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第8章 美国贸易法“301条款”(7)

1990年1月25日,关贸总协定代表理事会采纳了争端解决小组的报告,欧共体的代表也表示欧共体愿意采取措施实施争端解决小组的决定。1990年1月31日,美国贸易代表依据贸易法第304条确定,美国依据贸易协议的权益被欧共体所否定,但由于欧共体同意采取令人满意的措施,赋予美国依据贸易协议的权利,因而终止调查,依据贸易法第306条的规定监督欧共体实施其采取令人满意措施的承诺。按照这一承诺,欧共体应在1991年度起采取令人满意的措施,遵守争端解决小组的决定。可是,关贸总协定争端解决小组在1992年3月16日发布的“后续报告”中判定,欧共体的新补贴机制并未满足其关贸总协定的义务,而且继续损害着有关油菜籽关税豁免的约定。1992年6月12日,依据贸易法第301条和第306条的规定,美国贸易代表就拟议中的确定和制裁措施征求公众意见。就可能采取的制裁措施,贸易代表还于1992年7月13日至14日举行了公众听证会,以听取公众的意见。这显然是发起了新一轮的“301条款”的调查。

又如,在“日本与建筑有关的服务”案中,美国贸易代表于1988年11月21日发起调查后,与日本进行了磋商。1989年11月21日,美国贸易代表依据贸易法第304条(a)(1)(A)确定,日本政府与建筑业有关的某些法律、政策和做法是不合理的,对美国商业造成了负担或限制。但同时又确定,由于日本政府做出了某些承诺,在目前阶段不拟采取“301条款”的制裁措施。贸易代表还宣布,将依据贸易法第306条监督日本实施其承诺,并寻求通过双边谈判就其余的问题达成令人满意的解决方案。如果日本没有实施其承诺,或者在随后的谈判中没有取得令人满意的进展,将依据贸易法的“301条款”采取进一步的适当措施。由于谈判没有达成令人满意的协议,贸易代表于1991年4月26日建议依据“301条款”采取报复措施,限制日本的建筑、工程和与建筑有关的服务业进入美国,及日本的承包商、转包商不得与某些联邦机构订立服务合同,建筑、改建和修复在美国的公共设施和工程。1991年5月1日,美国贸易代表就拟议中的制裁措施在《联邦公报》上发布公告,征求公众意见。在此压力之下,日本不得不做出让步。1991年6月1日,美国和日本的谈判者达成了协议,双方的正式换函也于1991年7月31签字。

此外,根据美国贸易法第306条的规定,如果贸易代表所监督实施的有关措施或协议系由世界贸易组织的争端解决程序而来,那么在采取进一步的制裁措施时,还应遵循争端解决程序的有关规定。这是世界贸易组织有关争端解决程序对“301条款”

程序的限制。当然,在世界贸易组织的有关协议生效以前,这一规定也应适用于关贸总协定的有关程序。事实上,在上述“欧共体油菜籽”案中,就体现了关贸总协定程序的作用。例如,正是在关贸总协定争端解决小组提出“后续报告”和相关的裁定后,美国贸易代表才依据贸易法第301条和第306条启动了进一步的征求公众意见、实施制裁的程序。

最后,无论是依据了一般的监督程序还是考虑了世界贸易组织的争端解决程序,美国贸易代表在作出有关的确定和决定是否实施进一步的制裁措施以前,还应与最初的申请人(如果有的话)和国内有关产业的代表磋商,并为利害关系人提供发表意见的机会。在上述的“欧共体油菜籽”案和“日本与建筑有关的服务”案中,都有征求公众意见和召开公众听证会的程序。

由美国贸易法第306条的规定和以上所举的几个案例来看,一旦某一贸易伙伴在“301条款”的调查案中对美国做出了某种承诺,或与美国达成了某种贸易协议,就必须完全地兑现其承诺或遵守有关的协议。如果有人迫于美国的制裁压力,幻想先做出承诺或先达成协议以渡过制裁难关,然后不去实施或不去充分实施有关的承诺和协议,只能说明他太不了解美国贸易法的有关规定。

六、制裁措施的修正与终止

美国贸易法第307条规定了对贸易伙伴制裁措施的修正与终止,以及制裁措施四年一度的复审。

(一)修正与终止

根据规定,贸易代表可以在以下三种情况下修正或终止有关的制裁措施:

