建中元年（公元780年）正月初一，德宗改元“建中”，大赦天下，照例在兴庆宫勤政楼前接受朝贺。新春伊始，万象更新，急于推行两税法的唐德宗等待不住，手诏杨炎，新春过后，第一件大事便是推行实施两税法。
历史的车轮滚滚转动。建中元年（公元780年）正月五日发布“停罢征科色目”敕文：“宜委黜涉使与观察使及刺史转运所由，计百姓及客户，约丁产定等第，均率作年支两税，如当处土风不便，更立一限，其比来征科色目，一切停罢。”（见《唐会要》卷83《租税》）
接着，德宗又于建中元年（公元780年）正月辛末（八日）发布敕文：“大赦天下，自艰难以来，征赋名目颇多，今后除两税外，轻率一钱，以在****。”（2）
然后，杨炎紧锣密鼓筹建掌管两税法的新机构金部和仓部。由金部仓部掌管天下钱谷，自然无需祖庸转运。德宗于建中元年正月甲午发布停刘晏诸使诏：“东都、河南、江淮、山南东道等转运租庸青苗盐铁等使，尚书左仆射刘晏，顷以兵车未息，权立使名，久勤元老，集我庶务，悉心瘁力，垂二十年。朕以征税多门，乡邑凋耗，听于群议，思有变更，将置时和之理，宜复有司之制。晏所领使宜停，天下钱谷，委金部仓部，中书门下拣两司郎官，准格式调掌。”（《旧唐书》卷12《德宗纪》）由诏书可见，刘晏此时未被罢相，只是停使，实际是撤销了转运租庸盐铁常平青苗等使，受排挤回尚书省本司，大权旁落。
两税法彻底废除了祖庸调制，奠定了自唐开始至明朝中业的赋税制度的基础，是中国历史上一次重要的经济改革，对后世影响深远。其改革的勇气和津神令人赞叹。它的主要内容如下：第一，量出制入。中国古代的财政原则，一贯强调“量入为出”。《礼记。王制》说：“家宰制国用，必于岁之抄（末），五谷皆入，然后制国用。囗囗
量入以为出”。这是中国封建社会占支配地位的财政原则，一直受到历代学者的肯定。但封建政府的支出很难控制，各项收入并无可靠保证，量人为出的原则经常不能真正实现。与量入为出对立的财政原则便是量出制入，杨炎反其道而行之，提出了量出制入。他说：“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于入，量出以制入。”即先估计支出的需要，然后决定征收入的总额，再将总额分摊到各地纳税人身上。因为杨炎考虑到，不采取量出制人的办法，不可能满足当时的财政需要，只得同传统思想唱反调。在中国历史上，量出制人和量入为出这两种财政原则常常被交替使用，但从世界财政思想的历史发展进程来看，量出制人一般比量入为出要后起，用于国家为多。量入为出，以后逐步应用到家庭和个人收支方面，则表现出善理家财。
第二，以现居住地定纳税对象，针对户籍混乱的情况，杨炎提出了“户无主客以见（现）居为薄”的纳税原则。就是人住在哪里，就在那里纳税。
这样可以解决因户口和现居地不一致的漏税问题。也就是不分主户（土户），还是客户，一律以居住地为准，征收“居人之税”。行商的住处不固定，按规定在所在的州县纳税，税率为资产的三十分之一。这是为了适应商业经济发展和针对商人经济实力雄厚的状况而定，同时也补充了“以见居为簿”条文的不足，目的在于不使商人“侥利”。
第三，以资产定税。租庸调以丁为本，有丁无田户仍要纳税，而田多丁少户则负担轻。杨炎认为以丁定税不合理，主张改为按资产定税：“人无丁中，以贫富为差。”“丁中”指丁男和中男。当时以二十三岁成丁，十八至二十三岁为中男。改按资产定税后就不考虑一家有多少丁男中男了，也不论年龄大小，一律以资产为准，资产多的多征，资产少的少征，废罢过去不合理的人丁税。这样可贯彻合理负担原则，且能扩大税源，增加税额。
