为此，1999年国务院转发了教育部、国家计委、财政部、建设部等六部委《关于进一步加快高等学校后勤社会化改革的意见》，确定了改革目标分为两步实施：第一步，到2000年底，所有大学后勤服务经营人员、相应资源及操作运行，都成建制地从学校行政管理体系中分离出来，组建自主经营、独立核算、自负盈亏的后勤服务实体。第二步，从2000～2002年底前后，在高校后勤服务系统规范分离的基础上，组建高校后勤服务集团（或实体），以专业化、集约化、企业化等形式承担本地区范围内的高校后勤保障工作。
随着改革的深入发展，在21世纪的前几年，“中国又走到了一个历史性的拐点”，改革渐渐步入了深水区，逐渐涉及许多甚至是一整套机制大调整，而这是以一部分人的利益甚至是既得利益的牺牲为代价的。因此，产生了许多新矛盾、新问题，人们对大学后勤改革的认识也难免出现迷茫和分歧。从2004～2006年，在理论界，继20世纪80年代初期的“真理标准问题”大争论和1992年前后的“姓资姓社问题”大争论后，又掀起了对改革进行反思的“第三次大争论”。讨论涉及了怎样评价改革以及要不要继续改革等一系列深层次的问题。有人试图将这场争论归结为‘坚持改革’与‘反对改革’的对立，其实这是一种简单化的两分法。必须看到，有关改革的分歧，主要不是表现在对改革的基本取向上，而是表现在对改革的实质进程上。比如，很少有人认为弊端丛生的国有企业不需要进行改革，“在大规模国有企业改革进行之前，人们对国企改革的共识是很高的，甚至对国企进一步大胆的改革也不是完全没有思想准备。但是当改革出现扭曲，开始走样变形，就不是用‘阵痛’或‘代价’所能解释的了。”
其实，这场大讨论非常有价值。一方面，它使党和国家领导人认识到了改革当中出现的种种问题，并坚定不移地强调要继续改革，而且，不仅强调了要进行经济改革，也强调要同时推进政治改革；另一方面，这场大讨论也让民众发出了自己的心声，让整个社会都看到了他们对改革的意见和建议。民众在骨子里是坚决支持改革的，他们的不满和失望，只是对改革中出现的偏差有意见。对于这样的问题，同样需要深化改革，加大覆盖面予以解决。
“中国必须坚持市场化改革，这是无可争议的。现在摆在我们面前的问题是，我们必须尽快达成新的改革共识。这个所谓的‘新改革观’，以及改革的新基本目标，就是建立一个好的市场机制，并在建立一个好的市场机制的基础上，建立一个好的社会。一个好的市场机制的标志是市场经济的体制相对完善、法制基本健全、并形成了利益均衡的机制；否则是坏的市场机制。”
“新改革观，当然要弘扬公平、公正这一人类最重要的价值观。但是，改革与公平从来就不是对立的事物，‘新改革观’应该超越僵硬的意识与理念之争。最近几年中，中央相继提出了‘科学发展观’‘以人为本’‘和谐社会’‘转变经济增长模式’等一系列新的发展理念，而实现这些发展理念的体制基础，就是一种好的市场经济体制，一种好的社会体制。从这个意义上来说，建设社会主义市场经济体制，就是建设一个好的市场经济。在这样的共识下，我们应该能够寻找到一种有利于社会进步和长治久安的改革新模式。”
借用新改革观来反思大学的后勤改革，大学后勤改革的社会化方向本质上就是市场化取向并没有错，之所以出现了这样那样的一些问题，剖析来看，还是“改革观”出现了偏差。突出的有两点：一是认为社会化就是大学不要后勤；二是认为市场化就必须从学校和学生身上获取利润，这样就犯了“形而上学”“一刀切”“简单化”的老毛病。问题的症结之一是对市场认识不全面；二是对后勤定位不准确。市场包括盈利市场和非盈利市场；市场机制包括内部市场化竞争机制和外部市场化竞争机制；市场主体包括企业——盈利组织和介于政府与企业之间的第三部门——非盈利机构（NPO）。
