（六）制定森林保险补贴政策时的侧重点
通过对森林保险补贴政策及其运作过程中存在问题的细致分析，可以发现：第一，政府的财政补贴的确是促进森林保险发展的关键，任何一个国家森林保险的良好发展均离不开政府财政的大力支持；第二，不同国家或地区因自身经济基础或灾害情况等不同，补贴力度也不同，各国均根据自身国情来做出选择；第三，仅增加保费补贴并不能顺利提高保险参与率，有必要适当采取强制性投保措施；第四，经营管理费补贴要兼顾政策目标与效率目标，建立责任制约机制；第五，应尽量充分掌握保险标的和投保林农的有关信息，以减轻道德风险和逆选择。
1.明确森林保险补贴的重要性，并进一步推进森林保险补贴政策。各国森林保险的实践清楚地表明，财政补贴的确是促进森林保险发展的关键，任何一个国家森林保险的良好发展均离不开政府财政的大力支持。政府增加保费补贴，可以增加林农的保费支付能力，提高森林保险的参与率。在森林保险发展较好的瑞典和挪威等国，政府每年的财政补贴力度非常大。在发达国家，林农购买森林保险尚且需要补贴，我国林农的收入水平普遍较低，而且各地区的差异较大，因此更需要政府提供保费补贴。同时，经营管理费补贴、再保险补贴和税收优惠等政策也是促进森林保险发展的补贴政策。我国应在明确保险补贴重要性的基础上，进一步推进森林保险补贴政策。
2.确定适合我国国情的财政补贴力度。不同的国家或地区因自身经济基础、灾害情况及林业在国民经济中的地位等不同，其补贴力度也不同，各国应根据自身国情做出选择。我国森林自然灾害频繁、分布面广且年均损失严重，同时林业在国民经济可持续发展中所处的重要地位也日益彰显，因此政府应积极提供财政补贴，促进森林保险发展，以分散森林风险，稳定林业生产。但是作为发展中国家，我国不可能像美国、日本和瑞典等国那样提供数额庞大的森林保险补贴，只能根据我国财政实力，循序渐进、量力而行。
3.适当采取强制性、区域性的投保措施，保证必要的参与率。森林灾害的发生往往范围很广，如果要有效地分散风险，必须保证有足够多的风险单位同时投保，否则将会导致风险过于集中。我国自然灾害频繁及林权制度改革后林业的小规模经营导致逆向选择问题突出，必然致使实际损失机会增多，损失率升高，从而发生过高的赔付率，因此，只有大量风险单位投保才能分散风险，降低赔付率。当前我国林农由于受收入水平的制约以及对风险的认识程度和保险意识不强的影响，即使在为其提供保险费补贴的情况下，森林保险的参与率也将呈现一个较低的水平。国外森林保险发展的实践表明，保费补贴对提高森林保险参与率的作用其实是有限的，提高参与率一个十分有效的手段是实行强制性投保。我国林农购买森林保险的经济能力和积极性受到森林产出效益、林农收入总水平、收入来源多样化以及林农对风险的认识程度和保险意识等的影响，有效需求明显不足，参与率很低。因此，我国政府在实行财政补贴森林保险计划的同时，也应该采取强制性、区域性的投保措施，以增加有效需求，保证必要的参与率。
政府在推行政策过程中，可以尝试将森林保险与其他救灾、补贴优惠政策捆绑操作，只有买了森林保险才能享受其他政策，尽管调查中83.6%的农户因为种种不确定因素，还不能确定到时是否会真正参加森林保险，只有少数一定会参加的表示“愿意”。在调查中我们发现林农的真实想法是：他们投了保，如果没受灾，而保金又没有返还，则有吃亏感；如果投保与其他救灾、补贴优惠政策捆绑操作，则大多数人都会参保，这样就不会感觉到只有自己吃亏。实践中我国的福建、浙江、江西等省市在办理林权抵押贷款时往往要求将抵押林木投保。
4.区分投保主体和保险标的，实行差别保费补贴。首先，在补贴标准上，对不同的投保主体实行不同的保费补贴标准。如对全职林农的补贴标准要比兼业林农高；对集体投保的林农补贴标准要比个人投保高。其次，对不同的保险标的实行不同的补贴标准。稀有树种的补贴标准比一般树木要高；实验性培育阶段的林木要比已推广成熟的树种高。再者，对不同林龄的保险标的实行差别补贴。对中幼林的补贴标准要高于成熟林，政府通过调整保费补贴标准和来调整林业种植结构，进而调整林业产业结构。
