秦城区农村公共文化事业相对落后的主要因素有两个：一是乡村经济不够发达，制约了公共文化事业的发展。从统计资料上看，天水市秦城区的农村经济不发达，在甘肃省农村地区处于中下游水平，农民收入也相对较低，2002年农村人均纯收入只有1430元，达不到全省农民人均1590元的收入水平。这就使乡村公共传媒、公共文化事业发展缺乏一定的社会经济基础。二是各级政府不够重视，也影响到了农村公共文化事业的正常发展。与甘肃省其他农村地区相比，天水地区的农村经济和农民收入相对落后，各级干部发展经济的任务压力比较大，于是就出现重视乡村经济发展，轻视农村公共文化事业建设的现象。因此，在各级政府干部中树立科学发展观是十分必要的。
（五）农村公共社会保障体系初步建立
天水秦城区的农村社会保障体系正在进行初步建设，各乡村社会保障的对象、数量也不固定、不定量，尤其是对农村社会的特殊群体、弱势农户的社会公共保障的力度不够，救济金额的数量有限。其他的社会保险体系在各乡村还没有建立，普通村民没有加入各种社会保险系统。税费改革前，秦城区的社会保障对象由乡村统筹的经费来供养，税费改革后，通过农业税附加的方式由区乡财政统一支付。
从我们对中梁乡和太京镇的调查来看，秦城区对农村的特殊农户都有一些奖励政策，如对遵守计划生育政策的独生子女户、两个女孩的农户家庭，都有一定数量的奖励，但数量不多，金额较少；对各乡村的弱势群体有专门的社会公共保障政策，如对五保户每年都由市区财政划拨出专项资金，来保障他们的日常生活；对农村中的一些特困户实行不定期、不定量的各种救济，但数量不多。
中梁乡现有20名五保户老人，其中有9人由乡政府养老院集中供养，剩下的16人由各行政村分散供养。五保户供养经费由民政部门提供。乡养老院集中供养的老人，民政部门每月给每人提供130元的供养费。对分散供养的五保户，乡政府根据他们生活条件的好坏，提供一定数额的补助，一般是每月100元左右。目前，养老院集中供养的老人生活状况良好，存在的主要问题是治病费用过多过高，已经成为乡政府财政支出的一大负担，经常出现五保户老人治病的费用难以落实的问题。中梁乡对各行政村的特困户基本上是1年求助两次，一般是每年的5月和12月，每次的救济量不等，视困难程度而定，每次救济资金约50～200元。特困户的子女上学费用，乡政府也经常提供。近几年，上级民政部门每年向中梁乡提供4万元的农村特困户救济金。在中梁乡各村，对实行计划生育农户进行奖励，两女户由国家每年提供600元的奖励，独生子女家庭的父母每月享受80元的补助，但目前这项政策还未实施。
太京镇的养老院有17个老人，由镇政府直接负责管理，被供养的老人生活有保障，经费是由区民政局提供，资金数量没有明确的规定，一般是每人每月大约100元左右。特困户的救济方式不固定，基本上是视每户的具体困难程度而定，一般是每季度慰问一次，每次送一些面、油、钱等救济财物。对两女户提供600元的养老保险，其中乡镇财政提供300元，区计生委提供300元。两女户的600元养老保险是一次性投入，可见资金数量非常有限，对计划生育活动的推动作用不大。
十六届三中全会后，党中央、国务院提出要树立科学发展观，实现综合总体发展战略。天水市各级政府与时俱进，提出在经济收入增长的同时全面推动社会公共事业建设，尤其是农村公共事业的发展。从目前天水市农村公共事业发展的现状来看，建设层次、管理水平与甘肃省河西地区或全国其他地区的农村相比还有一定差距，有待进一步提高。
二、农村公共事业发展存在的问题
从我们课题组对天水市秦城区的中梁乡、太京镇、农电局、水利局和天水市交通局的调查和干部群众反映的情况来看，当前天水市农村公共事业建设与管理还存在一些具体问题，有些问题是靠当地政府的力量很难解决的。对天水市农村公共事业建设管理中存在的主要问题，我们进行具体分析：
（一）农村公共道路发展存在两大问题
