王瑬把行钞看做是政府摆脱财政窘境的唯一方法，他还进一步鼓吹纸币是解决一切社会矛盾最理想的货币。这充分反映了他名目主义货币观点的特征。
包世臣（1773-1833），嘉庆十三年（1808）中举，道光十五年（1833）成进士，着有《中衢一勺》、《艺舟双辑》、《管情三义》、《齐民四术》等合辑为《安吴四种》。包世臣对当时社会实际问题研究比较深刻，提出一些改革主张能切中时弊。行钞是包世臣的一贯主张。他没有夸大纸币的作用，他认为纸币只是“救弊之良策”。主张纸币面额从1贯到30贯，发行量以岁入钱粮的一倍为限，按市价卖钞收银。
包世臣提出了纸币的虚实相权方法。他说：“轻重相权不相废，为古今之至言。行钞则以虚实相权者也，银钱实而钞虚。”他不相信有纯粹纸币流通制度的可能。他形象比喻虚实相权的意义：“统计捐班得缺者，不过什之二三。然有此实际，则能以实驭虚，而捐生奔走恐后而无怨。行钞求实，何不行之有？此其所以为妙用也，但非短视诸公所解耳。”出钱捐官，得到的大部分是虚职，只有少数人能捐得实位。同样纸币如能兑现，那么也只是发行量中的一小部分，而不是全部，但它却保证了纸币的流通。
包世臣主张纸币发行量要有一定的限制，反对王瑬的无限制发行观点。他说道：“尊议（王瑬）云‘造百万即百万，造千万即千万，是操不涸之源’云云，从来钞法难行而易败，正坐此耳。初届造钞以足当一岁钱粮之半为度，陆续增造至倍于岁入钱粮之数，循环出入，足利民用即止。”他反对发行大钞，为此他驳斥王瑬说：“钞宜始于一贯，终于五十贯。如尊说至千贯以便藏者，原行钞之意，以代钱利转移耳，非以教藏富也。”包世臣认识到纸币的作用是“代钱利转移”，而不是储藏收匿。
包世臣认为行钞应该坚持“损上益下”的原则，反对王瑬提出的“足君尤先”的原则。何谓“损上”？就是市场上习惯都以银定市价，现改为以铜钱为衡器，用钱斟酌行市，旧市价银一两折钱千三四百文。政府按照这个比价折钱，用于兵饷、官俸等方面的财政支出，而政府财政收入则仍按银一两钱一千文旧制收缴。
这样一来，国家收入就会受到损失。但是“损上愈多，则下行愈速，下行既速，次年上即可不损，以后则上之益也，遂至不可究诘”。也就是说，由于国家发行纸币流通顺畅，国家就可以从行钞中得到很大利益，于是“损上”就变为“益上”。包世臣的行钞主张着眼于救弊，如果严格执行纸币发行量，就不会发生通货膨胀。但是，当时主张行钞本身就是补救财政危机的产物，不可能使纸币的发行量适可而止，因而通货膨胀是不可避免的。
王茂荫（1798-1863），曾任太常寺少卿、户部右侍郎。1862年任工部侍郎、吏部侍郎。着有《王侍郎奏议》。
王茂荫是咸丰时期第一个提出发钞之人。时值太平天国农民运动爆发，清政府为了镇压太平天国农民起义，军费开支遽增，而铸币铜源又迟迟运送不到，使清政府焦头烂额。此时寻找一条摆脱困境的良方，是政府的当务之急。王茂荫在咸丰元年（1831）九月上疏朝廷《条议钞法折》，主张发行纸币，摆脱财政经费困扰，应对军饷、河工急需，得到了清政府的重视。但由于在疏折中反对通货膨胀，主张限制发钞数量，不能满足清政府的要求，没有被采纳。接着咸丰二年王懿德、花沙纳也上疏奏请行钞。花沙纳主张无限制行钞方案得到了朝廷的赏识，立即被采纳。在咸丰三年政府发行了户部官票、大清宝钞。与此同时政府又铸造了“咸丰通宝”大钱，于票钞兼行。票钞和大钱大量投入市场后，很快就出现壅滞堵塞现象，物价上涨，引起市场混乱。
