美国这个后起的但是颇为急进的帝国主义国家，早就想和其他老牌帝国主义平分秋色并凌驾于其他国家之上，它自然不肯放过这个大好时机。它在伪善的十四条掩护之下，一方面高唱“国际联盟”以便成为战后的“盟主”，来达到镇压世界革命运动和巩固帝国主义世界秩序的目的；一方面积极地排除一些和自己争夺霸权的异己势力，具体地扩大在殖民地中的侵略。
中国是美日争夺的焦点。因此，怎样排除日本在华势力，扩大自己的侵略，是美国所处心积虑的。
当第一次世界大战将要结束的时候，中国国内要求停止内战、实现和平的呼声逐步高涨起来。美国认为，必须利用中国人民的反战情绪，来打击日本的势力。1918年9月4日，徐世昌担任大总统。威尔逊在10月10日致徐的贺电中，便要求停止内战、南北统一，认为只有如此，中国才能在国际会议中占有地位。与此同时，美国驻华公使芮恩思和广州的美国领事分别在北京和在南方的军政府中积极活动。
企图独占中国的日本帝国主义，不肯让美国来争夺自己的霸权，但是在世界一片和平声浪中，又不能坚持中国的内战政策，于是它提出应该由英、美、法、意、日五国向南北政府提出劝告和平统一，而不是只有美国一个国家提出。日本政府这个建议是在10月23日提出的，得到其他国家的同意。12月2日，北京的五国公使赴总统府，驻广州的五国领事赴军政府，提出同样的和平统一劝告，并假惺惺地说：“关于中国解决内讧之办法，五国政府无何等干涉之企图，亦不指示何等妥协之条件，或左右之意志，全由中国人士自己协定之。”
就是在上述情况下，南北实行了“停战”（北方政府的停战令是在11月16日发布的，南方政府的停战令是11月22日发布的）。
1919年2月20日，所谓南北和会正式在上海开幕。
帝国主义说“无何等干涉之企图”，只能是一句骗人的鬼话。南北和会上的斗争，事实上是反映了亲美派和亲日派争夺权力的斗争。正因为美日矛盾的不可调和，南北和会也就不可能产生任何的结果。
当国内的南北军阀、政客们为争夺权力而争吵不休的时候，国际上一个更大的分赃会议――巴黎和会正在进行着。
巴黎和会是在1919年1月18日于巴黎的凡尔赛宫正式开幕的（最高会议议场在巴黎的法国外交部）。
参加巴黎和会的有美国、英国、法国、意大利、日本、中国等20多个国家，代表共计1000多人。
参加和会的虽然有20多个国家，但实际上，是美、英、法、意、日五个国家，特别是美、英、法3个国家，操纵着会议，和会最初成立一个“十人会议”（由美、英、法、意各国首脑和外交部长，以及日本的两个特别代表组成），后来又成立了“四人会议”（由美国总统威尔逊、英国首相劳合？乔治、法国总理克里孟梭和意大利总理奥兰多组成）和“五人会议”（由美、英、法、意四国外长和日本代表组成）。
“四人会议”是和会的决策机构，意大利的作用不如美、英、法，后来又因为本国要求未能达到而中途退出了会议，所以，实际上是美、英、法在那里操纵着会议。一切重大问题，皆由它们决定，其他国家只是在讨论到和其有关的问题时，才能列席。
北洋政府与怀有幻想的人们在欢庆胜利之后，人们又将目光指向了即将召开的巴黎和会。这次会议是在美国总统威尔逊的倡导下为了处理战后问题、建立国际新秩序而召开的。人们希望中国以战胜国的身份，参加和会，一举改变80年来受屈辱的历史，改变半殖民地的国际地位。各界人士纷纷围绕巴黎和会献计献策，提出收回治外法权、收回胶州湾租借地、废除“二十一条”，改订关税等种种建议。
为了充分准备参加巴黎和会，徐世昌在12月18日召集汪大燮、熊希龄、林长民、周自齐、靳云鹏、王宠惠等政界知名人士，商讨成立外交委员会。