由此而论，大学后勤改革也需要“新改革观”。大家都知道，改革是动力，稳定是前提，发展是目的。改革不是“以人为本”就会形成阻力；稳定离开“和谐”就会产生乱象；发展不以“科学发展观”为指导就会出现倒退。因此，大学后勤的“新改革观”的基本内涵应当是以“科学发展观”为指导，以建设“和谐校园”为前提，以“以人为本”来搞改革。对于以提供基础保障、公共服务为主要任务的大学后勤来说，必须确立这样的“新改革观”的道理，是不言而喻的。
（三）大学后勤管理改革的模式及其分析
改革开放以来，我国大学后勤在社会化改革工作中摸索了多种改革模式，概括起来有三种：一是把原有行政管理模式转化为由学校自主经营、独立核算、自负盈亏的后勤实体进行管理的企业化模式；二是引进社会力量，把后勤项目以委托、合作、或承包的形式进行管理的完全社会化管理模式；三是政府引导，多所高校联合，实行优势互补、资源共享办后勤的联合化管理模式。从实践的结果看，每一种后勤管理模式的优劣和成本各不相同。
学校企业化管理模式的优势在于：内部协调的交易成本低，能引导后勤行为按学校目标发展；有利于高校政治稳定和目标管理；有利于消化内部后勤人员。劣势在于：专业化分工程度不高和竞争力不强带来一定的效益损失；人数较少的学校无法形成规模经济。
完全社会化管理模式的优势在于：能合理地配置资源，节约一定的教育经费。劣势在于：要求在社会第三产业较发达的情况下才能完全实现；难以控制其短期行为和完全市场化的经济行为；原有内部人员安置成本较高。
联合化管理模式的优势在于：能较好地实现大学资源共享，优势互补，优化资产组合与配置，也能更好地引导社会资源进入大学后勤，实现规模效益；有利于消化内部人员。劣势在于：在短期内，仍要考虑各校权力结构变化和利益重新分配带来的协调、安排、谈判和多方摩擦成本等，还有因此而造成的管理职能效率低下问题。
以交易成本理论来分析大学后勤的服务模式问题，无论是大学自办后勤经济实体，还是后勤社会化（通过交易活动从组织外获取各种服务）都需要付出一定的成本。对前者来说，包括因分工程度不高、竞争力不强带来的效率损失。对后者来说主要是交易成本。
具体分析大学后勤服务项目，首先是饮食服务，学校对饮食的关心并不仅仅限于让学生吃饱，还包括饮食安全、学生可承受的价格等方面的问题。如果由社会服务机构提供饮食服务。学校将很难监督这些餐饮的卫生情况，毕竟学校不是行政机构，没有执法权。出于饮食安全方面的责任心，学校将在游说卫生机构以及收集各个餐厅不卫生的证据方面疲于奔命，而且效果不会太好。差不多所有中国大学周围都有各种各样的饮食摊点，它们的卫生条件都是极其差的，而对此学校没有办法进行管理，社会卫生机构目前也无法完全监管到位。低价格的饮食具有较低的利润率，对于只关心自己利润的餐厅来说没有动力为学生提供低价格的饮食服务。而且饮食服务的完全社会化势必造成学生生活费用上升，一些学生可能将无力保证继续上学。由于学校无法掌握社会服务机构的经营信息，所以不可能通过补贴餐厅的方法来鼓励他们为学生提供低价格的饮食服务。而通过在一定程度上将餐厅纳入组织内，则将大大降低此类交易成本。城市建筑公司通常都是自己办食堂来为民工提供饮食服务而计算机公司一般都倾向于直接从餐饮公司订饭，其道理也和学校要办食堂一样。地点因素也深刻地影响着大学后勤服务是否社会化。学生总是倾向于在校园内和附近就餐，越是临近教学区和宿舍区的食堂就越能够得到学生的青睐。一个学生远离教学区或宿舍区就餐的成本看起来不大，但上万人的成本就相当可观了。这种场所的特定性决定交易双方易于锁定一种关系，从而相区别于经济市场契约。其次是学生住宿，学校关心的不仅是居住，还包括学生的安全问题，还关心学生在校内学习期间的行为表现。正是学校对某些服务项目具有某些特别的关心和要求使得这些服务项目具备了交易成本经济学所界定的“特定性”，从而使得这些项目某种程度上被延伸的组织所包容。通过简单的分析，我们会发觉对大学饮食和住宿项目后勤社会化模式上选择自办后勤实体进行企业化管理更为恰当。其他一些服务项目更适合完全社会化，如保洁、通讯、邮政、小学、幼儿园等则可以采取完全社会化模式。因此，我们在推进大学后勤社会化改革过程中，切不可一刀切，亦不可不加选择地让出市场，而应该因地、因校、因项目选择模式，否则，最终可能导致大学后勤服务总成本增加。
