职务两类，为公务员的管理提供了依据，但从体制框架上看，我们认为仍存在重大缺陷。“主要问题是政务类公务员与业务类公务员没有分开。”政务类与业务类不分开带来三方面的弊端。
首先，“千军万马挤官道”，为干部能上能下造成了困难。
干部进入党政机关的第一天起，其目标就定位在职务特别是党政领导职务的不断进步上，惟其如此，才能体现人生价值。
如果长期得不到晋升，哪怕您是优秀的公务员，也很难得到社会的认可。因此，在干部使用上出现了人与人、部门与部门之间的相互攀比。个人长期得不到晋升，会受到社会乃至家庭、亲属的压力；一个部门长期出不了领导干部，部门首长也要受到本单位乃至社会的非议。领导干部层级的宝塔式结构，决定了有限的职位不可能满足无限的需求，给领导干部的选拔任用造成了很大的压力，给干部的能上能下造成了极大困难。
其次，管理上错位。公务员中的领导干部和一般公务员，尽管其工作性质不同，但两者的录用、考核、培训、使用却是一个模式，带来了管理错位。以考核为例，领导干部的授权主体层次高，政绩的实现范围涉及面广。考核应在较大的范围内进行，让较多的公务员、群众参与评判。而机关的一般公务员，授权主体是行政首长，其工作直接向行政首长负责，其工作优劣应由行政首长负责考核评判。现在实践中对一般公务员也强调群众公认原则，首长的意见往往被群众测评的结果所左右。
由于一般公务员主要做室内工作，对各自工作上的实际情况并不真正了解，考核的结果就难免失真。
最后，难以提高公务员队伍的专业化水平和服务水平。现在的公务员有一种政府官员的优越感，难以集中精力提高专业能力与服务水平。
（三）从法律地位与责任性质的角度考察应该分开从
这一角度提出依据的论者，其基本的假定是，公务员范围仍然限制为在行政机关中除工勤人员以外的工作人员。
政务类公务员与业务类的法律地位与法律关系不一样。
首先在外部行政管理法律关系中，政务类公务员代表行政机关，实行首长负责制，以所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应的行政机关。外部行政法律关系是行政机关与作为行政相对人的个人、组织发生的关系。与司法机关的关系中，政务类公务员是作为行政机关的法定代表人发生诉讼法律关系。在与人民代表大会的关系上，政务类公务员负有政治责任，由人民代表大会或人大常委会决定任免。国家权力机关可以通过质询、特别调查等形式对作为政府组成人员的政务类公务员进行监督。
其次，在内部行政法律关系中，业务类公务员可以以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生行政法律关系。行政机关对公务员进行考核、奖惩、晋升、确定工资福利待遇；公务员要求改善工作条件、工资待遇，对考核、奖惩、晋升不服的，向行政机关提出申诉等。这些行政行为引起的行政法律关系都是以业务类公务员为一方当事人，国家行政机关为另外一方当事人的内部法律关系。
（四）着力于畅通政务类公务员的出口
现实生活中客观存在着两类公务员，因此，在公务员法中应将国家公务员区分为政务类与业务类。业务类公务员实行常任制，以提高专业性。政务类公务员实行任期制，以畅通出口。政务类公务员在当前最大的问题是没有出口。
二、没有必要明确划分政务类与业务类的方案
另一种方案认为，按照我国现行干部管理体制，公务员队伍可以分为两部分，一类是各级党委及其组织部门管理的党政领导干部，一类是由各机关的党组织或领导集体及本机关内设人事机构管理的党政机关干部。对两类干部的具体管理，有的方面是共同的，如奖励、纪律、工资保险福利等，但在选拔任用、考核、交流、监督方面则有所不同。两类人员虽然产生方式和管理办法有所不同，但他们都是国家公职人员，都是人民公仆。
两类人员不像西方国家公务员那样实行所谓的政治中立，担任党政领导职务的公务员任期届满，并非必然退出公务员队伍，多数仍以公务员为职业。两类人员的交换任职是经常的，不像西方国家那样“两官分途”，因此，没有必要将公务员划分为政务类与业务类。
笔者认为，区分政务类与业务类是大势所趋。要结合研究执政党执政的一般规律，来研究和思考政务类与业务类的划分。政务类与业务类的划分，不是否定党管干部原则，而是对党管干部具体方式的一种探索。党管干部，实际上是执政党在管干部。执政党管干部，可以说是一个普遍规律。中国共产党在国家权力结构中居于核心与领导地位，当然要管干部。西方国家的执政党同样在管干部，只不过管理的范围与方式有所不同。执政党直接管理政务类，依靠法律间接管理业务类，可以说是执政党“管干部”的一般规律，也是落实依法治国的重要人事制度安排。从长远来看，划分政务类与业务类是大势所趋。