12月中旬，北洋政府任命陆徵祥、施肇基、顾维钧、魏宸组连同广东非常国会参议院副议长王正延五人为全权委员，组织了一个52人的中国代表团。该代表团集中了清末民初以来一代外交人才，他们大多与欧美方面有着程度不同的历史和人际关系。就全权代表来说，施肇基博士毕业于美国康奈尔大学；顾维钧1912年获美国哥伦比亚大学哲学博士学位；王正延博士则是美国耶鲁大学法学系的毕业生；魏宸组早年也曾留学法国；陆徵祥不仅是一个优秀的法语学者，与法国一直保持着密切联系，而且多次负责签订中日密约，熟悉中日外交情况，徐世昌可谓用心良苦。
陆徵祥起程前，徐世昌又召集府院会议讨论大政方针。徐世昌要求代表首先应取消德奥等战败国在中国的治经济利益，尤其要收回战前德国在山东省内的一切权益，而不得由日本继承；其次要废除中日“二十一条”；第三应尽力要求取消领事裁判权、各国在华势力范围等一切特殊权益。
1919年1月18日，巴黎和会在凡尔赛宫隆重开幕。20多个国家的1000多名代表参加大会，声势极为浩大。法国总理克里孟梭为大会主席，美国国务卿兰辛、英国首相劳合？乔治、意大利首相奥兰多、日本公爵西园寺公望四人为副主席。和会最高机构由美、英、法、日、意5国各派两名代表组成，称作5国会议或10人会议。
陆徵祥虽然为首席代表，但由于他为历次与日本签订密约有关之人，而代表团中英美派居多，所以陆到巴黎后不久，便于2月10日提出辞呈，未准，旋又称病于3月间赴瑞士，至4月5日始返巴黎。因此，列席最高会议的经常是顾维钧、王正延二人。
中国代表团最初向和会提出的希望条件有七：
一、废弃势力范围；
二、撤退外国军队、巡警；
三、裁撤外国邮局及有线无线电报机关；
四、撤消领事裁判权；
五、归还租借地；
六、归还租界；
七、关税自由权。
原来拟定的提案中还有“铁路统一”的项目，后因交通总长曹汝霖等人的积极反对（曹说如果实现此项，必陷入英美之阴谋），遂删除。
中国留欧学生对巴黎和会予以密切注意，并结成团体，派出代表，要求中国的外交代表必须向和会提出废除二十一条。在此情势下，中国代表团遂又提出请求和会取消1915年5月25日的中日协约（即二十一条）及换文的陈述书。
但是，以上两项提案在提交到和会最高会议时，都遭到了拒绝，认为不在和会讨论之列。和会议长克里孟梭在复中国代表的函中说：“联盟共事领袖各国最高会议，充量承认此项问题之重要，但不能认为在平和会议权限以内。拟请俟万国联合会行政部能行使职权时，请其注意。”
既然两项提案均遭拒绝，那么惟一的希望就是山东问题能够顺利解决了。
1月27日中午，中国代表们正在共进午餐。忽然美国远东事务司司长威廉士打来电话，他通知中国代表下午3点出席5国会议。这消息犹如晴天霹雳，令就餐的每一个人大感意外，按规定中国只能派两名代表出席大会，根本没有资格参加5国会议。现在不知有什么重大事情，指定中国参加，而且这时首席代表陆徵祥正卧病在床，根本无法赴会。一时房间内众说纷纭。最后代表们一致商定由王正延、顾维钧参加会议。王、顾二人赶忙整理装束，急匆匆赶往会场。
他们赶到会场时，5国会议10名成员已到齐。二人刚刚落座，就见日本代表牧野仲显起身发言：“在欧战中，我大日本国出力铲除了德国在太平洋海军基地，使协商国在远东交通畅通，商业自由，此功甚大，不可辱没。故我们要求德国将胶州租借地、铁路及其他德国在山东所享有之各种权利无条件让与日本。”
王、顾二人这才明白原来日本想攫取山东。由于中国代表团未曾专门准备过山东问题，他们不敢贸然发言。于是顾维钧回答说：“此项问题关系中国利益甚大，深望联邦各国等中国代表协商后，再行审查定议。”会议遂决定翌日再听取中国代表发言。
当晚，中国代表们召开紧急会议，商讨对策。势态骤变，众人都十分愤慨，七嘴八舌地痛斥日本的无理要求，一致表示决不能向日本妥协，一定要力争山东。
这一消息传到国内，得到徐世昌的首可。在最初一开始，徐世昌政府与全国人民一样，是有着基本的爱国心和民族荣誉感的。