近几年，天水市对乡村道路发展进行了全面规划，加快了农村公共道路的建设步伐，力争使通乡公路达到等级公路标准，使通村道路达到能通汽车的农二级公路标准。由于省、市政府两级的重视，有关政策能够落实和资金能够及时到位，极大地调动了乡村干部和广大村民修建乡村道路的积极性。如清水县动员群众修路，计划修37条，实际完成80余条。北道区计划修路43条，实际78条。在2004年上半年，天水市各区县已经完成了计划修建的乡村公共道路的任务，明显改善了乡村交通条件。但是，我们调查发现，天水农村公共道路发展也存在一些问题，尤其建设资金不足和管理力量薄弱两大问题值得关注：
农村公共道路建设资金严重不足。天水市的农村地域广阔，地形地质环境复杂，山多、沟多、河多，造成乡村公共道路建设工程规模较大，所需要的建设资金数量庞大，这就要求各级政府进行大规模投资。按照国际社会的普遍做法，农村公共道路建设的主体是各级政府，特别是中央和省两级政府作为投资主体，应该对通乡通村的公共道路建设进行大规模投资，增加财政拨款资金数量，尤其是对工程量大、人口少、地形地势险、财政比较困难的西部山区，要加强资金投入。这里要注意的问题是，对山区农村公共事业建设不能用简单的“谁主管、谁受益、谁投资、谁建设”的方式来解决。目前，甘肃省推行“先干后补”的政策，也很难使农村公共道路建设任务得到尽快落实。如果修路资金不到位，就可能会影响乡村公共道路建设的质量。在修路的过程中，如果资金不足，修建公路用的材料质量就会不好，修路用的砂石、水泥、钢材等原料就有可能是劣质产品，由此也就很难保证农村公共道路的质量。修路资金不足，造成修路标准降低，路面质量较差，容易受到自然破坏和车辆损耗，从而降低了农村公路的抗损能力和抗灾能力。2004年天水市北道区计划修建43条农村公路，实际修建了78条。计划内的乡村道路建设每公里补助l万元，对计划外乡村道路修建，市交通局就无法保证省交通局的投资，光靠农民集资远远不够。
农村公共道路管理问题日显突出。天水市农村公共道路管理实行的是谁的路谁管理的方式，县道路归县交通局管理，乡道路归乡政府管理，村道路归村委会管理。农村公共道路养护也是如此。天水市的农村人口多、农产品丰富，农村公路运输量大，道路损耗严重，路面一个月不维修，汽车就跑不成。天水乡村公共道路的总里程超过了4000公里（除去国道和省道），需要的管理力量和维护费用非常庞大，由于县乡财政收入和农民经济收人非常有限（目前秦城区行政干部的工资都不能按月发放），农村公共道路的养护费用就更加紧张。因此，天水农村公共道路管理就必然会出现养护路难，养路比修路更难，农村道路无人管理等问题。比如，我们调查的太京镇，在公路管理上实行乡村两级管理，没有专用的乡村公共道路维修经费，也没有专业的维护工人和管理人员，每年的道路维护主要是靠乡村干部组织农民，对道路进行两次较大规模的整修，因而乡村道路的路面状况较差，经常影响正常的交通运输业务。
（二）农村公共电网的管理力量薄弱
由于国家专项投资资金准时到位，农民自备资金也能及时交纳，加上农电局的严格控制工程质量、进度，天水市秦城区的农村公共电网改造工程进展顺利，到2004年9月已完成总工程量的90％。
农村公共管理事业的进步也需要人力、物力和财力的支撑。从调查情况来看，电网改造后，农村公共电网的覆盖面扩大，农民用电量大增，从而使农电管理的工作量加重，管理工作的难度加大。因此，天水市农村公共电网的管理方式有待进一步改进，管理水平还有待进一步提高。目前农村公共电网管理存在的问题，主要表现在两个方面：
一是管理负担比较重。从1999年开始，秦城区农电局对完成改造的农村公共电网实行封闭运行管理。供电站的大多数电工是来自农村的农民，带有双重身份，既是电工又是农民，自身素质较差，业务水平不高。另外，供电站电工的维修、管理的工作量过大，8个电工要负责5000～8000的用户，而村民对服务的要求越来越高，根本无法瞻前顾后。这样就造成了每个农电管理所的负责面过宽、检修线路过长的局面，出现个别电网设施无人管理的现象，给乡村公共电网正常运行带来较大困难。
