1.横向分析：共同管理的结构形式
（1）管理形式。两岸共同管理可以表现为多种具体的形式。表1列出四种基本形式，包括参与式管理、授权式管理、竞选/竞聘式管理和契约式管理，以及每种管理形式的内容和适用范围。需要说明的是，这四种管理形式都在不同程度上体现两岸同胞公平、公开、公正进行共同管理的特点。我们可以根据不同管理事务、不同范围、不同阶段、不同层级采取相应的管理形式，这正好体现了“多中心治理”的原则与方法。
（2）组织形式。推动两岸在平潭共同管理，应该认识到其中包括从地方到地方基层的多个层级，并不是每个层级都要采取相同的管理形式和组织机构形式，而要根据大陆行政管理体制的特点，引进特定的两岸联合管理与共同管理的组织机构，在不同层级建立不同的组织机构，采取不同的管理形式。表2说明了适合于平潭综合实验区先行先试共同管理的机构、任务、形式及其范围。
基本上，平潭与周边行政区跨区域行政协调管理，由国务院台办-福建省平潭综合实验区建设领导小组及办公室负责。平潭实验区的整体经济事务管理和整体社会事务管理，都应由平潭综合实验区管委会负责。平潭实验区下辖各功能区的经济管理，包括中心商务区、港口经贸区、科技文教区和旅游休闲区，由各功能区管委会负责。平潭实验区管委会，领导班子成员应该包括一定比例的台湾同胞（30%-50%），管委会主任由国台办-福建省平潭综合实验区建设领导小组任命；管委会下属各职能部门由两岸人才公开竞选上岗。在这个过程中探索两岸人才多组搭配竞选（“平潭模式”）。至于各功能区管委会成员，由两岸人才公开竞聘上岗，或探索两岸人才多组搭配竞选。
（3）管理框架。平潭在经济管理、社会管理、文教管理以及整个行政管理体制上的先行先试，不能建立在推翻大陆现有人民代表大会制度和行政层级制度的基础上，而要做好对现有政治制度和行政管理层级的衔接。图1说明如何做好这种衔接，建立可行的宏观管理框架。
在这个框架中，平潭综合实验区管委会（简称“全区管委会”）行使地方政府职能，要对平潭人民代表大会负责，同时接受国台办-福建省平潭综合实验区建设领导小组的业务指导。全区管委会负责平潭的经济管理、社会管理、文教管理和整体行政管理，下辖四大功能区管委会和各居民委员会。这就是说，全区管委会的经济和专业管理职能和各功能区管委会的管理职能直接对口指导，同时全区管委会负责一般的社会事务管理，直接对口指导各居委会。居委会自选自治本地方一般事务。另外，由福建省投资集团公司和台湾企业出资联合设置平潭综合开发公司，建立公司治理结构，作为基础设施开发建设、招商引资、融资投资的主体。这样，全区管委会作为政府负责一般经济社会管理和行政事务，平潭投资公司作为企业主体负责投融资和开发建设，两者相辅相成。
2.纵向分析：共同管理的实施步骤
两岸共同管理虽然可以通过多种形式，参与不同层级的组织机构，但是并非要一蹴而就，全部推行的，而是应该根据“五个共同”的整体发展阶段的情况，在初级阶段、中级阶段和高级阶段启动体现本阶段任务和特点的管理形式。
（1）初级阶段
初级阶段，即开发起步阶段（2009年至2012年）。这一阶段的主要任务是搞好规划和基础设施建设，探索和落实共同规划、共同开发。根据这一阶段的任务特点，共同管理应体现在共同规划和共同开发之中，还不具备以独立的共同管理体制运行的条件。
具体而言，这一阶段共同管理的形式包括契约式管理、参与/参股式管理，参与主体主要是台资的企业、建筑公司、咨询机构和规划设计单位，以及部分台湾规划、设计、施工、监理人才。参与领域主要是经济开发及规划，以及部分文教管理，要让台湾规划设计资源与企业投资在平潭落地，开辟合法盈利的途径，进而让台湾同胞认识到平潭的活力和前景，产生到平潭发展的动力。这可以算是比较低程度的共同管理，也是共同管理各种具体形式的基础。
（2）中级阶段
中级阶段，即全面开发阶段（2013年至2020年）。这一阶段的主要任务是建立共同管理的基本框架和体制机制，全面推进平潭的经济与社会发展。这一阶段要求把台湾的企业、社团、学校以及达到相当规模的台湾民众吸引到平潭来，充分发挥契约式管理、参与参股式管理、竞选竞聘式管理、授权式管理的功能，根据不同组织层级和不同管理领域的实际需求，落实共同管理。