第四，简化税制。唐王朝原来除征收租庸调外，还征收户税和地税，户税征钱，地税征粮。此外，战乱中还增加了许多苛捐杂税，税额累增不减。
杨炎提出取消租庸调和各种杂税，“比来新旧征科色目，一切停罢”，只保留户税和地税，租庸调等税一律折钱并入户税。地税则以大历十四年（公元779年）的垦田数为标准均摊，大大简化了税目。纳税的时间一年分两次，夏税不超过六月，秋税不超过十一月。新税法每年分两次征收赋税，顾名思义，故称为“两税法”。
杨炎的两税法，将赋税与谣役合并一起，以土地和资产来计算赋税。像陆贽说得那样：“惟以资产为宗，不以身丁为本，资产少者则其税少，资产多者则其税多”（《陆宣公集。均节赋税恤百姓第一条》），贯穿了一个新的津神，就是赋役剥削更重地轻丁。而且由于户税虽然规定征收钱币，但执行中却又“多配绫绢”，两税都是实物税，说明从唐初“以庸代役”以来，国家对农民的谣役剥削已转向实物剥削。这些说明，杨炎的改革适应封建社会在缓慢进步中对调整生产关系所提出的要求，在减轻农民对国家的封建人身依附关系方面作了一些努力。可见，两税法虽沿袭了过去的户税、地税，但实际上是一个全新的封建赋税制度。
实行两税法，对正在走向衰落的唐王朝注入了新的活力，使国家面貌为之一新。
“以资产为宗”的征收办法大大减少了贫苦农民的逃亡。即使因地主兼并，“产去而丁存”的人家，也无须忧虑政府照户籍上登记的丁口征税，遭受王洪那样一些虎狼之吏的蚤扰。相反，资产少依法少纳税，可以招诱以前脱籍的人著籍。据载，两税法颁布的当年，政府在各地检括户口，共检得户三百多万，其中有一百三十多万户是无籍的客户，由此可见，两税法确实产生了“人不土断而地著，版籍不造而得其虚实”的客观经济效果。
两税法起到了为国理财的作用，使唐王朝的财政状况从此大大好转。以往的法令规定，皇亲国戚、孝子顺孙及有品爵者都属于免税户，而一些交通官吏的富豪人家、商人以及浮客又是逃税户。他们在国家总人口中占着很大的比例，是国家赋税来源不足的重要原因。两税法“以现居为薄”的规定，将他们悉数列入征税对象，而“资产多者税多”的规定，又要他们中的一部分人多缴。新法实行前，唐朝政府年财政收入不过一千二百万贯，其中一半是刘晏创设的盐利所得。新法实行当年，财政总收入即达一千三百零五万六千多贯，加上盐利所得六百多刀贯，计收“钱二千五十余万缗，米四百万斛，以供外；钱九百五十余万缗，米一千六百余万斛，以供京师”。（3）杨炎的改革实现了“赋不加敛而增入”。
总之，杨炎的改革为振兴唐朝经济力量成效显著。从两税法颁行时起，“轻重之权，始归朝廷”，使杨炎一度“颇有嘉声”。朝野深受鼓舞，人心大振，加上正宰相崔祐甫瘁心辅佐，抑制藩镇，“时议者其漠谋，谓可望复贞观、开元之治”。（4）
望复贞观、开元之治是代宗、德宗朝代君臣的共同心愿，可谓梦寐以求，孜孜不倦。
杨炎脱颖而出，犹如长安上空升起一颗明亮新星。杨炎“以单议悟天子，中外翕然，属望为贤相”。（5）
矛盾的时代产生矛盾的人物。历史期望杨炎为一代贤相，可他却急速地走向了历史的反面囗囗
注释：
（1）《旧唐书》卷118、《新唐书》卷145《杨炎传》，个别词句有所不同。
（2）《旧唐书》卷12《德宗纪》。
（3）《新唐书》卷62《食货志二》。
（4）《新唐书》卷142《崔祐甫传》。
（5）《新唐书》145《杨炎传》。
