国有资产是一个国家的宝贵财富，也是一个国家控制力的重要基础。随着经济管理体制改革的逐渐深化，科学地构建国有资产产权制度已经历史性地成为改革的重中之重，国有资产出资人的问题就是在这一背景下凸现出来的。
一、现代企业制度需要什么样的“资产出资人”？
根据党的十四大和十四届三中全会的精神，各地在转换企业经营机制、建立现代企业制度的实践过程中，比较注重资产的合理组合和公司制组织的建立，这无疑是正确的也是必要的，如果不从这些方面改组和改制，现代企业制度的框架就无从确立。
现代企业制度作为企业基本财产关系的国家法律规范，它要科学界定资产出资人与经营人双方的权限与责任。市场经济下的财产关系是企业最根本的经济关系，因此，出资人和经营人必须处于市场经济主体的同等地位，这是现代企业制度对出资人的一个基本要求。
（一）一般资产出资人的共同规定性
在市场经济体制下，一般资产出资人就是在市场经济中运用一定财产进行投资的行为主体。这一主体具有如下共同规定性：
第一，拥有一定的可以独立支配的财产。
第二，具有可以独立决策的经营机制。
第三，具有独立的法人身份。
第四，能够独立负担盈亏责任。
（二）国有资产出资人的特殊规定性
国有资产出资人在具有上述共同规定性的同时，还有与非国有资产出资人不同的规定性，主要表现在下列四个方面：
第一，财产性质的特殊性。
第二，与国家关系的特殊性。
第三，资产运作的特殊性。
第四，利益分配的特殊性。
二、计划体制下政府是“国有资产出资人”吗？
考虑到在计划经济年代，我国企业只有国有企业与集体企业两种形式，而对集体企业的管理基本上按照对国有企业管理的方式进行，因此，完全可以说，计划体制下国家对国有资产的管理，不仅是集中的，而且是单一的。
集中计划体制下政府与企业的关系可以从两个方面分析。
（一）政府与企业的行政关系
实际上计划体制下的政企行政关系不可能形成真正的国有资产出资人。
（二）政府与企业的经济关系
新中国成立以后，我国数以亿万计的国有资产的形成都是国家投资和拨款的结果，我国财政收入的绝大部分也来源于国有企业上缴的利润和税金，从这一方面说，我国的政府在计划体制下确实充当了国有资产的出资人，国家的投资为国家的经济和社会发展奠定了坚实的基础。
即便从经济方面可以说政府是国有资产的出资人，但这一说法也存在着明显的破绽和漏洞。很显然在这样的环境下出资人是不可能存在的，这也是我们认为计划体制下政府不是国有资产出资人的一个重要原因。
总之，在计划经济体制下，尽管在形式上，人们可以说政府是国有资产的出资人；但在实质上，不能说政府是国有资产的出资人，也就是说，计划体制下的国有资产不存在严格意义上的资产出资人。
三、市场体制下政府机构能够充当“国有资产出资人”吗？
现代企业制度的核心是企业产权制度。产权制度涉及到企业资产出资人和经营人的一系列基本经济规范，其中出资人作为掌握企业资产产权的主体，有其独立的权限、独立的责任和独立的利益，经营人作为掌握企业资产法人财产权的主体，也有其独立的权限、独立的责任和独立的利益。
但我国刚刚步入市场经济的轨道之后，由于在认识和体制方面的滞后，一些地方政府指定某一政府机构充当某一国有企业国有资产的出资人，其目的就是为了解决上述复杂关系所产生出的矛盾。
由政府机构充当国有资产的出资人，例如由经济贸易委员会作为某一企业的出资人，在实际运行过程中就会背离这一基本出发点，产生如下一些矛盾：
（一）政府出资人与政府机构性质的矛盾
在市场经济下，政府机构如果充当国有资产出资人，就会改变政府机构的性质。
其次，政府机构充当出资人就拥有一定资产的产权，它不仅会与政府机构的行政权交织在一起，而且会影响到两种不同权力的运行原则。
（二）政府出资人与其他出资人的矛盾
我们认为，资产出资人要成为市场经济下有独立利益的市场主体，在组织性质上必须是一个微观的经济单位，由于政府机构是一个宏观的行政组织，它就不能也不便充当资产的出资人，否则，政府出资人就会与其他出资人发生矛盾：