但这时，五强国之间的利害冲突日益激烈，当时法国、意大利为了拉拢日本积极对德作战，也答应将德在山东之特权、太平洋赤道以北各岛全部让与日本。如今他们不得不考虑履行诺言，美国考虑到自身的利害关系；不得不准备做出妥协了。
1月28日，又开“五人会议”。中国代表列席申诉理由，从山东的历史、地理、文化各方面说明：“胶州租借地、胶州铁路及其他一切权利，应直接交还中国。青岛完全为中国领土，当不容有丝毫损失。”日本代表继起发言，说胶州湾已在事实上成为日本之领属；并说：“中日两国间，已有交换胶州湾之约，并关于铁路，亦有成约……”等等。中国代表接着发言，说中日间的密约，中国系被迫而订，而且是一种临时办法，应该由和会作最后之审查解决。
中国代表发言后，第二次讨论山东问题的会便又结束了。
会后，日本政府对北京政府施加压力，日本驻京公使小幡于2月2日亲至外交部质问种种。全国舆论十分愤激，而北京政府外交部于2月10日发表的正式声明中竟说：“中日两国现正谋亲善之实现，更不应有何误解，盼望我两国代表在巴黎会议场中，勿再生何等之误会”。
2月15日，中国代表将山东问题之说帖送交和会，并附件多种，包括二十一条、济顺高徐铁路合同及解决山东问题换文等等。
3月10日，日本首席代表发表关于山东问题的宣言，说：“关于胶州湾问题，对于中国并不为何等之要求，故无从谅解责问之趣旨。但关于解决此问题之根本上之基础，中日两国间业已解决。”也就是说，日本现在享有德国在山东的各项权利，是合法的，而且由中国自行让与了，有条约为证，将来如何办理，由日本和中国直接解决，和会及其他国家无权过问。
在此以后，中国代表在会下曾经进行了若干活动，但都无效果。英法等国和日本因有1917年的密约，是站在日本方面的。美国虽然想通过中国代表团来抵制日本，但当日本以退出和会及不参加国际联盟相威胁时，它便又向其让步了。这样，在帝国主义各大国的妥协下，中国外交的失败，已成定局了。
4月16日，“五人会议”讨论山东问题，中国代表被禁止参加。在会议上，美国代表提出德国在中国的各项权利、利益，由和会暂收。这项提议，遭到日本代表的拒绝。日本认为：“青岛问题中日业有成约，应交日本转交。”讨论结果，“英、德、意各外部均缄默，美外部遂搁议。”
徐世昌得知这一方案后，考虑到直接归还山东，事实上已难办到，而五国共管、再交还中国已打破了日本侵吞山东的阴谋，“以夷制夷”业已实现，就由外交部致电陆徵祥，同意在山东必须交还中国的前提下，暂由五国共管。
4月17日，和约起草会开会，美国代表又提出德国在中国的各项权利、利益交五国共管的建议，再一次遭到日本的拒绝。日本代表说：“日本在中国有特殊利益，对于中国问题由五国处置一层，不能同意。”
4月22日，陆徵祥、顾维钧再次出席五国会议，决定按北洋政府的指示，同意五国共管方案。二人以为山东问题就此解决，他们可圆满完成任务，所以满怀期望等待威尔逊发言。谁知威尔逊对5国共管只字不提，反而一改同情中国的论调，说什么：“中国、日本既有1915年5月的条约换文于前，又有1918年9月的续约于后，而英法等国亦与日本协定条件，承认日本继承德国在山东的权利。此次战争，本为维持条约之神圣，如此说来，山东问题万无变更余地。”
英首相劳合？乔治则提出两项办法，一为按照中日成约办法，一为使日本继承德国权利，由中国任择其一。所谓两项办法，实际上是一项办法，即：牺牲中国。劳合？乔治并向中国代表表示：“现为条件所拘束，殊无可如何。”法国总理克里孟梭则接着说：“英总理所言，亦即完全为我之意。”