5.经营管理费补贴要兼顾政策目标和效率目标，建立责任制约机制。对从事森林保险业务的保险公司给予经营管理费补贴，有利于激励其增加农业保险的供给。但经营管理费补贴同时也会带来保险公司责任淡化、效率不高的问题。同时，考虑到我国的财政实力，政府所能提供的经营管理费补贴有限，我国对森林保险经营管理费补贴要兼顾政策目标和效率目标，建立相应的责任制约机制。所以我国在采用经营管理费补贴这种方式时，一定要合理测定不同地区的政策性森林保险业务的费用率，根据费用情况的差异，实行差别费用率补贴；同时应慎重使用这种补贴方式，尽量通过再保险、保费补贴等方法来分担保险公司的经营风险，提高保险公司的收入。政府要给予保险公司财政资金支持，但不宜采取“大兜底”的方式，保险公司必须承担自己的经营责任。
6.依托基层保险和财政机构，收集保险对象的相关资料，减少补贴资金的浪费。在森林保险经营实践中，道德风险和逆向选择问题始终是一个大难题，如何尽量充分掌握相应的信息显得十分重要。相比而言，我国林农经营规模小、居住更为分散，且历年的森林保险相关统计数据很不完整，导致我国森林保险中信息不对称的问题尤为突出。因此在我国，森林保险机构的设置应贴近基层，以利于了解和掌握保险对象的有关信息，尽量减轻道德风险和逆向选择问题。同时要充分发挥县、乡级林业干部的信息调查和稽查作用，减少财政补贴资金的浪费，提高我国政策性森林保险的效率。
（七）多渠道筹集补贴资金
从国外的经验来看，政府对森林保险补贴的成本是相当高昂的，虽然我国要有重点、分步骤地开展对森林保险的补贴工作，但毕竟又使国家财政支出增加一个项目。财政实力不足是政府对森林保险的补贴一直举棋不定的一个原因，补贴资金来源渠道的缺乏也成为制约森林保险发展的瓶颈。因此，要加大对森林保险的财政扶持力度，就应该尽快打破森林保险单一的筹资渠道，从多面来筹集补贴资金。
1.我国林业发展中的财政投入现状。
（1）财政支持林业投入资金数量仍偏少。近年来，随着对森林生态效益的日益重视，政府对林业投入的水平不断增加，尤其随着天然林保护工程和退耕还林等大型生态项目的启动，加大了生态公益性林业的投资，其绝对投入数量快速增加，但相对于林业发展速度仍然偏少。
（2）财政对林业投入的缺位现象严重。主要表现为林业投入范围窄、标准偏低、投入不稳定等。国家林业财政投入主要集中在植树造林、森林防火及病虫害防治方面，很少投向中龄林抚育、野生动植物资源保护、森林公园建设、森林资源管护队伍建设等领域。对于生物多样性保护、林业基础设施建设、林业科技教育等保障体系方面的实际投入不及需要的20%。
（3）财政收入增长速度对林业投资的制约。国家财政对林业的投入能否有大幅度增长，取决于我国财政收入增长及财政对林业的投资比例。财政收入增长又取决于我国经济发展水平及财政收入占的比重。我国经济发展水平与世界平均水平还有较大差距，具有很大的发展空间。同时我国经济近20年的持续快速增长所奠定的物质技术基础、较高的居民储蓄率及良好的市场经济环境，为今后的发展打下了良好的基础。近几年每年中央财政对林业的投资占中央预算的比例不到2%。由于财政支出的刚性，短期大幅度提高财政林业投入占财政支出的比重不太可能。因此，尽管财政投入是林业可持续发展的主要力量，但仅靠财政投入是远远不够的，必须在挖掘财政潜力、进一步加大财政投入力度的基础上，广开财源，寻找各种途径，解决财政资金的不足。
2.调整财政支出结构和财政支农林业支出结构。近年来我国财政对林业投入的绝对额虽然有所增加，但是占财政总投入的比重却有逐年下降的趋势，为了建设现代林业、促进农民持续增收以及构建和谐社会，在财政收入和支出不断增加的同时，需要重新调整公共财政资源的分配格局，继续加大对林业的投入。
