第23章 西北民族地区生态安全与水资源生态补偿机制创新(3)

3.西北民族地区水资源生态补偿数额的确定

西北民族地区水资源生态补偿其次要解决的问题是如何确定补偿的多少。确定补偿多少，应该根据环境经济学的原理进行计算。西北民族地区水污染会对各个产业造成一定的影响，在具体计算水污染所造成的经济损失时，应分不同产业分别运用不同的方法计算。首先在工业经济损失上，使用机会成本法计算水资源短缺所造成的工业损失。利用恢复费用法计算由于水污染需增加的处理费用。使用一种资源的机会成本是指把该资源投入某一特定用途以后所放弃的在其他用途中所能获得的最大利益。恢复费用是指恢复和防护费用法恢复或防护不受污染所需的费用。在农业经济损失上，采用市场价格法来计算污灌引起的损失和土壤次生盐碱化引起的损失。市场价格法是以因环境变化引起的产量和利润的变化，来计量环境质量变化的经济效益或经济损失。在对人体健康上，运用人力资本法来计算谁污染所引起的损害。在对空气恶臭和景观造成的影响上，运用调查评价法来计算。通过对专家或环境使用者进行调查以获得对环境资源价值或保护措施的估价。

在水资源破坏所引起的其他经济损失的计算上，运用影子工程法来计算固沙能力的损失。即环境破坏后人工建造一个工程来代替原来的环境功能所需的费用。同时也可以运影子工程法来计算河流枯竭引起的航运的经济损失。

4.西北民族地区水资源生态补偿的方式

如何补偿可以说是西北民族地区生态补偿的最基本也最重要的问题。前文已经提到过国内外的实践主要是环境税、环境费以及环境基金，具体如何补偿，笔者将在下文做详细论述。

目前，西北民族地区对水资源的利用方便采取的管制手段主要是政府管制。政府的直接管制是指政府通过规定环境标准，直接达到控制污染的目标。就环境标准的制定而言，其是由政府当局一手操办的，它是否科学、合理而可行，难以预料，尤其是面对各种类型的污染源排放，必须了解数以千计的产生污染的产品和活动的控制信息。这样信息需求量极大，实际上往往难以支持，从而在很大程度上失去了管制的有效性。其次，直接管制政策只是通过控制污染减少了外部负效应而没有使之完全消除，因而对全社会的资源配置效率造成损失。最后，政府管制还会导致地方保护主义和寻租的发生。由于环境污染是一种外部性极大的行为，它的扩散没有地界约束，而当行政隶属关系与污染危害区域不一致时，各行政区域政府就会从自身利益考虑，可能出现政府与污染者间在某种程度上的谋合。而从现行的行政体制来看，地方政府的财政大多来源于当地经济，因此，政府会尽力维护企业的发展，即使以污染环境和破坏环境为代价。污染者为了维护既得利益，会采取各种各样的方式，钻空子、“找窍门”，以期获得当局对收费标准的降低和继续污染的默许，根据公共选择学派的观点，政府则会以权力为筹码谋求获取自身经济利益。因此，双方将在此基础上方达成某种一致。

（1）环境税。由于政府直接进行环境管制产生了诸多弊端，在此种情况下，人们开始试图找出一种能避免政府直接管制弊端的方式，环境税由此应运产生。而中国目前还没有纯粹的环境税，更谈不上西北民族地区了。

OECD将一种税定义为环境税并不是根据字面意思，而是根据这种税是否具有实际和潜在的环保影响。从环保的角度讲，只关注这种税对行为方式的影响。换句话，只是能影响产品的价格或行为的价格或成本的任何一种都称为环境税。

与直接进行环境管制比较，课征环境税可使污染者自由选择低成本又适合自己的方法来减少排污量。另外，征收环境税可以通过污染者追求利润最大化的动机，为污染者长期研究与开发治污新办法、新技术提供源源不断的动力，因而可以减少剩余的污染。而直接进行环境管制则达不到这种效果，因为一方面污染者如果达到了规定的排污量标准，他们就不会再努力治污，因为这样做只会增加成本；另一方面企业比政府更了解社会及本企业的污染防治的开发状况，如果企业迟迟不开发防治污染的新设备、高技术，政府一般是无能为力的。

其次，同环境管制手段相比，环境税具有更大的弹性。环境税是通过改变比价以保证污染者承担其活动对环境造成的影响，污染者可以以最有效的方式对市场信号做出反应。除了降低产量，生产者可以通过多种途径来降低污染。比如他们可以安装污染削减设备、提高生产效率或者改变工艺过程以减少对有污染的物质的使用。税收是一种自我规范的手段，一旦实施，市场力量就会自动解决他问题。由此，可以降低管理、监督和强制执行成本。由于污染者不得不对排污支付税款，环境税会为降低污染和技术革新提供长久的刺激作用，甚至把污染降低到目标水平之下以减少税款。因此，税收是一个有效率的环境管理手段。