一是存在着“301条款”所规定的可以不进行制裁的例外情况。具体说来就是,世界贸易组织的争端解决机构已经发布报告或裁定,确定美国依据任一贸易协议所享有的权利未被否定,或者有关的法律、政策和措施没有违反美国的权利,没有否定、取消或损害美国依据贸易协议所享有的权益。或者美国贸易代表确定:外国正在采取令人满意的措施,给予美国依据贸易协议所享有的权利。外国已经同意取消或逐步取消有关的法律、政策和做法,或同意立即解决对美国商业所造成的负担或限制。外国虽然不能赋予美国贸易协议的权利,或不能取消有关的法律、政策和做法,或不能解决对美国商业所造成的负担或限制,但同意向美国提供令贸易代表满意的补偿。采取制裁措施弊大于利或可能对美国的国家安全造成危害。

二是有关法律、政策和做法对美国商业所造成的负担或限制,或增加了或减少了。这实际上又涵盖了两种情况。一种是增加了对美国商业所造成的负担或限制。在这种情况下,恐怕只有修改制裁措施或采取进一步应对措施的可能,而不会有终止制裁措施的可能性。另一种是减少了对美国商业所造成的负担或限制。在这种情况下,则既可能修改制裁措施,也可能终止制裁措施。

三是依据“301条款”中的自由裁量权而实施的制裁措施已经不再适当。具体说来,如果贸易代表确定外国的一项法律、政策和做法是不合理的或歧视性的,对美国商业造成了负担或限制,而且美国采取措施是适当的,贸易代表即可采取“301条款”所规定的制裁措施。如果由此而采取的制裁措施不再适当,则可以予以修改或终止。

在以往发起调查的“301条款”案中,确实发生过依据贸易法第307条对制裁措施做出修正和终止的案例。例如,在前述“加拿大啤酒进口限制”案中,美国贸易代表于1990年6月29日发起调查后,启动了关贸总协定的磋商和争端解决程序。后来,为了促成有利的谈判结果,美国贸易代表下令推迟制裁措施的实施。但由于谈判未取得进展,美国贸易代表取消了中止令,自1992年7月24日起,对加拿大安大略省酿造和包装的啤酒,按价加收50%的关税。由于这一措施是针对安大略省酿造和包装的啤酒,美国贸易代表指示“301条款委员会”监督进口自加拿大的啤酒,确定加拿大其他省份向美国出口的啤酒是否激增。

如果激增,则表明安大略省的啤酒转向其他省份后再向美国出口。如果有迹象显示安大略省的啤酒转向了其他省份,美国贸易代表将依据贸易法第307条,修正有关的决定,向来自这些省份的啤酒加征关税。1993年8月5日,考虑到加拿大同意对美国出口到安大略省的啤酒提供令人满意的市场准入条件,美国贸易代表依据贸易法第307条(a)(1)的规定,终止“301条款”的制裁措施。贸易代表还将依据贸易法第306条款,监督加拿大实施其承诺。

“加拿大啤酒进口限制”案对贸易法第307条的使用,至少说明了可以修正和终止制裁措施中的两种情况。将针对其他省份对美国出口啤酒的激增修正制裁措施,向来自这些省份的啤酒加征关税,这反映了可修正和终止制裁措施中的第二种情况,即对美国商业所造成的负担或限制增加了。而依据加拿大的承诺取消制裁措施,又反映了可修正和终止制裁措施中的第一种情况,即外国已经同意取消违反关贸总协定的法律、政策和做法。

此外,美国贸易代表在作出修正或终止有关制裁措施的决定以前,还应当与该调查案的申请人和国内相关产业的代表进行磋商,并且提供让利害关系人发表意见的机会,以阐明拟议中的决定将产生什么影响,以及拟议中的决定是否适当。而且,在做出修正和终止有关制裁措施时,如果总统有特定指示,贸易代表也应遵从。

(二)复审

依据“301条款”所采取的制裁措施,如果实施了一个四年的周期,而且在四年期满前的60天内,受益于该措施的申请人和相关产业的代表都没有向贸易代表提出延续的要求,那么,该制裁措施在四年期满时即告终止。这表明,依据“301条款”所采取的贸易制裁措施,其实施的最长周期是四年。一项制裁措施,其实施可以是不足四年,也可以是超过四年。但如果是在四年之后继续实施,则必须由原来的申请人和相关产业的代表向贸易代表提出书面申请。而且,提出申请的期间是四年期满前的60天以内。

因此,美国贸易代表应当在制裁措施期满前的60天以前,以邮件的方式将有关情况通知申请人和相关产业的代表。如果有人提出了延续有关制裁措施的请求,贸易代表就应审查该制裁措施在达到“301条款”目的方面的效果、采取其他措施(包括针对其他产品或服务的措施)的可能性,以及有关措施对美国经济和消费者可能产生的影响,等等。