《公务员法》中虽然没有将公务员划分为政务类与业务类，但在法律条文中将公务员中的“领导成员”与一般成员作了区分，各自的管理也有一些重大区别。《公务员法》立法中一度将领导成员界定为：公务员中的中国共产党各级委员会、各级人民代表大会常务委员会、各级人民政府、中国人民政治协商会议及其工作部门或者工作机构的领导成员，中国共产党各级纪律检查委员会、各级人民法院、各级人民检察院的领导人员。并且规定，领导成员实行任期制，一般公务员不实行任期制。这较以前是一个巨大进步。
（第三节设立行政执法类职位
中国新的社会经济形势的发展，使得政府的社会管理职能、市场监管职能日趋重要，社会对一线执法队伍的素质和专业化水平提出越来越高的要求。当前，一线执法队伍约为200万。他（她）们是政府形象的窗口，是政府社会管理与市场监管职能的直接履行者，是老百姓日常接触最频繁的一线执法者。目前，如何有效管理这支执法队伍依然是最头痛的问题之一。现行相关制度设计提供的约束不足，激励功能不够，是造成这种局面的根本原因。
设立行政执法职位，是党和政府建立一线执法公务员队伍长效管理机制的切入点。行政执法类职位，多存在承担社会管理与市场监管的部门（如海关、税务、工商、质检、环保等部门）。将行政执法类职位区分出来，有利于更好地激励和约束一线执法队伍，更好地适应社会管理与市场监管职能的需要，更好地与中央已经确定的决策、执行、监督相协调的政府机构改革原则相衔接，更好地加强对一线执法人员的监督，落实执法责任追究制。
一、行政执法类职位的界定
从某种意义上说，政府行政机关都是执法机关，所有行政机关的职位都属于行政执法类。但这种观点不利于对政府机关内部的职位做出区别，以及提供有针对性的管理。从分类管理的角度，行政执法类职位只存在部分行政机关，且只存在这些行政机关中的基层行政机关。行政执法类职位是指政府部门中直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位。这是行政执法类的本质特征。与政府机关的综合管理类、专业技术类职位相比，行政执法类具有下列特点。
一是纯粹的执行性。与综合管理类相比，只有对法律的执行权，而无解释权，出现纠纷时不具备裁定权。
二是现场强制性。与专业技术类相比，依照法律、法规处于一线直接对具体的管理对象，进行监管、处罚、强制和稽查。
在《公务员法》立法调研过程中，也有观点提出，行政执法类职位的法律界定必须严格从职位的性质、特点和管理需要出发，但为了简化管理，可以将基层执法部门（主要是县级以下的相关执法部门）一揽子化为行政执法职位。这种观点实际有一定道理，可以在实践中进一步论证。笔者认为，首先要以职位的性质和特点来作为划分行政执法类职位的标准，其他的标准只能是从这个标准来派生。
如，环保总局提出，一旦基层部门的行政执法类职位超过90%，则该基层部门可以划为行政执法类职位；国税总局也提出，应该将县级以下国税机关公务员一揽子划为行政执法类公务员，立论的基本依据也是绝大多数县（市、区）只有少量综合管理类与专业技术类公务员。河南省国税系统县（市、区）局公务员17845人，其中行政执法类15898人，占公务员总数的89.1%，综合管理类为1604人，比例为9%，专业技术类为343人，比例为1.9%。如果采取“上细下粗”的原则来界定行政执法类职位，有利于突出一线执法职能，有利于轮岗交流，提高公务员的整体素质，也可以考虑适当变通。但这样做的前提是，必须严格按行政执法类职位的标准来确定机关职位归类，然后再根据行政执法类职位在全部机关中的职位比例、管理需要等因素决定，是否将某些执法部门一揽子划为行政执法类职位。
行政执法类职位主要集中在税务、工商、质检、环保、药监等政府机关，而且分布在这些机关在市、县两级处、科规格的政府部门中。其中，国税31.44万，占全部职位的84.3%；工商31.44万，占全部职位的68.86%；质检3.9万，占全部职位的61.9%；海关1.99万，占全部职位的50.5%；环保4.55万，占全部职位的58.1%。为了平稳推行职位分类制度，可将上述部门首先作为试点单位。
二、设立行政执法类职位的必要性
（一）有利于加强对一线执法公务员队伍的约束与激励
优化一线执法公务员的人才结构当前，由于没有建立一线行政执法类公务员的基本素质标准，录用进口不规范。如河南安阳市委组织部、人事局2002年6月提供的数据表明，该市近年来除军转干部安置在行政机关外，基本上未面对社会公开录用人员，硕士研究生以上学历的毕业生，进入行政机关的渠道也未放开。全市行政执法人员中，高学历的人比较少，本科以上学历的人1481人，占行政执法总人数的24.4%。个别部门在进口管理环节，“近亲繁殖”比较明显。多数部门没有建立行政执法岗位资格与执法能级考核认证制度，培训缺乏针对性，执法的专业水准不高。职务层次低，而执法权限又比较大，造成权责失衡。执法部门存在着决策、执行、监督“一条龙”的运行机制，执法责任难以追究。
