这种预算管理体制是在中央统一领导和统一计划下，更多地下放财权财力，调整“条条”与“块块”的关系，逐步由“条条”为主改变为“块块”为主，使地方各级的“事权”与“财权”结合起来。我国1958年对这种预算管理体制进行了尝试。但由于当时“左”的错误，工作上盲目追求高指标，浮夸风严重，加上企业下放过多，财力过于分散，造成财政收支失衡。1959年就改为“总额分成”。包干制的预算管理体制在70年代开始进行了多种尝试。十年动乱结束以后，我国进入了一个新的历史时期，根据新时期社会主义现代化建设的要求，我国对预算管理体制进行了新的探索和改革。在这过程中，国家有计划地在全国各省进行了各种改革尝试，根据不同的自然经济条件试行了多种预算管理体制，其中大多数是包干制形式，我们通常将它们称为“分灶吃饭”。
党的十四大明确提出建立社会主义市场经济新体制的目标，十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，概括了财税体制改革的目标。根据《决定》，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、稳定、健康地发展，国务院于1993年12月颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月起实行的分税制是一种新的形式，这是我国财政预算体制的一次重大改革。
四、分税分级预算管理体制
分税分级预算管理体制，简称分税制，就是根据财权与事权统一的原则，明确各级政府的支出范围，并在此基础上按税收种类划分各级政府收入的一种预算管理体制。其实质就是通过划分中央和地方税收收入来源和税收管理权限，理顺中央和地方财政分配关系，充分调动中央和地方财政的两个积极性。
（一）分税制的基本特征
国际上，凡以税收收入为主的国家，在处理中央与地方财政关系上多采用分税制。虽然由于各国具体情况的不同，分税制的具体做法有所不同，但就其实质内容而言，分税制具有以下特征：
（1）按中央与地方政府的事权划分各级财政的支出范围。一般，中央财政主要承担国家安全、中央机关运转及国际事务所需的费用，调整国民经济结构，协调地区经济发展，实施宏观调控等方面的政策性支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运行所需费用，以及本地区经济事业发展所需的技术费用。
（2）根据事权与财权相统一的原则，按税种划分中央和地方收入。一般，将那些与维护国家权益密切相关和有利于实施宏观调控的税种划为中央税；将税额大、能稳定增长的税种划作中央与地方共享的税；将那些与地方经济发展和社会事业关系密切、税源分散，但潜力大、适宜地方征管的税种划为地方税。在划分税种的同时，再划分税权，并分设征收机构。所谓划分税权，就是在划分税种的基础上，明确中央和地方各自拥有哪些税种的立法权、调整权、减免权等。分设征收机构，就是要形成中央政府税务管理机构体系和地方政府税务管理机构体系，各自征收，保证各自收入来源。
（3）中央对地方实行规范的税收返还制度，亦即转移支付制度。在这里，返还的形式主要有三种。一是普遍返还。即合理确定地方支出基数，若地方固定收入加上共享收入后仍然不足，不足部分由中央返还。二是专项返还。即根据国家产业政策和中央财政增收状况，按照统一的因素计算办法，确定给各地区的返还数额。三是特殊返还。即在地方遭受特大灾害和重大事故时，中央适当给予拨款补助。
（二）我国建立分税制的必要性
我国的预算管理体制在改革前，基本上是集权型的。自70年代末，80年代初以来，先后作了三次改革，三次改革的共同特点都是在划分中央与地方预算收支的基础上，实行分级包干、自求平衡，即所谓“分灶吃饭”。这种改革打破了传统的集权体制，充分调动了地方积极性。这种包干体制适应了一定时期内经济体制改革和国民经济发展的需要，它是改革的产物，但它也是改革发展中的过渡形式。随着改革的深入，特别是在我国明确建立社会主义市场经济体制的目标后，包干体制的弊端更为明显了。
财政包干的弊端主要表现在以下一些方面：
（1）包干体制不合理，“分灶吃饭”造成地方利益强化，助长了地方分割，不利于形成统一的大市场，盲目投资，影响产业结构优化。
（2）“分灶吃饭”造成地方政府乱开口子，越权减免税，擅自包税或变相包税，搞藏富于企业。国家财力分散，制约财政收入的合理增长，国家财政连年赤字，财政支付能力明显下降。由于中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力。
（3）财政分配体制类型多、不规范。同时“分灶吃饭”还造成地区间的苦乐不均，不利于缩小经济发展的地区差距。
为了适应社会主义市场经济的客观要求，避免上述包干制的种种弊端，运用分税制这种规范体制处理中央与地方之间的利益分配关系就显得更为迫切。
首先，分税制将弱化地区市场分割和封锁现象，有助于促进全国统一大市场的形成。因为，分税制将税收按税种划分中央税、地方税和中央地方共享税，且共享税采取中央征收后返还给地方的办法。这样从总体上打破了企业按行政隶属关系划分收入的格局，使得地区封锁、地方盲目搞重复建设失去了实际意义。