在目前已经发生的“301条款”调查案中,还没有看到因制裁措施的四年周期而终止的案例,也没有看到申请人和相关产业的代表在四年周期到来时提出延期申请的案例。但有关四年周期的规定,仍然显示了“301条款”程序的严谨性。

七、索取信息

信息的索取,以及下面所要叙述的行政管理,都不是“301条款”程序中的一个独立的阶段,而是贯穿于上述“301条款”

程序的各个阶段,或与程序的各个阶段有关。例如,在调查案的发起阶段,在与外国的磋商谈判阶段,在确定制裁对象和制裁措施的阶段,在实施制裁的阶段,以及在监督外国遵守有关的协议方面,都可能发生信息的索取,或者贸易代表对该阶段的管理活动。因而,了解这两个程序,有利于进一步了解“301条款”的程序和“301条款”的作用。这里先叙述信息的索取。

美国贸易法第308条规定了有关信息的索取。根据规定,应任何人的书面要求,美国贸易代表都应提供以下信息:

贸易代表或联邦其他机构所掌握的,某一外国涉及特定的商品、服务和知识产权的贸易政策或做法,以及这些政策和做法的本质和范围。美国依据某一贸易协议所享有的权利,以及由该协议和美国法律所提供的救济措施。过去和现在涉及该政策或做法的国际、国内的程序或措施。

如果有人要求提供的信息不在贸易代表和联邦其他机构所掌握的信息之内,则贸易代表应在收到书面要求的30天以内,向外国索取有关的信息。贸易代表也可以不向外国政府索取有关的信息,但必须以书面方式通知索取人,并说明不向外国政府索取有关信息的原因。

根据规定,某些商业信息不得提供。这些商业信息,大多是在“301条款”案的调查过程中,由申请人和利害关系人提供给贸易代表,有助于案件调查的信息。这些信息应符合以下三个条件:

信息提供者在提供该信息时证明,该信息属于营业秘密。该信息的披露会危害商业秘密或可获之利润。该信息不为一般人所知。由此看来,这样的商业信息更接近于一般所说的商业秘密。

贸易代表确认,信息提供者的证明是有充分根据的。

根据贸易代表所制定的行政规则的要求,信息提供者在提供该信息的同时,向贸易代表提供了一份可以不必保密的摘要。

对于上述应当保密的商业信息,美国贸易代表可以在有关“301条款”的调查案中使用,也可以因调查案的需要而提供给联邦政府的任何雇员,由他们使用。同时,贸易代表也可以以特定的方式向其他人提供该信息,使信息的获得者不可能联想到或识别出信息的提供者。

八、行政管理

美国贸易法第309条规定了贸易代表行政管理方面的一些事务。不过,这里所说的贸易代表的行政管理事务,仅指与“301条款”及其程序有关的行政管理事务,而非贸易代表所有的行政管理事务。

在涉及“301条款”及其程序方面,贸易代表应当就申请的提起、调查的进行和公众听证会的举行发布有关的规则。贸易代表应当经常向申请人通报所做出的各种决定,调查案的进展,以及不当延迟的原因等等。

此外,贸易代表还必须每半年一次向众议院和参议院提交报告,描述依据贸易法第302条所提出的申请和所做出的相应决定。描述每一调查案的进展和现状。描述贸易代表就某一调查案所采取的“301条款”的措施,或者不采取“301条款”措施的原因。以及描述“301条款”措施所产生的商业性作用。目前,在美国贸易代表的网页上,可以看到两个这样的报告。一是1995年1月至1996年6月的报告,一是1996年6月至1998年1月的报告。报告的名称都是“1974年贸易法第309条(a)(3)所要求的就301条款进展向国会提交的报告”。不过,这两个报告似乎都不是半年一度的报告。两个报告都包括以下几个部分:

在本时期中由美国贸易代表新发起的调查。本报告时期之前发起(但未完结)的调查。本报告时期之前已经完结,但美国贸易代表又在本报告时期进行了磋商或其他活动的调查。决定不发起新调查的申请。在相应的栏目下,两个报告就调查的发起、进展和所采取的措施等等事项作了详细的描述。

第四节“一般301”、“特别301”、“超级301”及其他

在涉及美国贸易法时,一般所说的“301条款”有两个含义。一是狭义的,仅指美国贸易法的“一般301条款”,也就是本章第二节所述的内容。一是广义的,不仅包括“一般301条款”,还包括“特别301条款”(关于知识产权)、“超级301条款”(关于贸易自由化)和其他一些内容。从这个意义上说,“301条款”是一个具有数个成员的家族。本节将简要叙述几个“301条款”之间的关系。

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