4月24日，中国代表另备说帖，分送美总统及英、法总理，提出四项办法：“一，胶州为交还中国起见，先交五国暂收；二、日本承认于对德和约签字日起一年以内实行上条之交还；三，中国重视日本因胶州军事所有费用等，愿以款项若干作为报酬，其数额由四国公决；四，胶州湾全部开作商埠，如有必需之处，亦可划一区域作为专区，任缔约国人民居住通商。”就是这样的办法，也被拒绝了。
4月29日，英美法三国会议，日本代表被邀出席。30日，续开三国会议，议定了巴黎和约关于山东问题的下列条款：
（一）第一五六条，德国将按照1898年3月6日与中国所订条约及关于山东省之其他文件，所获得之一切权利所有权及特权，其中以关于胶州领土铁路矿产及海底电线为尤要，放弃以与日本。
所有在青岛至济南铁路之德国权利，其所包含支路，连同无论何种附属财产，车站工场，固定及行动机件，矿产，开矿所用之设备及材料，并一切附随之权利及特权，均为日本获得，并继续为其所有。
自青岛至上海及自青岛至烟台之德国国有海底电线，连同一切附随之权利特权及所有权，亦为日本获得，并继续为其所有，各项负担概行免除。
（二）第一五七条，在胶州领土内之德国国有动产及不动产，并关于该领土德国因直接或间接负担费用实施工程或改良而得以要求之一切权利，均为日本获得，并继续为其所有，各项负担概行免除。
（三）第一五八条，德国应将关于胶州领土内之民政军政财政司法或其他各项档案，登记册，地图，证券及各种文件，无论存放何处，自本约实行起三个月内移交日本。
经过几个月的讨论，中国从巴黎和会中毫无所获，而日本夺取到的山东权益却被明文规定下来。试看上列三款，其规定的详尽，措辞的强硬，无一不是对中国的最大侮辱。
美国答应日本继承德国在山东一切权益，但要求日本代表以文字声明将来把山东交还中国。日本代表珍田坚持口头声明，并说：“欲得文字声明，明明是认为日本不讲信用。”
中国代表闻此消息，如雷电劈脑，痛不欲生。当晚代表们会聚一堂，寻求对策。大家义愤填膺，痛斥“公理战胜强权”纯属谎言，有人则愤怒提出：“我们不妨效仿意大利，退出和会，以示抗议。”王正延、顾维钧表示赞成，认为这样做还可以对和会施加压力，山东问题或许还有挽回之余地。
然而，陆徵祥顾虑重重地发言说：“意大利为强国，退出和会，和会因此动摇。我国势弱，即使退出和会，也未必会产生影响；而对德奥和约却不能签字，日后如果与德奥单独’和，犹恐发生困难。”
大家觉得陆徵祥之言不无道理，遂决定暂时不退出和会。对于山东问题的决议案，决定提出严重抗议，以冀挽回万一。
次日，顾维钧等持中国抗议书，步行十余里，赶到法国外交部，将抗议书送交三国会议。但会议置之不理，仍按原议对山东问题做出最后裁决，列入凡尔赛和约第156、157、158条，将山东出卖给日本，也没有写上日本须将山东交还中国的字样。至此，中国代表在山东问题上的交涉宣布失败。
中国代表抗议未成，遂把交涉综合地报告北洋政府。5月3日，陆、王、顾、施、魏五位全权代表又致电徐世昌，请求辞职。5月8日，陆徵祥又请示北洋政府，是在和约上保留签字（即和约签字后，再加上中国对山东问题不能承认的保留意见）还是拒签和约。
徐世昌得知山东问题交涉失败，极为失望。他明白这不是代表们的过错，而是情势变化、欧美对日本妥协的结果。他对欧美这种牺牲、出卖中国权益的行为极为不满。但他也清楚，如果完全拒签和约，中国就不能参加美国倡导的国际联盟，而被排斥于国际社会之外，并且还会失去其他一些有利条件。所以他赞成保留签字，先挤入国际行列，再行交涉山东问题，这样收回主权较为容易。
巴黎的中国代表们正备受煎熬。他们本来就因为山东问题交涉失败而垂头丧气，到5月14日巴黎和会主席克里孟梭又致函陆徵祥，表示对中国代表提出的废除“二十一条”和希望条件两说帖，充量承认其重要性，但不能认为在巴黎和会权限以内，而拒绝予以讨论。中国代表们就更加心灰意冷，觉得有愧于政府之重托，有愧于国人之厚望。这时徐世昌的慰电传到，代表们才得安慰，精神也为之振奋，决心要重整旗鼓，再争国权。此后，中国代表为保留签字，又展开了困难的交涉战。5月26日，他们备就公函，正式向和会提出了保留签字的要求。