其次，实行分税制，有助于搞活财政、保证中央财力、增强中央财政的宏观调控能力，从而有利于国民经济协调发展。分税制造成地方财政依靠自有财力和中央返还财力双重财源平衡机制，改变了原来的中央财政依靠地方财政供给平衡收支的不合理被动局面，从而提高了中央财政对地方财政支援能力，强化了中央财政宏观调控的能力。
最后，实行分税制有利于规范中央和地方政府的行为。
（三）分税制的指导思想和主要内容
分税制改革的基本指导思想是：一是正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入的合理增长，逐步提高中央财政收入的比重，增强中央宏观调控能力；二是合理调节地区间的财力分配状况；三是坚持统一政策与分级管理相结合，整体设计与逐步推进相结合的原则，通过渐进式改革方式，先把分税制的基本框架建立起来，在实施中逐步完善分税制。
分税制改革的主要内容是：
（1）按照中央与地方政府的事权合理划分，确定各级财政的支出范围。
（2）根据事权与财权结合的原则，将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。中央税包括消费税、关税、中央企业所得税等；中央地方共享税包括增值税、资源税、证券交易税，增值税按中央75%、地方25%分成，资源税中海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方，证券交易税由中央地方各分成50%；地方税包括营业税、地方企业所得税、城市维护建设税、农业税、房地产增值税及其他各种零散收入等。
（3）建立中央税收体系和地方税收体系，并分设中央与地方两套税务机构分别征收管理。中央税由国家税务局征收；中央地方共享税由国家税务局征收后，将地方分享部分返还地方；地方税由地方税务局征收。分税制改革是预算管理体制的重大变革，由于我国的行政改革尚在进行之中，其他有关的许多因素也正处于不断的变革过程中，为加快分税制的完善，我们必须抓紧与分税制相关的配套改革，积极创造条件，不失时机地将分税制推上规范化道路。
§§§第三节 国家预算的编制与执行
编制国家预算就是制定筹集和分配资金的年度计划。我国各级政府、各部门、各单位都要编制预算草案。
一、预算收支的分类
国家预算由预算收入和预算支出两部分组成。为了正确编制全国统一的国家预算，必须把名目繁多的各项预算收入和支出，按其性质和相互关系，进行科学系统地分类。
国家预算收入，是国家为了实现其职能，有计划地参与国民收入分配与再分配所取得的收入，是国家通过各环节筹集资金的总称。国家预算制度作为上层建筑，必须与社会主义经济基础相适应，并随着国民经济的发展而不断变化。国家预算收入形式的确定取决于社会经济结构、财政分配的目的性及其所体现的分配关系等方面的要求。因此，国家预算收入的具体分类会随着社会经济的发展和财政分配关系的变化而发生变化。例如，我国1986年国家预算收入项目共列有包括各类税收、国有企业上缴利润、重点建设基金收入、债务收入、专项收入等12类。而1994年国家预算收入按复式预算的要求首先分为经常性预算收入和建设性预算收入。然后，经常性预算收入分为各项税收及其他收入等；建设性预算收入分为专项建设收入、债务收入和经常性预算结余转入等。
国家预算支出，是国家为行使其职能，通过预算拨款程序进行分配和使用资金的总称。国家预算支出的结构和形式如同国家预算收入一样，在不同的历史时期是不尽一致的。例如，我国1986年国家预算支出项目分类主要有26种，而1994年国家预算支出先按复式预算的要求划分为经常性预算支出和建设性预算支出。然后，经常性预算支出分为：非生产性基本建设支出、事业发展和社会保障支出（包括农林水事业费，文教、科学、卫生事业费，抚恤和社会救济支出等）、国家政权建设支出（包括行政管理费及国防费等）、价格补贴支出、其他支出及中央和地方预备费等；建设性预算支出分为：生产性基本建设支出、企业挖潜改造资金和新产品试制费、增拨企业流动资金、地质勘探费、支援农业生产支出、城市维护建设费、支援经济不发达地区发展资金等。
二、预算编制的原则和要求
预算编制是整个预算管理工作的起点。国家预算编制涉及各项收入来源和支出去向，涉及国民收入分配中各种比例关系的确定，体现着国家建设的规模，各部门的结构和各项事业轻重缓急的部署。因此，国家预算的编制是一项政策性很强的工作。
（一）预算编制的原则
中央预算中，经常性预算不列赤字。中央预算中，建设性预算必需的建设投资，其部分资金可以通过举借国内外债务等方式筹措，但是借债的规模和结构应合理。
地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院专门规定外，地方政府不能发行地方政府债券。
（二）预算编制的要求
编制国家预算必须符合党和国家的任务、方针、政策要求，符合国民经济和社会发展计划的要求，符合预算收支平衡、略有结余的要求。具体要求有以下几点：
（1）各级预算收入的编制应当与国民生产总值的增长率相适应。按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。