其一是进出投资领域的矛盾。
其二是投资战略决策的矛盾。
其三是投资运营的矛盾。
（三）政府出资人与经营人的矛盾
虽然从投资的角度说，政府出资人会维护自己投资企业的利益，他们是同一战壕的战友，但从系统内部说，由于出资人的错位，也会与其投资企业产生一系列矛盾，主要表现在：
其一是权责划分的矛盾。
其二是利益分配的矛盾。
其三是组织参与的矛盾。
总之，在市场经济体制下，从市场经济的环境、出资人的资格和政府机构的性质三方面分析，政府机构都不能充当国有资产的出资人。
四、国有资产出资人运作的基本规则
（一）环境规则──市场·政府·法治
市场经济体制下国有资产出资人的运作必须有规范的外部环境，这是出资人运作的基本前提。
人才是企业要素的核心，出资人运作的一个重要内容是选准企业的经营人员。
（二）身份规则──独立市场主体
国有资产出资人的身份是决定国有资产有效运行的最基本的条件之一。
（三）关系规则──授权经营
既然国有资产出资人是一个独立的市场主体，它要做到有权有责地经营国有资产，一个重要的问题是要正确处理好与国家的关系，处理这一关系的最佳形式是授权经营。
（四）运行规则──竞争
国有资产经营的竞争包含两个方面的内容：一是面对国家的授权选择，不同出资人要优胜劣汰，只有竞争居前的部分出资人才有资格充当一定时期的国有资产出资人；二是面对出资人的投资招标，不同投资企业要优胜劣汰，只有竞争居前的部分投资企业才有资格得到国有资产出资人的投资。
（五）目标原则──经济效益·社会效益·文化效益·环境效益
资产效益是指资产产出与资产投入的比较。
效益原则既然是资产运作的根本目的，它也必然是资产运作中选择出资人和投资人的重要标准。
（六）管理规则──全面监督
国有资产在市场经济体制下的经营运作完全不同于计划经济体制下的行政运作。
对国有资产运作的监督重在对国有资产出资人的监督。对国有资产出资人的外部监督可以有三个层次：一是人大监督，二是政府监督，三是社会监督。
五、国有资产出资人运作的基本框架
（一）运作的基本组织
国有资产的运作涉及到国有资产管理委员会、国有资产出资人和国家投资企业三类组织，其中“国资管委会”是政府机构，“国资出资人”和“国资企业”是微观经济组织。
1.国有资产管理委员会
国资管委会即国家国有资产管理委员会，它是代表国家行使国有资产管理职能的国家机构。
国资管委会是一个合议制的决策机构，其主要职能是拟定或制定国有资产方面的法律、法规、制度和政策，决定国有资产管理方面的重大问题，对国有资产出资人进行授权并严格监督。
2.国有资产出资人
国资出资人即国有资产出资人，它是以授权方式代表国家行使国有资产经营职能的经济组织。
一般情况下国资出资人只接受一个国资管委会的授权。
3.国家投资企业
国资企业即国家投资企业。国资企业与国资出资人之间是投资经济关系：国资出资人是一定量资产的投资主体，掌握所投资产的产权；国资企业是所投资产的经营主体，掌握所接受全部资产的法人财产权。
在市场经济下，国资企业的国资出资人也是多元的，即一家企业可以接受多家不同国资出资人的投资。
（二）运作的基本环节
国有资产出资人的运作分为授权和投资两个环节。不同点是：授权经营是国有资产运作的第一层次，直接涉及经营企业与政府机构的经济关系；投资经营是国有资产运作的的第二层次，是不同经营企业之间的经济关系，与政府机构没有直接经济关系。
1.授权
国有资产的授权是一种国家行政委托，是国家将国有资产的一部分所有权交给国资出资人行使，但国家保留国有资产的最终所有权。
授权的形式目前可考虑使用国有资产授权合同、国有资产责任书、国有资产经营证书等形式。
2.投资
国有资产的投资是一种经济委托，是国资出资人为了一定的效益目标，将国有资产的使用支配权有条件地委托给经济法人或自然人行使，但出资人保留国有资产的产权。
