早在２０世纪中叶，西方一些发达国家就开始出现城市经营思想的萌芽。２０世纪西方兴起城市经济学，运用经济学理论来研究城市土地利用、交通运输、城市环境、住宅建设、公共财政等方面的问题，推动了城市经济社会的发展，这其中就包含了利用市场经济手段进行城市经营的观念。在城市化发展较早的英国，新城基础设施采取了两种模式：一是国家开发建设，二是公私合营进行开发建设。到了２０世纪６０-７０年代进入改革阶段有六种模式：一是整体出售国有资产；二是国有资产难以整体出售则将其能赢利的一部分资产卖掉；三是把国有企业资产有偿或无偿转让给本企业职工；四是政府通过签订特许权协议方式，把政府承担的城市基础设施项目的设计、施工、融资、经营和维修的责任交给某一公司或国外企业，在建成此项目后的协议期内，通过经营该项目，获得投资回报，协议期满后，该项目无偿转让给政府，即ＢＯＴ方式进行建设；五是采用政府出资，由私人承包提供城市基础设施产品或进行服务；六是将私人经营原则和市场竞争精神引入国营部门。
如此等等，为城市经营理念的形成和运作提供了经验。之后法国、美国、日本、意大利等国家在城市基础设施投资融资方面进行了许多有益的尝试，形成了不同的模式。
我国经济界的专家和学者在２０世纪８０年代中后期就提出了“城市基础设施的经营与管理”、城市土地有偿使用等观点，实际上就是城市经营理念的雏形与起源。９０年代以后，国内一些大城市相继在城市建设和管理中探索出了“以路带房”、“基础设施建设带动旧城改造”、“市政设施专营权有期限转让”、“发行城市建设债券”等做法，进一步从理论和实践上肯定了城市经营的理念。
（第一节） 城市经营
所谓城市经营，就是充分运用市场经济手段，对城市所有资产进行集聚、重组、运营，从中获取收益，谋求城市的自我积累和自我发展。
它的核心内容应该是在政府的宏观控制下，以经营理念管理城市，在城市管理中实现市场化、产业化和效率最大化的运作，使城市资产得到最大限度的保值和增值。市场化，是要打破政府统包的旧框框，面向社会，走向市场，鼓励全社会参与，形成竞争机制；产业化，是按经济规律和要求从单纯的行政事业管理走向经济管理、企业管理，在保证社会效益的前提下，讲求成本核算和投入产出的比例；效率最大化，就是要通过规范化的管理，建立一套综合反映城市管理水平的考核指标体系，使市场经济条件下的城市管理体系在统一领导、分级管理、专业分工的基础上实现协调高效运转，产生最大的经济社会效益。
城市是最重要的国有资产，必须经营好城市，让城市增值，必须搞环境经济。富有创意是城市经营的方略；重规划、重管理是城市经营的前提；城市的凝聚力是城市经营的保障。
一、城市经营的理念及内涵
１．“城市经营”理念的产生
经营是经济学上关于企业发展与竞争的一个概念，经营的目的是以尽可能少的资本投入，调动起更多的社会资源，经过一定的创新活动，如设计、加工、制造、包装、重组、交易、置换等使之增值，并实现增值。市场经济条件下．城市面临来自各方面的激烈竞争，在城市的相互竞争中，基础设施是奠定城市竞争力的基础，所以，每个城市都争相扩大基础设施投资规模。世界银行提示：发展中国家在人均收入超过１０００美元时，基础设施的投入就显得越来越重要，而且在此阶段的某些发展中国家，对基础设施的投入将超过私人资本投资，因此建议基础设施的投入不能少于ＧＤＰ的５％。
城市经营是市场经济条件下政府管理城市的一种新理念，其核心是将城市当作最重要的国有资产，用企业家经营企业的理念进行运作，以实现城市建设的自我积累和自我发展。我国大连市按照“不求最大，但求最好”的城市发展思路，创造性地走出了一条“城市经营，增强城市综合竞争力和发展后劲”的成功之路。
在我国，由于长期实行计划经济，城市的土地、基础设施、基本公共服务都是由国家统一投入、统一管理、供城市居民无偿或低价使用，没有形成再投入机制，加之经济实力不足、资金匮乏以及重视程度不够等因素，使我国城市发展普遍存在着基础设施落后、城市公共服务水平低的问题。改革开放后，伴随着我国社会经济的快速发展，人口增长和产业发展对城市基础设施的需求越来越大，要求也越来越高，城市基础设施成为一段时期内阻挡城市经济社会发展的突出“瓶颈”，成为制约我国绝大部分城市竞争力的关键因素。同时，随着城市投融资体制的改革，国家对城市基础设施的直接投资日益减少，城市发展逐渐形成了基础设施需求强劲但有效供给不足的突出矛盾，这是我国城市经营产生的直接原因。
