经国务院批准，从1992年1月1日起施行的《中华人民共和国城镇集体企业条例》（以下简称《条例》），是我国城镇集体企业第一部综合性行政法规，体现了党和国家对集体经济的重视。《条例》的颁布实施为城镇集体所有制经济的巩固和发展，明确其权利和义务，维护其合法权益提供了法律依据，必将促进集体企业的改革和发展，促使集体企业依照法律，发挥其固有的“集体所有，自主经营，互助合作，民主管理”的优势，在国民经济全局中发挥重要作用。作为主管民主管理工作的各级工会，要结合实际，采取积极措施，贯彻执行《条例》，研究集体企业职工民主管理，促进集体经济的发展。本文就集体企业职工民主管理工作的理论和政策问题与同志们商榷，以期共同提高。
一、集体企业的性质、地位和作用
集体所有制经济随着我国社会主义经济的发展而不断发展壮大、进而成为仅次于全民所有制经济的第二大经济力量，在国民经济发展中占有重要地位。它对于繁荣市场，扩大就业，增加国家财政收入和出口创汇，方便人民生活，促进社会安定，发挥了重要作用。但是，由于受传统观念的影响，长期以来，一些同志对于集体企业的性质、在国民经济中的地位，以及集体企业的特殊性认识不足，特别是在企业管理中，没有充分体现集体企业的性质和特点，套用国营企业的管理办法，在原材料来源、产品定价、销售以及企业分配上统得过死，管得过多，企业缺乏应有的自主权，吃大锅饭，随意改变集体企业性质，侵吞集体企业资产，侵犯集体企业职工合法权益，使企业无法可依，缺乏应有的活力，束缚了集体企业的发展。党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心的思想，为集体企业创造了良好的发展条件，尤其是“一厂两制”的经营方针，壮大了集体企业，开拓了发展集体经济的新路子。实事求是地看，目前一些集体企业的优越性还没有充分体现出来，其原因就在于没有从根本上依法解决好集体企业的管理问题，没有根据集体企业的特点和性质去进行科学管理。正确认识集体企业的性质和特点，确定其独特的管理方法，依法治厂十分必要。
一是要正确认识集体企业的特殊性。集体企业是我国社会主义公有制经济的两大支柱之一。它与全民所有制企业相比，既有其相同的一面，又有不同的一面。相同的一面表现在：两者都是公有制经济的组成部分。他们的共同目标是繁荣社会主义商品经济，满足人民日益增长的物质和精神需要，促进社会主义经济发展；在生产方式上都具有现代企业社会化协作的特点；解决了大量的劳动力就业问题。不同的一面是：集体企业和全面所有制企业相比有三个鲜明的特性，即财产集体所有、实行共同劳动、按劳分配为主。这就决定了集体企业具有组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的自主性这样三个特点。集体企业《条例》第五条规定，集体企业应该遵循的原则是：自愿结合、自筹资金，独立核算、自负盈亏，自主经营、民主管理，集体积累、自主支配，按劳分配、入股分红。只有把握集体企业的这一特征，才能真正管理好集体企业，提高集体企业的经济效益。
二是要正确认识集体企业在国民经济中的地位。城镇集体所有制经济是我国社会主义经济的重要组成部分。发展集体经济是我国现阶段生产力水平所决定的，是推动经济发展和满足人民生活的需要。集体企业在解放后四十多年来有很大发展，在国民经济中占有重要位置。据统计，我国城镇集体所有制工业企业的数量、职工人数和总产值已经分别占到城镇工业企业的61%、30%和21%。实践证明，发展集体经济对于丰富人民生活，扩大社会就业，促进国民经济协调发展，具有重要作用。
三是要正确认识集体企业职工队伍。集体企业职工既是我国工人阶级队伍的重要组成部分，也是我们国家的领导阶级，在国家和社会事务中与国有企业职工有着相同的权力、责任和义务，不能把他们区别于职工队伍之外。由于集体企业在发展过程中的特殊性，尤其是近几年来集体经济迅猛发展，乡镇企业和国营企业中的“集体企业”大量增加，改变了集体企业职工队伍的成份，职工队伍的文化结构、年龄结构、民主管理意识较以前都发生了很大变化。正确认识这一变化，对于贯彻落实党的全心全意依靠工人阶级指导方针，开展集体企业职工民主管理，提高集体企业管理水平具有十分重要的现实意义。
二、集体企业职工民主管理的基本现状
集体企业的长期存在和发展是与我国生产力水平相适应的，是建设具有中国特色社会主义的题中应有之意。根据统计，到1990年底，甘肃省6687户工业企业中，集体企业有5063户，占工业企业的75.6%；集体企业有职工32万人，占全省职工总数的26%；集体企业的产值占全省工业总产值的14.3%，是仅次于全民所有制经济的第二大经济力量。集体企业的发展壮大，对发展甘肃经济，实现脱贫致富目标做出了积极贡献。