这一阶段的共同管理延伸到社会管理和部分行政管理领域，包括社区管理、功能区管理、经济管理、教育管理，以及平潭综合实验区管委会的部分行政管理。这一阶段长达7-8年，要做到大量吸引台湾精英人才和普通民众前来平潭就业发展，并且吸引福建省及周边省市的人力资源聚集平潭，使平潭的总人口达到70-80万，形成台湾之外的“小台湾”。在这一阶段，把平潭的经济总量和人口规模都提上去，使社会需求多样化，社区管理和服务机构大量发展。这样才能使共同的社会管理有必要和需求，从而快速吸收两岸优秀的社会管理经验，推进社会管理创新和部分行政管理机制创新。这是属于较高程度的共同管理。
（3）高级阶段
高级阶段，即发展完善阶段（2021年至2030年）。这一阶段的主要任务是根据两岸关系和平潭发展的现实需求，推动共同管理体制机制不断完善，让两岸同胞共同受益，形成共同家园。这一阶段除了要扩大吸引台湾企业和各界人力资源之外，还要吸引台湾当局到平潭参与发展获益，吸引台湾普通民众把平潭当做职业发展的新舞台。因此这一阶段的共同管理方式可以更加灵活，吸收台湾现行选举制度和民意监督问政制度的优良方面，同时继承大陆优质高效的行政管理体制，让两种行政体制甚至政治体制互相取长补短，共同融合发展，使平潭发展成为令人瞩目的经济发展新高地、社会管理新平台、行政管理新体制。这是深度融合的全面的共同管理。
以上三个阶段的初步划分和管理形式探索，旨在说明共同管理的内涵是随着时间的推进不断扩大的，范围和领域也是不断扩大的，参与主体和参与民众数量也是不断增加的。
四、实施“共同管理”的困难与出路
在中国大陆的行政管辖区域内推行境内外人士共同管理，这是史无前例的思路。有关共同管理的体制机制设计与论证因此也是史无前例，很难找到直接参照系。主要困难体现在如下几个方面，相应的出路也参见如下。
（1）转变管理观念上的困难。过去很多地方政府建设开发区，普遍存在“以我为主”的思路，都视台湾资源为可利用的经济发展工具而已，但是这套思路在平潭很难走得通，应该转变观念。一来平潭缺乏区域经济竞争力优势，二来平潭的定位是对台“先行先试”、建设“共同家园”，因此务实之计是大陆政府要真正开放胸怀吸收台湾人才与大陆人才在平等基础上共同管理，吸引台湾人力资源赴平潭就业发展，把平潭建成“两岸的平潭”，而不仅仅是“福建的平潭”。
（2）管理主体由大陆人士变为海峡两岸人士或社团共同管理，面临一系列前所未有的两岸行政管辖冲突难题，包括户籍、身份、权利、义务等，需要综合配套的管理体制改革。我们要克服台湾当局和法规对台湾居民赴大陆设籍、就业等方面的限制，应该尽力做好可操之在我的部分，力行创新，让台湾民众对到平潭视之如归。随着两岸关系和平发展的推进，我们还要努力促使台湾当局逐步修订“两岸人民关系条例”及有关实施细则、当局公告中限制台湾居民赴大陆行政管理部门就业发展的限制（参见本文附录）。
（3）管理制度由大陆地方政府管理制度变为特殊管理制度，而且光复制经济特区的特殊优惠政策和制度也还不够有吸引力，还必须扩展到社会、文教、行政管理等方面实行特殊管理制度，为此，制度创新需要高难度的顶层设计和综合配套。
（4）管理法规必须适应两岸在人力上和制度上共同管理的要求，这就直接触及60多年来两岸法政系统的差异和冲突之处。因此，就要通过全国人大常委会授权福建省人大，赋予平潭综合实验区人大特别立法权，制定共同管理条例和相关条例规定。平潭综合实验区应撤销或修订既有的与两岸共同管理相抵触的法律法规，出台平潭综合实验区公务人员管理条例，放宽公务人员招考条件，实行两岸同胞同等录取，允许台湾不同政党背景的人士报考。
五、“共同管理”的实施条件及分领域政策建议
两岸共同管理要真正成为一种创新的、有效的管理制度安排，要使平潭对台具有独特的吸引力，首先必须体现在两岸共同合作的经济和社会管理创新上。因此，两岸共同管理的实施是有条件的：