王茂荫针对这种情况，在咸丰四年三月上疏《再议钞法折》，奏请政府要及时兑换纸币，扼制通货膨胀现象。接着在同年四月再上疏朝廷反对铸造大钱，从而触怒了朝廷，被咸丰帝斥责为：“漠不关心国事”、“专利商贾”等。不久被调离户部作兵部右侍郎，从此把他排除在政府财政决策之外，不再让他对政府货币政策说三道四。
王茂荫主张发行纸币是为了解决政府镇压太平天国起义的军饷问题，反对政府无限制发行不兑换纸币，主张政府及时兑现纸币。他的用意是让纸币流通，他的主要观点是“以实运虚”。
何谓“以实运虚”？就是用纸币弥补白银不足，“用钞以辅银，非舍银以从钞”，纸币与白银“虚实兼行”，用白银的流通来推动和支持纸币的发行。他认为纸币要“少则重，多则轻”，“造钞太多，则壅塞而物力必贵”，也就是纸币发行过多，必然充塞流通渠道，从而引起物价上涨。所以必须严格控制纸币的发行量。那么发行多少纸币合适呢？他主张“仿国初之法每岁先造钞十万两，试行一二年，计可流通，则每岁倍之，极钞之数，以一千万两为限。盖国家岁出岁入，不过数千万两，以数实辅一虚，行之以渐，限之以制”。王茂荫提出纸币最高发行量为1000万两，而当时国家财政收入每年为4000万两左右，也就是用4倍的白银来支持纸币的流通，这是王茂荫行钞主张的核心。他认为这样才能限制纸币的发行量，从而保证贵金属在流通中的主要地位，使货币流通稳定。
王茂荫提出行钞方案的另一个方面就是纸币兑现，具体作法是：国家将纸币发给银号，银号于一个月后交银，每库平1两上缴市平1两（库平1两等于市平1.1936两），而这个差额就是银号即得的利润。银号领钞后，在钞上加字作图记，持钞者可以按字记向该银号兑现白银。这样，国家即可以通过发钞取得大量白银，也无需负担兑现之责，从而减轻了政府财政负担。
咸丰四年，纸币开始全面崩溃。王茂荫提出了第二次行钞方案。这个奏折就是马克思在《资本论》中提到的“清朝户部右侍郎王茂荫向天子上了一个奏折，主张将官票、宝钞改为可兑换的钞票”那个注释。在这次方案中，他提出要政府直接担负纸币兑现的责任。他主张从户部铸造的铜钱中提取积存，作为纸币兑现的准备金。他说：“宝钞准交官项，本自贵重，而人总以无可取钱，用多不便，若于准交官项之外又准取钱，自必更见宝贵。”他建议每月扣30余万解库提积钱，作为纸币兑现的准备金。他说道：“或谓倘三十万尽而不能给，将若何？臣谓此有两道：一则有钱可取，人即不争取。彼钱店开票，何尝尽见取钱？
一则有钱许取，人亦安心侯取。倘钱将尽，而钞分来，竟不能给，不妨示其停止，令半年后再取，人亦乐从。经过一次发钱，人知钞不终虚，自不急取。此法每年虽似多费数十万之钱，而实可多行百余万之钞。”
关于银票兑现，王茂荫主张国家不设立准备金，把从各州县上缴钱粮赋税的白银作为票本，随时兑现。他解释到：“欲求行远必赖通商，欲求通商，必使有银可取。既可准其抵交，何妨准其兑取？今欲于准交之外，再加准兑取一层，则钞益贵重，处处可取银即处处可行用，而不必取银。京城之中，凡商人之来者皆货物，而往者皆银，使银票得处处兑银，则京城之银可以少出，而各路之银亦可得来，此又通筹全局之宜加意也。”王茂荫主张各省州县随处可以兑现白银，这样既促进了官票的流通，又减轻了京师白银需求的压力。这是一个非常合理的建议，但朝廷不这样认为。如果全国随处可以兑银，那么全国的白银就不能集中在京师，也就是说政府不能掌握全国的白银。这与清政府高度集中白银的目的背道而驰。所以王茂荫第二次行钞主张被朝廷严厉驳回。最终，王茂荫的反通货膨胀行钞主张与清政府无限制发钞来筹措军费的意图根本不兼容，他照顾商人利益的建议也与清政府压制商人的基本立场相违背。他的忠心却换来咸丰帝的严厉申斥：“尽属有利于商而无益于饷”，“欲使国家散实银而置虚钞”。王茂荫无奈地说道：“现行官票、宝钞，虽非臣原拟之法，而言钞实由臣始。今兵丁之领钞而难行使者多怨臣，商民之因钞而致累者多恨臣。凡论钞之弊而视为患害者莫不归咎于臣，凡论钞之利而迫欲畅行者，又莫不责望于臣。”一代忠良得不到帝王的赏识，最后辞官归乡，抑郁而死。
