（2）将贫困人口集中区域作为扶贫开发的基本操作单位。1986年国家开始确定国家贫困县，1994年《国家“八七”扶贫攻坚计划》中，采取规范的贫困线确定国家扶贫县592个，其中宁夏国家贫困县为西吉、固原、隆德、彭阳、泾源、海原、同心、盐池8县。2011年把六盘山区等14个连片特困地区作为扶贫攻坚主战场，给予重点扶持。
（3）强调通过贫困地区的经济增长来减缓和消解贫困问题。扶贫开发注重对贫困地区资源的开发，更加注重效率原则，注重改善基础设施，消除引起贫困的地理和经济原因，通过经济增长减缓贫困，改变贫困地区的面貌。
（4）以综合治理方针来实现贫困地区的开发建设。在缺乏基本生存条件的地区实行人口迁移和劳务输出，注重借助对非贫困地区的开发来统筹解决贫困问题，如宁夏扶贫扬黄灌溉工程、生态移民等。“三西”建设的初衷就是开发引黄灌区来解决西海固贫困问题。
4.评价
（1）优势：将贫困地区经济发展与解决贫困问题结合起来，有其客观性和合理性；对行政资源的运用和动员是中国农村扶贫的组织优势；避免救济式扶贫对国家救济的过度依赖，克服“等靠要”思想；可以培育贫困地区自我发展能力，改善基础设施，充分发挥投入要素功能；充分发挥贫困地区干部群众的积极性、主动性和创造性，努力增加改变贫困地区落后面貌的信心和能力。
（2）缺陷：尽管扶贫政策几经从区域瞄准向人口瞄准转变，但还是更加注重区域经济发展；有一定发展基础和条件的次贫困地区容易获得基层扶贫组织的支持，特贫户和特贫村则因为居住分散、交通困难或扶贫效果不高获得的扶持相对较少；主要依靠行政手段和方式，几个部门多头管理，资金分散，投资效益较差，具有计划经济色彩；涓滴效应难以形成，区域扶贫开发战略能极大地惠及穷人的假设不现实，扶贫开发越是进入攻坚阶段，改变面貌的难度越大，而贫困的非经济因素越来越突出，贫困户不一定能够分享到经济增长的利益；忽视贫困户个体差异和社会需求，农村文化教育、卫生医疗、社会保障等事业相对滞后。
（二）救济式扶贫
1.概况
救济式扶贫是指扶贫主体向扶贫客体免费提供生产和生活所需的粮食、衣物、资金和物资等资源，以帮助贫困人口渡过难关，解决最基本的生活需要问题。救济式扶贫的制度化及其更高形式是社会保障制度。中国扶贫思想在20世纪80年代初开始了以救济式扶贫为主向开发式扶贫为主的转变，目前还处于集中连片特困地区开发式扶贫为主的阶段，并将逐步实现以开发式扶贫为主向城乡统一的社会保障制度为主的转变。
新中国成立初期就建立了包括农村在内的社会救济、社会保险等制度，建立了农村五保户制度、农村合作医疗制度等。在计划经济时期主要关注的是特殊人群的救济，并非关注贫困问题。改革开放以来，农村经济发展使家庭保障作用强化，农村社会福利一度相对弱化，农民被排除在社会保障制度之外。我国建立的农村最低生活保障、新型合作医疗制度、农村养老保险制度等还不够完善，保障水平低下。最低生活保障制度的建立，使社会救济从注重特殊人群扩展到贫困人群。2010年宁夏农村困难户得到救济人总数为43.5万人。
《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，很好地解决了开发式扶贫和救济式扶贫的关系。扶贫开发总体目标，到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。并对贫困地区农民纯收入、基本公共服务水平等提出要求。更加关注温饱之外的社会福利，突显了社会保障目标。
2.机制
福利经济学提出的三大社会目标：一是最大的选择自由，二是最高的效率或最大的满足，三是最公平的收入分配。经济福利在相当大的程度上受国民收入的数量和国民收入在社会成员之间分配情况的影响。由于存在边际效用递减规律，高收入者的货币边际效用小于低收入者的边际效用，将富人货币适当转移给穷人，会增加社会经济福利总量。国家对弱势群体提供社会保障和社会救济，是一种重要的扶贫方式。