另一方面，随着市场经济体制的逐步建立，城市中诸如土地等政府垄断资源逐步放开，在政策上为城市经营奠定了基础。一些体制改革比较超前的城市，率先在城市基础设施领域开始实行投资和建设的多元化，广泛地吸引境外资金和社会资金参与城市的建设与管理，逐步形成了城市建设管理需求与供给之间的良性循环，这就是最初城市经营的实态。
２．城市经营的概念和内涵
城市经营就是充分运用市场经济手段，对城市所有资产进行集聚、重组、运营，从中获取收益，谋求城市的自我积累和自我发展。它是对城市建设只讲投入、不讲收益的计划经济时期公共福利老路子的一种重大改革，走以地建城、以城养城的城市建设市场化路子，是“建设城市、管理城市、城市经营”三位一体发展原则中的最高形式。其实质上就是指在市场经济条件下，城市政府充分运用市场机制和市场规律，采用市场化的方法来解决城市建设和管理中存在的各种问题，满足人们对城市环境的各种需求的观念和行为。它是市场经济体制的产物，是在市场经济体制下政府建设和管理城市理念的一种转变。
城市经营不是一种短期的、片面的市场交易行为，它的核心内容应该是在政府的宏观控制下，通过市场作用，使城市资产得到最大程度的保值和增值。其最大的目的应该在于保证城市基础设施的持续供给，支持城市经济的有效运转，而不是实现利润最大化的问题。
具体来讲，它有以下几方面的内涵。
（１）城市经营的主体是各级城市政府。首先，是一个市场主体。其次，政府又不同于一般的市场主体，它同时又是市场竞争的裁判员、规则制定组织者和竞争环境创造者。第三，政府在发挥好自身作为经营主体的作用过程中，必须通过制度创新，把自己角色的两重性统一起来，做到市场行为和非市场行为的有机结合。它是城市政府对城市实施管理和调控的一种新观念和新方法，是城市政府从城市的公众利益出发，为改善城市发展环境、促进城市社会经济发展所进行的活动。因而它从根本上不同于一般的企业经营行为，它不仅要强调经济利益，更要强调社会效益和社会公平的实现。虽然城市经营的具体操作行为是由一些企业化的组织来承担的，而且运行机制也趋向于市场化，但是从根本上它是政府管理和建设城市的一种手段，因而它最终代表的应当是社会公众的利益。虽然城市经营的主体是城市政府，但在城市经营中必须注意要发挥政府机制、市场机制、社会机制的整合作用。
（２）城市经营的客体是“城市要素”。按照泛资源的概念，城市要素应包括一切可以由城市政府直接运用市场和政策手段进行整合，有利于城市建设与发展，有利于城市美誉度提高和形象提升的各种资源。大体可分为三类：一是自然资源，指自然形成的不可再生的资源，具体包括土地、水域、矿产资源等；二是再生资源，是通过大量的人力、财力、物力投入产生的城市资源，包括市政公用基础设施，如桥梁、道路、园林等；三是无形资源，包括城市文化、城市形象、城市品牌以及由城市有形资产衍生出来的无形资本，如冠名权、经营权等等。
“城市要素”，包括城市的土地、市政设施等有形的资产和依附于其上的名称、形象等等无形的资产。这些“产品”长期以来都带有很强的垄断性，由国家单一投资，单一建设，单一经营，进入市场受到国家法律法规的严格限制。因此，城市经营也是使城市的土地、基础设施等“城市资产”进入市场，实现其潜在价值的行为和过程。“城市要素”的所有权属于国家，进入市场必然涉及一个所有权和经营权、使用权分离的机制，也必然涉及相应的法律法规体系的建立和体制的创新。
（３）城市经营的实质。从实质上来说，是对城市的传统投资、建设和管理体制的市场化改革，是市场经济体制下城市建设的一种新理念和新模式。城市政府在不改变国有资产所有权的前提下，通过对所掌握的土地、基础设施、各种公共服务等“城市资产”
的使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场化运作，采用有偿使用、协议出让、委托经营、股份合作、租赁、承包、转让、抵押、拍卖等市场经营形式将“城市要素”推向市场，利用市场的作用发展和建设城市，以较少的投入取得较大的产出，从而解决在传统的城市建设和管理中经常存在的投资资金缺乏、建设效率低下等一系列问题。
（４）城市经营的模式从资金导向向功能导向转变。当前区域之间的竞争主要表现为区域城市之间的竞争，而城市之间的竞争已经由单纯的规模竞争转向综合对城市经营有战略高度的认识。
传统意义上的城市经营的思想着重于城市资源的市场利用，从而形成城市建设资金的投入产出循环上，因此，城市经营本质上是服务于城市建设资金筹集这个目的的。这种资金导向的理解不仅对城市经营理论的传播产生了误导，更重要的是，它在对城市经营的实践指导中产生了一系列的不良后果。