二是管理费用过大。由于秦城区的区域面积较大，自然条件复杂，农村人口众多，农村公共电网设施经常遭到山体滑坡和人为事件等因素的损害，这都需要农电局负责及时维护修建，造成电力设施的维修费用过多，但是维修的资金又无来源。近两年，农电局所收取电费的90％都要上交（一般情况下应上交75％～80％）。这就使农电局在2004年上半年亏损30多万元（实际上大口径的亏损已经有100多万元）。
（三）农民饮用水困难问题在短期内很难全面彻底解决
多年来，在各级政府的关怀和支持帮助下，对天水农村地区投入了大量财力、物力、人力，实施人畜饮水工程建设，缓解了一些乡村农民群众的饮水困难。比如，从2002年5月开始至2004年7月底，在秦城区水利局组织下，国家投资2544．46万元，进行了三次大规模的农村人饮解困工程建设，解决了16个乡镇71248人的饮水困难和12715头家畜的饮水问题，改善了当地农民群众的生活条件。
但是，从20世纪90年代以来，天水秦城区持续干旱，境内降雨量下降，河流大部分断流，地下水位严重下降，因干旱造成饮水困难的农村人数急剧增加，全区目前仍有20多万人存在饮水困难。他们绝大部分居住在黄土梁峁沟壑地带，传统上饮用出水量很小的山泉、小溪沟水，稳定性极差，达不到安全和卫生标准，而且需要人力、畜力长距离取水，严重影响着当地农民的日常生活和农业生产。
从我们的调查来看，秦城区的中梁乡农民饮水仍然比较困难。中梁乡有25个行政村，其中有8个村饮用水主要靠211集雨工程水窖的雨水。使用211集雨工程水窖解决饮用的各村，尽管解决了饮水问题，但存在的问题仍然较多。如清理水窖的污泥、排放脏水、放雨水等方面都有一定难度，有时候水过滤不好，不太干净，水质不能保证，长期饮用对人的身体会有消极影响。
农村公共饮用水工程建设的最大难题是资金缺口太大。由于秦城区属于非贫困县，上级财政照顾少，补助少。对农村饮用水工程建设，国家只投资一部分，地方政府配套资金太少，而且往往流于形式；由于农民收入太低，靠村民群众自筹资金非常难。要想彻底解决秦城区农民饮用水问题，还得靠国家加大投资力度来解决。国家有关部门要求农村饮用自来水的农民在2006年达到60％，而秦城区农村2004年只有20％的农民饮用自来水。
（四）农村公共教育的某些问题突显
从我们调研掌握的情况来看，目前天水市农村公共教育存在两大突出问题：一是乡村小学公共义务教育缺少教育资源；二是农村成人公共教育中的农民务工培训不被重视。
农村税费改革后，乡村公共义务教育工作的难度加大，尤其是村办小学很难维持正常的运转。村一级小学的师资力量和教育经费严重不足，原有的小学教育资源的来源渠道已经被堵塞，而新的来源渠道又满足不了乡村小学教育事业发展的需要。
据乡镇干部们反映：税费改革使农民认为，农村义务教育应该由国家负责投资建设和管理，与自己没有多大关系，对村办学校不热情、不投入，民办教师的工资就失去来源，而每年毕业的大中专学生又不愿意到农村去做乡村教师，从事教学工作。这样，民办教师没有工资保障就没办法聘用，而公派教师又不来任教，造成秦城区太京镇的一个小学3个年级只有1个老师，并且还是当地人。
我们在调查中还发现，乡镇干部对农村公共教育是非常重视的，但是他们是心有余而力不足。2004年，太京镇政府加强了对乡村公共教育设施的建设投入。2004年上半年，太京中学的新教学楼完工，川口村学校教学大楼主体竣工，郑家磨村小学建成新教室15间。这在一定程度上缓解了学校的教学困难，改善了乡村学生的学习条件。
农村教育转移支付应该向乡镇政府转移一部分，来解决公共教育运作中的一些具体事务，如学校扩建、修建学校公共设施、学校用地征地费用等。目前，太京镇就有17万元的建校费用没有落实，仍然长期挂账。现在的问题是：教育经费到不了镇政府的手中，但学校的事务却要乡镇行政负责管理。
农民进城务工培训应该是农村成人公共教育的一个重要组成部分。天水秦城区作为一个农业经济区，各级政府、干部非常重视对农民的农业技术培训，但是只对农民进行农业技术培训，而不进行对农民的进城务工培训，这说明目前的农村成人公共教育体系并不完整。