社会学者一般把贫困归因于人文环境或贫困自身的行为约束和特征。社会分层职能理论和贫困功能理论认为，社会分层和收入差距有利于维护社会秩序和社会需要。“三M”理论把贫困归因于个人，尤其是个人的天资禀赋、经济能量、家庭缺陷等。贫困文化理论和文化剥夺理论则认为，贫困是一种被隔离于主流文化之外的亚文化，可以通过家庭代际延续，仅靠社会救济不能解决贫困问题，必须改变穷人的文化环境和生存方式。贫困结构理论则认为贫困是社会制度、社会结构的产物，过度的福利制度弱化了家庭的经济职能，阻碍了社会改革的需要，必须通过制度变迁来解决根本问题。贫困社会成因研究，对救济式扶贫产生了一定的影响。
3.特征
救济式扶贫是国家或社会的一种转移性支付，这种支付是免费提供的支持，包括资金、实物和社会援助等。它是对贫困户个人的转移性支付，而不是对贫困地区的转移支付；民政救济资金虽然按行政渠道下拨，但最终不能用于发展地方经济。一般针对特殊的社会群体，特别是老弱病残等弱势群体或自然灾害受害者。救济式扶贫的制度化是社会保障制度，包括最低生活保障制度、合作医疗制度、社会养老制度等。更宽泛的含义还应该包括针对贫困地区的医疗卫生、文化教育等公共事业。
4.评价
计划经济时期我国实行的区域政策是均衡战略，城乡政策是二元结构，农村内部则是平均分配策略，为了加速工业化原始积累，几乎造成了农村的普遍性贫困。这一时期的开发政策不是针对贫困地区或贫困人口的扶贫开发，而针对贫困人口的主要是救济式扶贫，虽然其生产力布局政策加快了西部地区的发展。改革初期我国农村贫困人口的大幅度减少，主要是分配改善与经济增长后的补偿性脱贫。开发式扶贫过分强调效率原则，对社会问题和社会保障的忽视是其重要缺陷。从救济式扶贫向开发式扶贫的转变，主要是在开发理念上开始更加重视贫困问题，一方面是扶贫开发从经济开发中脱颖而出，另一方面是救济式扶贫在扶贫方式中地位的相对降低。抛弃了救济中包含的社会保障内涵，使那些丧失劳动能力的特殊人群被排除到扶贫对象之外。
救济式扶贫优势：具有明确的救济对象，能够切实解决农村特殊人群的福利、养老和救灾等需要；具有无偿援助的性质，更能体现社会正义和公民权益；具有直接的扶贫效果，能快速改善贫困户生活状况，没有涓滴效应的滞后性和不确定性。
救济式扶贫缺陷：容易形成贫困户对社会救济的依赖性，滋长等靠要的消极思想；不利于调动贫困地区干部和群众改变面貌的主动性和积极性，行政优势在扶贫开发中的作用不能充分发挥；过高的社会福利水平，可能会增加政府负担，超过经济发展的保障能力。
三、就地解决贫困：基础建设与产业开发
（一）以工代赈
以工代赈是扶贫对象通过参加必要的社会公共工程建设而获得赈济物质和资金的扶贫方式。1984～1997年国家开始利用库存粮、棉、布以工代赈，1987～1991年用库存中低档工业品以工代赈，20世纪90年代继续开展以粮食和日用品等的以工代赈。2005年12月国家发改委发布《国家以工代赈管理办法》。2012年国家给宁夏以工代赈示范工程投资2415万元，涉及六盘山特困地区小型农田水利和流域治理等项目。
特征：（1）使用范围是国家贫困县和集中连片贫困地区的重点扶贫项目，主要目标是改善贫困地区生产生活基本条件，重点投向农田水利、农村道路等基础设施和生态建设；（2）我国以工代赈资金起初属于财政渠道支付，1996年以后资金支付方式和拨付渠道发生变化，改为计委（发改委）渠道，以项目方式运作，并可避免被挤占挪用；（3）赈济物资起初是粮、棉、布，后来是中低档日用品，其共同特征是滞销库存品；（4）以工代赈属于救济范畴，是救济与建设的结合和统一，以工代赈资金是无偿资金，但要获得必须通过劳动。