集体企业职工民主管理，随着集体经济的发展和改革的深入，从无到有，从小到大，逐步朝着规范化方向发展。全省现有909户集体企业建立了职工（代表）大会制度，虽然基本上是参照全民所有制企业的模式进行的，但是广大职工从中受到了民主管理的教育和锻炼。很多集体企业的工会和职工代表大会围绕增强企业活力，促进技术进步，提高经济效益，完善厂长负责制，组织职工开展合理化建议和劳动竞赛，组织职工参加民主管理和民主监督，取得了一定成效，赢得了职工的信赖。但是，从总体上看，集体企业职工民主管理的水平普遍还比较低。主要问题：一是集体企业工会组织建设还比较缓慢。在5063户集体企业中，只有1629户建立了工会组织，而且多数组织机构不健全，没有专职工会干部，工作难以开展。二是集体企业建立职工（代表）大会制度的数量少，职代会的工作质量比较差。全省建立职代会制度的单位只占集体企业总数的五分之一，而且多数作用发挥得不太好。三是集体企业工会干部素质比较低，一部分专（兼）职工会干部工作抓不上手，缺少办法。四是集体企业职工（代表）大会缺乏特色，基本上是套用全民所有制企业职工（代表）大会的模式。从客观上讲，在此之前，全国尚没有集体企业开展民主管理的具体法律法规，靠企业自己摸索，影响了集体企业职工民主管理的进程。在全民所有制企业内部的集体经济组织的民主管理也和全民所有制企业的民主管理一个要求，失去了集体企业的特点。
基于以上情况，就更需要我们研究和探讨集体企业职工民主管理问题，根据集体企业《条例》的规定，制定出台《甘肃省城镇集体企业职工（代表）大会实施办法》，逐步推进甘肃集体企业工会组织建设和民主管理工作的健康发展。
三、集体企业实行职工民主管理的法律依据
集体企业实行职工民主管理，国家法律已经作出了明确规定。现阶段，我国集体企业实行职工民主管理的法律依据主要有：
（一）《中华人民共和国宪法》关于集体企业职工民主管理的规定
宪法是国家的根本大法。它集中体现了工人阶级的意志和利益，规定了国家制度与社会制度的根本原则，明确了公民的基本权利和义务，具有最高的法律效力。宪法明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“国家保护城乡集体经济的合法权益和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”“集体经济组织依照法律规定实行民主管理，由它的全体劳动者选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”宪法规定的这些基本原则，为集体企业开展职工民主管理提供了最重要的法律保障，是实行职工民主管理的最高法律依据。
（二）《中华人民共和国城镇集体企业条例》关于集体企业职工民主管理的规定
《中华人民共和国城镇集体企业条例》，是调整集体企业生产经营管理活动中与国家、政府的关系和企业内部决策过程必须遵循的基本法规。民主管理是贯穿于《条例》的一条基本原则、重要内容和主线。《条例》中直接涉及民主管理的条款就有14处，占总条款的五分之一。在《条例》总则的十一条中，有关职工民主管理的条款有四条。如：《条例》第九条规定：“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。”“集体企业职工的民主管理权和厂长（经理）依法行使职权，均受法律保护。”第十一条规定：“集体企业的工会维护职工的合法权益，依法独立自主地开展工作，组织职工参加民主管理和民主监督。”《条例》为确保集体企业职工民主管理的健康发展，对职工（代表）大会的性质、任务、职权、机构都作了规定。这些规定，为集体企业进行民主管理提供了明确具体的法律保障，必将给集体企业民主管理以巨大促进和推动。
（三）《中华人民共和国工会法》关于集体企业职工民主管理的规定
1992年4月3日新颁布的《中华人民共和国工会法》第七条、第十六条和第三十一条都规定了集体企业职工民主管理问题。如第三十一条规定：“集体企业的工会委员会应当支持和组织职工参加民主管理和民主监督，维护职工选举和罢免管理人员、决定经营管理的重大问题的权力。”
（四）国家其他有关法律、法规关于集体企业职工民主管理的规定
党的十一届三中全会以来，为了发展集体经济，保障城镇集体企业的合法权益，党和国家曾经制定了一系列方针、政策和单项行政法规。如1983年国务院颁布的《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》，1984年国务院批转工业部、全国手工业合作社《关于轻工集体企业若干问题的暂行规定》，都涉及集体企业的民主管理问题。
综上所述，所有这些法律、法规都为我们搞好集体企业职工民主管理提供了法律依据和保障。与此同时，党和国家领导人也多次强调要实行企业民主管理，保障职工的合法权益。如邓小平同志在工会九大的致辞中指出，为了实现四个现代化，我们所有的企业必须毫无例外地实行民主管理，使集中领导和民主管理结合起来。今后各个企业的车间主任、工段长、班组长要由本车间、工段和班组的工人选举产生。企业的重大问题要经职工代表大会或职工大会讨论。这不仅强调了企业实行职工民主管理的重要性，也为集体企业开展职工民主管理提供了依据。
