李光宇
吉林财经大学马克思主义学院院长，法学院教授
《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务。”要不断完善社会组织法律制度，为社会组织发展提供法律保障，促进社会组织自身建设、增强社会组织服务意识，只有这样才能充分发挥社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力。
一、社会组织治理发展现状及问题
（一）社会组织职能定位不清
提供和承接政府公共服务，既是创新社会管理的需要，也是社会组织自身发展的必然选择。在美国51%的医院、46%的大学、86%的博物馆、90%的音乐、舞蹈、艺术组织以及58%的各类社会服务由非营利组织提供。然而在我国对社会发展模式的改变，政府、社会组织、公众似乎都未作好准备。从政府角度，北京等少数地市创新公共服务提供模式，建立“社会组织公共服务平台”，以便寻求公共资源与公共服务在社会组织与政府之间的最佳配置。而在国家层面，“中国社会组织网”上公共服务项目信息久未更新，可见仍未受到足够重视。从社会组织自身来看，也并未作好承接公共服务的准备，在信息公开、管理架构、人员素质等方面不能满足政府和公众的需求，因而无法参与公共服务项目竞争。从公众角度，公众对社会组织认识不够。尤其是在二三线城市，市民对公益事业的参与热情不高，对社会组织关注度不够，对本地社会组织没有认同感，对社会组织参与社会公共服务举办社会事业无法起到应有的支持和监督作用。
（二）社会组织发展不均衡
一是地区发展不均衡，城镇化进程不断推进使二三线城市对社会组织有着巨大需求。二三线城市的城市管理和社会管理功能尚不成熟，依靠社会组织承担一部分社会管理职能是完善城市功能的最佳选择，而多元化的城市精神和文化要求社会组织在二三线城市发展必须不断创新和调试，产生符合城市特色的社会组织发展模式。由于经济发展程度、地域面积、人口规模、开放度等原因，二三线城市比起一线城市更容易形成市民之间的情感纽带，从而奠定社会自治的基础。但因为同样的原因也更不易促进社会组织发展壮大。以柳州市为例，截至2010年全市登记在册的社会组织只有1511个，会员数50余万。不仅数量少，规模小，发展层次不高，且社会认知度低，完全不能满足转型期加强社会管理的需要。二是社会组织数量结构不均衡。比如在劳资关系中，作为雇主组织的工商联合会、企业家协会、企业联合会、行业协会等发展最为迅速，与之相比劳资关系中的另一方，即普通工人的组织化程度和行动能力则要弱得多。
（三）社会团体面临生存危机
社会组织生存和发展困难来自于两个方面：一是缺乏资金来源。除了少数有官方背景的社团，以及一些发展壮大的行业性社团，资金困难几乎困扰着每一个社团。柳州市反映全国大部分二三线城市社团发展状况，在柳州市781个社团中，仅有15个社团获得政府部门的少量资助。由于市民对社会组织认识不足，加上柳州至今没有基金会无法向社会募捐，资金问题严重影响社会组织生存和发展，社会组织对社会管理作出的贡献相当有限。二是，社会组织缺乏生命力。柳州市社会组织与全国其他地区一样，在过去，相当一部分社会组织是由各级党政机构直接创办，或者本身就是从党政机构转变过来，或者由政府部门支持，由党政机关退下来的老同志，以及与之关系密切的知名人士所创办。随着政府职能部门与行业协会全面脱钩，这些组织在自身制度、管理体系建设方面跟不上时代要求，面临淘汰的危险。而社会力量新举办的社会团体，普遍存在着规模比较小、社会组织发起人和团队专业化素质不高等问题，严重影响社会团体的发展壮大。
二、社会组织治理法律制度存在的问题
（一）社会组织募捐法律制度缺失
在慈善事业比较发达的国家，法律对于募捐行为都有严格的规范。目前中国的法律中，对于募捐行为的规范基本上属于空白。在募捐主体的问题上，2004年修订的《基金会管理条例》，分别授予公募基金会、非公募基金会以公募和私募的权利。而碍于登记注册的高门槛，中国尚无民办公募基金会，一些有公益之心的人士在做慈善的过程中往往面临诸多政策障碍。目前各个地市都存在志愿者借助网络、广播电台号召有志之士捐款开展公益活动的情况。然而这样的善心却给号召者带来巨大的法律风险，号召者在善款使用方面任何不谨慎的行为都可能使这一善举在法律上质变为“非法集资”行为，从而招致严重法律后果。由于无法纳入法律监管，费用提取和善款使用方法方面标准的缺失，让自清者缺乏强有力的自辩工具，也方便了自浊者浑水摸鱼。近年大型公益社团遭遇严重诚信危机，立法不仅要以加强社会组织运行过程监管作为回应，更要彻底改变对待小型公益团体的态度。
（二）现行立法鼓励社会组织业务垄断
依据《社会团体登记管理条例》第13条，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”，登记管理机关不予批准筹备。社会团体设立登记遵循非竞争性原则的限制，我国社会组织管理并未遵循市场化客观规律，在一定程度上减少社会组织的数量，使有幸进入该市场的主体产生怠惰散漫情绪，影响社会组织信息公开和接受社会监督的主动性。红十字会应对诚信危机时对社情舆情的迟钝反应，充分暴露垄断对社会组织运营效率的影响。作为官方慈善机构的代表，红十字会诚信危机直接波及整个官办社会组织。而在我国，《基金会管理条例》第8条规定：“设立基金会，应当具备下列条件：……（二）全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币；原始基金必须为到账货币资金。”较高的原始基金要求对私人设立基金会向社会公开募集善款设置较高准入门槛。以至于目前国内民间力量举办的公募基金会屈指可数，第一家公募基金会“壹基金”于2010年12月3日才于深圳正式登记。社会组织垄断运营之后，官方公募基金会信用危机和私人公募基金会发展滞后双重困境，必将公益事业推入发展的寒冬。