除了交易成本外，大学后勤服务社会化过程还有一些其他各种类型的成本。导致这些成本的因素也深刻地影响着大学后勤社会化的程度和方式。长期的计划经济体制下，大学已经积累了大量的后勤服务人员，在后勤社会化过程中不能不考虑这些人的利益和就业问题。如果由这些人成立独立核算的服务公司来提供后勤服务，那么让他们和其他社会机构一起来竞争学校的服务项目，还是让他们具有一定的优先性，这将是一个需要我们在改革过程中认真权衡、仔细思考的问题。如果学校全部或主要把市场与服务交由社会机构，可能获得需要少支付一定服务成本的好处，但学校需要付出高额的安置代价，甚至影响到学校的稳定。毕竟学校不是破产的企业，不应该也不可能把学校后勤服务人员把学校后勤人员全部推向社会，或由政府解决就业。
（四）大学后勤管理的改革的内涵、性质、方向、目标与意义
1.大学后勤管理改革的内涵
陈至立在全国第四次高校后勤会议上也指出：“要全面准确地把握社会化改革的内涵。大学后勤社会化改革的目的是要改变过去一切后勤都由学校包办的机制，用社会化的新思路建立新型的大学后勤保障体系。根据中国的具体国情，实现完全意义上的社会化目标需要一个过程，社会化的概念也并不是绝对的。不顾条件与可能，不加区别地把大学的后勤完全推向社会，不是我们要求的社会化改革。”现在的大学后勤改革的环境与条件决定了大学后勤社会化改革还需要一个相当长的过程。
首先，政府许多政策还没有完全到位。大学后勤组织及后勤服务应具有公益性质，这一点国家及社会都是要求和认可的，但在大学后勤社会化改革的过程中，政府统筹规划的阶段性和和持续性扶持政策还没有出台。目前大学后勤从学校行政体系分离后，虽然成为一种新型经济组织，但还没有成为真正意义上的市场主体。
其次，大学探索后勤实体的发展之路具有过程性。大学后勤社会化改革，通过大学后勤实体的自我运转，必然大大降低高等学校的教育成本，但大学也必须承担合理的教育成本，不能把高校后勤实体作为高校的负担，只看眼前利益，不看长远结果。现有的大学急于减少学校投入，转嫁基本设施的投入，影响了后勤改革的进程，也最终影响学校办学效益。因而，大学需要合理地考虑按一定规模发展的比例作为后勤保障的投入，并制定综合配套的改革政策，渐进性地推进后勤社会化改革。
2.大学后勤管理改革的性质
（1）我国后勤体制改革的实质是适应社会环境的变革、调整体系结构、优化体系功能、提高社会竞争力，在为实现国家发展战略目标提供优质服务的前提下，推动后勤服务体系的快速高效发展。从20世纪80年代到现在，大学后勤社会化改革先后经历了承包责任制、半企业化阶段；模拟企业化、社会化的探索阶段以及社会化实践的发展、逐渐成熟阶段。追溯大学后勤社会化改革的历程，可以看出大学后勤社会化的实质是计划经济体制下的大学后勤保障制度向社会主义市场经济体制下的大学后勤保障制度的制度变迁。这可以从两个方面具体地来说：一是按照市场化要求调整学校后勤资源的分配格局；二是按照市场化要求组织后勤管理、服务。前者反映在学校政策层面上，不能不特别关注分配上的起点“公平”，考量大多数，稳定大多数；后者体现在后勤运行机制上，则力求实现“效率优先、兼顾公平”。
（2）大学后勤社会化改革的显著特点是政府主导型改革。当改革遇到难点和疑点时，等待政策文件、等待上级指示精神，成为普遍现象，缺乏进一步深化改革内在动力和外在压力。后勤改革的政策明显滞后于改革的实践，这既给积极改革者留下巨大的探索空间，也给畏难者提供了合法的理由。
大学后勤社会化改革，是一项政策性很强的系统工程，需要政府（含中央和地方政府、学校）、企业（指转制中的后勤实体）、个人（指师生和职工）三方行为主体之间的协调配合、整体推进，才有可能取得成功。