财政支农林业资金是财政支农资金的重要组成部分，是林业生态建设的重要资金来源。其范围主要包括：造林项目补助资金、重大生态项目工程财政资金、森林生态效益补偿基金、国有贫困林场扶贫资金、林业有害生物防治补助费、森林防火财政专项资金、农业综合开发林业项目资金、纳入林业部门预算的其他财政资金。但财政支农林业资金目前在管理和使用上还存在许多问题。
（1）从资金来源渠道上看，主要以国家和市级财政投入为主，区县财政投入林业资金较少。
（2）从资金构成上看，用于林业生产性投资占整个财政支农林业资金的70%以上，而森林防火、森林病虫害防治等森林安全方面的投资较少，用于提高林分质量、促进林木生长、保护造林成果等方面的中幼龄林抚育和管护资金等投入更少。用于速生丰产林的资金较多，用于生态公益林的资金较少。
（3）是林业突发性应急资金在预算中没有单列，森林火灾、突发林木病虫害等防灾减灾资金难以及时足额到位。
（4）财政支农林业资金总量不足。现有的财政投入难以完成扶持林业可持续发展的既定目标。
3.积极拓宽森林保险费补贴的资金来源。在现阶段，政府主要可以通过以下几个途径对森林保险补贴提供资金：
（1）从每年的财政收入增量中拿出一部分用于补贴森林保险。
（2）适当调整财政支出结构，控制行政经费支出的增长，挤出部分资金用于森林保险补贴方面。
（3）改变财政救灾、支农的某些传统方式，可以减少以往用于灾害救助的救灾款支出，将其转用于资助森林保险。如从国家和地方政府已设立的“财政支农林业基金”中列出一部分。要积极争取各级发改、财政等部门及社会对林业的重视和支持，引导地方资金以及社会捐款、国际援款、国内贷款集中用于我国的森林保险建设。
（4）从资本市场上筹集资金。可以发行一定数量的巨灾风险基金债券，采取融资的方式引进资金。
四、加强林业和保险业的自身建设
（一）加强林业自身的建设，提高其盈利能力
1.林业在新农村建设中的地位和作用。党中央提出的“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”二十字方针是建设社会主义新农村的总体要求，与林业密切相关。大力发展林业产业，可以优化农村产业结构，夯实建设新农村的产业支撑，促进“生产发展”；林业，特别是特色经济林，是农民增收的重要来源，可以帮助农民拓宽致富门路，促进“生活宽裕”发展林业，可以改善农村人居条件，建设优美自然的农村生态环境，促进“村容整洁”；开展集体林权制度改革，破解政策难题，可以促进农村基层组织“管理民主”。
（1）林业是农村“生产发展”的重要内容。林业是保证粮食生产的生态屏障。森林是陆地生态系统的主体，具有调节气候、涵养水源、防风固沙的综合功能，在保证粮食生产方面的屏障作用是不可或缺的。发展现代林业有利于保障农业稳产高产，有利于增加粮油、果品、菌类、山野菜等各种能够替代粮食的森林食品供给，减轻基本农产品的生产压力，维护粮食安全。因此，发展现代林业，对于改善农业生产条件、有效增加农民收入、促进农村经济社会发展、推进社会主义新农村建设具有独特而重要的作用。
（2）林业是农民“生活宽裕”的重要途径。绿水青山是实现农村致富的金山银山。广大农村拥有丰富的森林资源，在人口逐渐增多、人均耕地日趋减少的情况下，农村发展符合市场需要、有本地特色的优势林业产业，是扩大农民就业、增加农民收入、实现农民“生活宽裕”的重要途径。特别是在边远山区、没有工矿企业的农村，发展林业产业就成为农民致富的首选产业项目。①大力发展种植业（竹笋两用林基地、优质果品基地、珍稀特种用材林、林药基地、林木种苗和花卉基地），如果树、人参、茶叶、香料、食用菌、中药材等；②大力发展养殖业（野生动物和林下家禽养殖）；③大力发展采集业（山野菜基地等），如采集松子、松茸、山野菜、食用菌、中药材等；④大力发展林木产品加工业（非木质经济林产品加工、竹木制品加工）；⑤大力发展森林旅游服务业和乡村生态旅游业；⑥促进运输业等项目。这些林业产业项目的发展，可以解决农村富余劳动力问题，带动农民致富，真正给农民带来实惠，提高农民生活水平。