环境管制的管理成本通常都高于环境税的管理成本，政府必须通过其他税收来筹集资金来支付这些成本。环境税提高了那些在环境管制手段下不会筹集到的收入，政府可以将其中的一些收入可以用来支付环境管理和执行成本。

环境税的另一个潜在效益是，由于它基于市场手段，可能会降低“管理受影响”的问题。所谓管理受影响是指政府同其所监督的企业过于接近，受到企业的影响，因为管理政策通常是基于厂商之间的谈判，而税收会比环境管制手段具有更大的透明度。

环境税在OECD的国家已经比较成熟，瑞典、丹麦、荷兰和德国等国都已经成功地将收入税向危害环境税转移。美国也已形成了一套相对完善的环境税收制度。税种设置包括碳排放、垃圾填埋、硫排放和能源销售等。

但我国目前还没有专门的环保税种，现行的资源税从立法及开征的目的看，主要是为了调节资源的级差收入，而且征收范围仅限于矿产品和盐，尚未包括水资源、植物资源、动物资源、海洋资源等领域。另外，我国在环境税的税种上也没有明确的规定，但学界主要有三种看法：狭义、中义、广义。狭义的环境税，认为环境税就是环境污染税。即国家为了限制环境污染的范围、程度，而向导致环境污染的经济主体征收的特别税种。中义的环境税是指对一切开发利用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发、利用强度和对环境的污染破坏程度进行征收或减免的一种税收。广义的环境税是税收体系中与环境、自然资源利用和保护有关的各种税种和税目的名称。它不仅包括污染排放税、自然资源税等，还包括为实现特定的环境目的而筹集资金的税收，以及政府影响某些与环境相关的经济活动的性质和规模的税收手段。

对于西北民族地区的水资源来说，首先应在前文所述的分区原则的指导下开征环境税。西北民族地区是我国的生态屏障区，为我国的生态环境安全做出了巨大贡献，也为下游的经济发展做出了贡献。因此，生态位势低的下游地区对生态位势高的上游生态保护区的补偿。此种类型的生态补偿是指由于流域上游的生态保护直接影响到下游地区的生态质量，因而需对上游地区的生态保护努力和机会成本给予相应的补偿。由于生态资源属于公共产品，外部性强，由全社会共享，然而生态供给（保护）通常由区域少数群体完成，一般是源头地区的贫困山区担负着保护江河上游生态的重任，在目前生态补偿制度尚未完善的情况下，与享受生态收益的下游地区相比，上游地区为保护生态损失了发展权，显然有失公平。因此，需要通过生态保护补偿机制，对经济发达的下游地区开征环境税来补偿上游地区。这也是大多数学者所认同的“反哺式”生态补偿方式。

而对于西北民族地区水资源生态补偿的税种，笔者认为，由于水资源的威胁主要来自污染和低效率的使用，可以将税种划分为水资源污染税和水资源消费税。

对于产生严重污染的工矿企业，可以考虑开征水资源污染税。而由于目前水价较低，水资源消费者没有节水意思，从而产生浪费和不合理使用的现象，这也给目前的西部开发造成了不利影响。故可以对水资源的消费者征收水资源消费税，从而提高水资源消费者的节水意识，在一定程度上遏制浪费水或不合理使用水资源的现象。

（2）专项补偿金。西北民族地区现行的水资源生态补偿资金来源主要是企事业单位的排污费。尽管前文已经提到了环境税，但是，由于目前我国只在矿产资源等方面开征了环境税，而未顾及水资源，对于水资源的生态补偿只能依靠排污费和政府的财政。而现行的财政体制中没有关于水资源生态补偿的明确规定，再加上政府作为一个“理性的经纪人”，不可能很专注于将财政收入致力于水资源的生态补偿。这就势必需要确立专项的水资源生态补偿金。

大多数学者认为，这种专项的补偿金主要应来源于财政转移支付。财政转移型生态补偿机制的实质就是政府在公平基础上将部分财政收入进行重新再分配的过程，政府运用补贴或奖励的形式，对保护和建设生态环境中的公益劳动行为给予不完全的报酬支付，对因保护生态环境而牺牲自身利益的人们给予不完全的补偿。财政转移方式在我国的“退耕还林”、建设防护林等工作中起到了主导作用。

借助生态转移支付这种再分配手段，既可促进区域均衡发展，又可避免西部贫困人口为获得生存，而破坏环境，最后导致更加贫困。