功能导向的城市经营模式，是对资金导向模式内涵的深化和外延的拓展，是在资金导向模式基础上的发展与创新。功能导向的城市经营与传统意义上资金导向的城市经营概念区别在于：
①从城市经营的过程来看，城市资源的资本化经营涵盖了城市资源从产生到转让以及增值的全过程。
②从城市经营的目的和作用来看，城市经营是为发挥城市功能服务的，更进一步讲，是为提升城市价值和城市竞争力服务的。
具体而言，就是政府根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对构成城市空间、城市功能和城市审美载体的各种城市资源进行资本化的市场集聚、重组和营运，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环和城市的可持续发展。
（５）城市经营的目标从单纯增加政府的财力扩展到提高城市的竞争力。城市竞争力反映的是城市的综合素质，理应成为城市经营的首选目标。
（６）城市经营的维度从单一的基础设施投资融资扩展到影响城市竞争力的所有项目。城市竞争力是一个复杂系统，与之相关的有很多子项目，这些项目是多维度的，所以，城市经营的维度也大大增加了。
（７）城市经营的范围从城市的内部资源配置转向更大区域范围内的资源配置城市的竞争力要在更大的空间、在国际范围的比较中培育。２１世纪的城市政府应该是全球经纪人，要学会推销自己的城市。所以，城市经营不能局限于城市内部与周边地区。
二、城市经营的作用
经济学中有一个重要的“纳瑟姆”曲线，它表明，城市化率在３０％以下时城市现代化发展比较慢，达到３０％后，城市现代化发展就将进入快速发展阶段，就好比驶入了快车道，直到城市化水平达到７０％以上后，又进入了缓慢发展期。
我国目前的城镇化率为３７．６％，恰好刚刚进入城市现代化快速发展期，大做城市经营的文章在一定意义上可以起到城市发展的催化剂的作用，具体来讲可以起到五个有利于的作用。
１．有利于创造城市价值，提升城市竞争力２１世纪既是城市发展的时代又是城市间竞争日趋激烈的时代。发展与竞争成为２１世纪城市发展的主题。
城市经营是将城市作为资产，以资本运作的方式来取得一种综合效益。通过对城市自然资本、人力作用资本和延伸资本等不同资本要素的集聚、重组和运营，提高资本要素的利用效率和规模，对城市价值的创造和城市竞争力的提升有着十分重要的影响。
２．有利于促进城市政府职能的改变，有利于市场经济体制的逐步建立
城市经营理念是市场经济条件下城市建设管理体制改革和机制创新的产物。与传统计划经济体制下城市发展模式最本质的区别是，城市建设和发展资金不再过多依靠财政，而是把整个城市的无形资产和有形资产推向市场去运作、经营，去聚集更多的建设资金。因此，政府的管理理念、管理手段、管理方式以及政府管理部门的各项职能都将相应发生深刻的变革。城市政府的职能实现了由“计划管理”向“市场管理”的转变，由“直接微观管理”向“间接宏观管理”的过渡。因此，城市经营历年在趁势发展中的应用，实质上是促进和体现了城市政府职能的转变，同时有利于市场经济体制的建立和不断完善。
３．有利于调整城市格局，促进城市总体规划的实施城市总体规划是城市发展的宏伟蓝图，城市建设和管理各项工作都必须以城市总体规划为前提。在城市发展中正确运用城市经营理念，使城市建设管理能够按照城市总体规划的要求去运作，促使政府加强规划管理，有利于城市总体规划的全面实施。
４．有利于改革传统的城市建设投、融资体制，建立多元化城市建设资金渠道
长期以来，城市商品的价值属性一直未被明确地提出，城市基础设施全部被视为公共物品，采用单一的政府投资和财政补贴的方式来运作，单一的投资主体，有限的建设资金已影响到城市的进一步发展。城市经营理念是对传统投资体制的摒弃，将城市基础设施中可经营性的设施推向市场，以产权和股权转让、经营权和使用权转让等方式融通资金，逐步形成政府、企业、社会等多元投资主体、多渠道筹集资金的新态势。
５．有利于实现市场化管理，提高管理的效能与效率组成城市资本的要素是相互依存、相互关联的，树立整体管理的观念和采用综合治理的科学方法，城市管理才是一种市场经济体制下的城市管理，一种市场化的城市管理。在城市管理中不断运用城市经营的各种手段，提高城市管理的效能与效率，努力去创造城市价值，提升城市竞争力，才能推动城市协调健康地发展。
三、城市经营模式比较