贫困地区最缺乏的是资金，最富裕的是劳动力资源，通过以工代赈方式，实现城市滞销产品与农村廉价劳动力之间的交换，来支援贫困地区基础建设，也促进了商品流通和价值实现。其弊病是可能会替代原来应该由财政负担的基础建设投资，可能增加贫困地区农民的无偿劳动负担，尤其是以工代赈资金并没有给贫困户，而是把粮食等物资卖了买炸药搞基本建设，无偿调用了农民劳动力。且以工代赈存在资金使用范围狭窄、效率有待提高、后续维护资金缺乏等问题。
（二）农田基本建设
农田基本建设始终是宁夏农村扶贫开发的“重头戏”。“三西”建设第一个10年（1983～1992年），宁夏山区农田水利事业得到一定发展，但与甘肃庄浪等地相比农田基本建设明显滞后。1994年，根据《宁夏双百扶贫攻坚计划》的要求，出台了《宁夏西海固农田基本建设规划及实施方案（1993～2002年）》；1997年出台《宁夏扶贫到户基本农田建设实施方案》；2001年颁布的《宁夏农村扶贫开发规划》中，提出力争5年内实现贫困人口人均3亩基本农田的目标。为此，自治区逐年加大投入力度，不断提高补贴标准。宁夏农田基本建设资金主要来源于“三西”资金和以工代赈资金，以工代赈资金主要投资于农田水利和农村道路。基本农田建设已经由过去简单的坡改梯发展到以小流域为单元，以建设高标准机修水平梯田为主体，退耕还林还草和淤坝地建设为两翼，统一规划，连片治理，沟、坡同治，田、埂并重的多功能开发、全方位推进的综合治理。形成了西吉黄家二岔、聂家河等集水经济型小流域综合治理模式，彭阳县的黄土高原沟壑区生态建设和流域治理模式。2005年10月水利部命名宁夏隆德县为“全国梯田建设模范县”，隆德县成为全国第二个获此殊荣的县。
特征：（1）大力推广的6种经验：一是扬黄灌区大力推广“5311”作物种植模式，平衡夏秋用水和合理用水，提高经济效益的经验；二是在井库灌区推广低压管道节水的经验；三是在降雨量350毫米以上而没有灌溉条件的黄土丘陵区，大力推广西吉黄家二岔结合小流域治理大搞农田基本建设的经验；四是在降雨量350毫米以下而没有发展水浇地和修水平梯田条件的地区，大力推广沿河流域修建洪漫地、沟坝地的经验；五是在降雨量300毫米以下没有修建旱“三田”（水浇地、水平梯田、沟坝地）条件的严重干旱山区，大力推广冯川村窖水节灌经验；六是在旱作基本农田的总体建设上推广彭阳县山、水、田、林、路综合治理的经验。（2）6个结合：基本农田建设同扶贫到村到户结合、同退耕还林还草结合、同水土保持结合、同淤地坝建设结合、同节水灌溉结合、同农业产业结构调整结合，充分发挥好经济效益、社会效益和生态效益。（3）彭阳经验。全流域综合治理，“山上退耕还林还草，山坡修建基本农田，沟底筑堤打坝”立体治理模式，在78条小流域、1423平方公里上实现“山顶戴帽子，山腰缠带子，山底穿靴子”，山、水、田、林、路综合治理。
作用：（1）基本农田建设是山区提高土地生产力的根本途径。基本农田可以减少水土流失，涵养水分，保持墒情，增强抗旱能力。以小麦为例，正常年景下水平梯田增产100公斤、洪漫沟坝地在80公斤、压砂地在50公斤左右。（2）建设基本农田可以实现山区经济、社会、生态效益的统一。修建一亩水平梯田，一两年内可以收回投资。基本农田一般产出率高于山坡地50%以上，每个贫困户人均有3亩基本农田，就可以稳定解决吃饭问题。山坡地遇到暴雨时，水土流失率达到50%～82.6%，而高标准的水平梯田水土保持控制率在90%。（3）建设基本农田是实现山区生产要素合理配置的重要途径。可以利用冬闲时间闲置劳动力进行基本农田建设，大大节省工程成本。
缺陷：山区优势主要是畜牧业、林果业、经济作物和丰富的野生植物资源，基本农田建设过分强调愚公移山，破坏原有植被，扶贫资金消耗巨大，地区发展不够平衡，建设标准较低。