所以，连北京政府的外交代表，也不得不承认：“此次和会条件办法，实为历史所罕见。”
但就是这样“历史所罕见”的条约，北京政府的外交代表竟也考虑签字了。陆徵祥在5月1日致其大总统、总理的密电中竟说：有三端关系，亦不能不加熟审：
一、对日关系，公约虽不签押，而日本仍可根据1915年约，向我直接请再订约，将举所允日本之条件，完全承认。倘彼时势仍不能不签，则较之现在公约签字，事实则一，威望更逊。
二、对德关系，倘单独与德订约，则所得权利能否比公约所许为优。
三、对英法美关系，此次经三国讨论数日，而结果仍然如是，在我虽属不平，而在彼亦有种种苦衷，难免不于彼我感情因此妨碍，且于日后一切亦不无多少之关系。
中国代表在巴黎竭力奋争的同时，北洋政府也在紧张地筹划这一问题。能做到保留签字当然最好，但万一达不到，就只能在签与不签中择一而定，那么签还是不签？这是令徐世昌等人极费脑筋的问题。他们再三权衡，认为不签字有五害：
一、胶州实际上已为日本占领，我国此次若不签字，则交还一事更属空言，于日无损，于我不利。
二、山东问题之所以获得各国重新考虑，系由于我国参战的结果。我国此次拒签和约，欧美各国就解除了调停责任，山东问题将由中日两国直接交涉，不合我国民意。
三、山东问题经各国此次调停后，将来日本若有逸出范围之举动，我国就可根据和会主张，谋求各国协助。但如果不签字，倘若日本今后有所举动，即使各国仗义相助，也将无所措手。
四、我国此次参加和会目的，原在于解除中国所受一切束缚，如今不签对德和约，非但山东问题仍无法解决，而且他项有利于中国的规定，亦因不签字而归于无效。或许还会影响对奥和约，影响中国加入国际联盟。
五、山东问题既经大会表决，日本也声明日后将山东主权交还中国，就有了相当保障。各国将来就能以此约为依据，限制日本的侵略。中国若不签字，就等于自绝于国际联盟保障之外，各国将来无法过问，山东问题仍由中日自行解决。
结论是：签字远较不签字有利。与此同时，以驻法公使胡惟德为首的我国各驻外使节也向政府表示意见，以为签字为宜。再加上英外长、日外相多次向我国保证日后定将山东主权交还中国。徐世昌等人遂下了决心，决定初步办法自应力主保留签字，保留如实难办到，则主签字。
（摘自《中国百年政治风云实录》）
幻想的破灭
当巴黎和会开会的时候，中国各界各团体的人士都在密切地注视着它的进展。
公理不是战胜强权了么？但中国代表提出的希望条件和废除二十一条的要求，竟然为和会拒绝讨论，这不能不使人们产生怀疑。《每周评论》1919年2月2日登载的随感录中，就提出了这样的问题：“我们对于参战，简直算没有出力，如今若在和平会议席上，提出无数的要求，固然可耻。但是在各国方面，要把这个理由来拒绝中国，难道公理战胜强权的解说，就是按国力强弱分配权利吗？”
中日代表因山东问题在和会上发生争执，日本驻华公使于2月初向北京外交部施加压力。这一事件，引起中国人民的极大愤慨。全国各界各团体纷纷发表通电，表示必须抗拒日本的干涉，有的致电北京政府说：“外使到部，无理要求，务请严词拒绝，以保主权，庶达国民公意，而免贻笑友邦。”“若日使再有恫吓行为，我工商当坚决对待之，请政府谢绝干涉，坚持到底。”有的致电在巴黎的中国外交代表说：“青岛山东问题及废除未经正式国会通过之一切国际秘密条约，国民誓死力争，愿公等坚持到底，全国国民为公后盾。”
这时，学生们已开始行动起来了。2月5日晚间，北京大学学生2000余人在法科开全体大会，并推出干事十余人，分头联合各校学生，电致巴黎专使，拒绝日本要求。其他各地学生，也有类似的活动。