清末是中国货币史上空前混乱的时期之一，各种货币制度纷纷出笼，处于历史重大变革前的一种暂时晕眩。综观中国封建社会各朝代发行的纸币，从宋代交子到清代咸丰官票宝钞，除顺治钞贯外，每次发行都是弊端百出，与恶性通货膨胀相始终，到清初200年间，政府对发钞已到谈虎色变的地步。为什么会这样呢，究其原因有四：其一，“国家定制，当百则百，当千则千，谁敢有违？”有这样认为的在历史上不乏其人，这是货币国定说。清朝的王鎏，在他所着的《钱币刍言》中认为凭借国家的权力，就可以决定纸币的无限法偿能力，行钞不会发生亏空，不管国家对纸币规定为多少面值，纸币都能按照已规定的面值流通无阻。这是想当然的主观愿望，是用国家权力来对抗纸币流通的客观规律，一切从货币国定说的观点出发，其结果必然是钞法虽备却壅滞不通。其二，历代统治者都把发钞作为筹措军费解决国家财政赤字的手段，发行纸币基本上是在战乱年代或财政困难的情况下诞生的，交子、钱引、会子、交钞和咸丰官票宝钞等都是这样。宋仁宗天圣初年改办官交子，政府正式发行纸币，是适应国家财政需要，当时宋王朝政局尚稳，对西夏用兵使军费开支日趋庞大，政府财力不堪重负，便把发钞视为解决财政来源的点金术。所以，历代纸币的诞生都有先天隐患。其三，各朝代统治者都把发行纸币当作增加国家财富的一种便捷手段，以一纸无价值的纸钞，无偿征收民间财物。
《宋史》这样说过：“自来遇岁计有阙，即添支钱引补助。”各朝政府每次在换发新钞、压价收兑旧钞时，都是大获其利。所以发钞是为了满足封建统治者的贪欲，目的是搜刮民脂民膏，聚敛民间财富，它对商品经济发展作用甚微。其四，各朝代统治者发行纸币的性质，都是用行政命令以行政方式强迫施行的，国家既无发行准备金作保证，缺乏信用基础，又无任何商品作后盾，没有物质基础。纸币本身是政府发出的一纸空头票券，而民间传统习惯金银是有价货币，政府要百姓违反交易习惯，用金银兑换纸币再以一纸易百货，民间并不认同，私下值钱物品仍用金银交换。官吏徇私舞弊私饱中囊，自坏币法；国家政策朝令夕改，失信于民。政府毫无限止地滥发纸币，更是纸币夭折的主要因素。纸币本是价值符号，它需要国家物质基础和信誉保证来维持，大肆滥发超过市场对纸币的需要量，纸币流通就会受阻，纸币壅塞造成金融领域瘫痪，使交易市场怨声载道，最终造成币值惨跌，纸币终成废纸。
清政府在纸币发行初始，准备金充足，国家信誉良好，民间能够接受，也促进了社会经济的发展。到中后期，外国列强的入侵，本国民众的暴动，使封建帝国的大厦摇摇欲坠，清政府用发行纸币来维持财政已是饮鸩止渴，没逃出王朝覆没的劫数。所以，清朝后期实施的货币政策于前朝有着惊人的相似之处，不同的是，清王朝是一个走向末路的封建王朝，它制定的货币政策动摇了长期封建社会形成的货币制度，演变成为半封建、半殖民地的货币流通制度，使中国的货币经济变成了半封建、半殖民地化的货币经济，这与其他朝代有过之而无不及。历史的潮流无人能抗拒，一个旧时代结束意味着孕育出一个新时代的诞生，清王朝的覆没揭开了近代中国革命、中国货币制度革命的新篇章。