四、集体企业职工民主管理的特殊性
由于集体所有制企业的性质与全民所有制企业性质不同，决定了集体企业职工民主管理的特殊性。分析、研究和认识这些特殊性，是认识和指导集体企业职工民主管理工作的前提。根据《条例》的规定，集体企业与全民所有制企业在民主管理上的差异主要有以下几点：
一是职代会的性质不同。《企业法》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》都规定全民所有制企业职代会“是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。”而集体企业《条例》则规定，“集体企业的职工是企业的主人”，“职工（代表）大会是企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题”。这是二者之间最大的区别，也是集体企业的主要特点。集体企业所有权和经营权的完整统一，以及权力机构的规定恢复了集体企业的本来面目，使企业在自愿结合、自筹资金的基础上，独立核算，自负盈亏，自主经营，民主管理，把财产所有权和经营管理权归属于劳动者。这是我们应当把握的重点。
二是职代会行使职权的范围不同。根据我国目前全民所有制企业的现状，《企业法》规定了职代会现阶段有五项职权，即：生产经营重大问题的审议权；分配方案、企业制度的审查同意或否决权；职工福利的审议决定权；对企业领导干部的民主评议权；民主推荐和选举厂长权。集体企业《条例》则规定职工（代表）大会在国家法律、法规规定的范围内有六项职权，即：制定、修改集体企业章程；按照国家规定选举、罢免、聘用、解聘厂长（经理）、副厂长（副经理）；审议厂长（经理）提交的各项议案，决定企业经营管理的重大问题；审议并决定企业职工工资形式、工资调整方案、职工住宅分配方案和其他职工生活福利的重大事项；审议并决定企业职工奖惩办法和其他重要规章制度。这些规定说明集体企业职代会的职权大于全民所有制企业职代会的职权。
三是职代会的机构设置不同。全民所有制企业职代会不设立常设机构，遇有重大问题可以召开职代会代表团（组）长会议处理。而集体企业职工（代表）大会可以设立常设机构，负责职代会闭会期间的工作。
四是职代会与有关方面的关系不同。具体表现在：①与厂长的关系。《企业法》规定厂长必须“支持职工代表大会、工会和其他群众组织的工作，执行职工代表大会依法作出的决定”、“职工代表大会应当支持厂长依法行使职权”。集体企业《条例》规定“厂长（经理）对企业职工（代表）大会负责”，“定期向本企业职工（代表）大会报告工作听取意见，并接受监督。”②与工会的关系。《企业法》规定：全民所有制企业工会是职代会的工作机构。而集体企业工会在承担工作机构的过程中受职代会常设机构的委托，处理“权力机构”交办的事宜，肩负的担子更重。③与政府部门的关系。《企业法》规定：政府或者政府主管部门依照国务院规定，统一对企业下达指令性计划，保证计划需要的物资供应，以及厂长、副厂长的人事任免、奖惩、考核、培训。而集体企业《条例》则规定：“市以上人民政府应当根据城镇集体经济发展的需要，确定城镇集体企业的指导部门，加强对集体企业的政策领导，协调当地城镇集体经济发展中的问题，组织有关方面监督、检查集体企业政策、法规的执行情况。”“任何部门及其他单位和个人不得向集体企业摊派人力、物力、财力，不得干预企业的生产经营和民主管理。”
五、积极推进集体企业职工民主管理
最近，党中央提出要进一步加快改革步伐，加大改革力度，深化企业改革，转化企业经营机制。这为推进集体企业职工民主管理，彻底纠正集体企业管理缺乏特色的弊端，帮助集体企业转变管理方式，提高集体企业管理水平，促进集体经济的发展提供了极好的条件。我们认为，在目前形势下，推进甘肃集体企业职工民主管理需要做好以下几项工作：
1.在学习贯彻集体企业《条例》的同时，认真讨论修改《甘肃省城镇集体所有制企业职工（代表）大会制度实施办法》（征求意见稿）。集体企业《条例》是我国集体企业的第一部综合性行政法规，是办好集体企业的“纲”；《实施办法》则是依据《条例》的精神，对实施职工（代表）大会制度的一种规范，是职工民主管理的操作“细目”。两者之间是纲举目张的关系。《实施办法》既突出了集体企业职工民主管理的特色，又符合甘肃集体企业职工民主管理的现状，既总结了以往全民所有制企业民主管理工作中适用于集体企业的成功经验，又对集体企业民主管理提出了新的要求。它从集体企业职工（代表）大会的性质、职权范围、机构设置、人员构成，职工代表的组成、权力、义务，集体企业工会与职代会的关系，车间、班组民主管理工作等方面作出了规定，为基层开展民主管理工作交给了办法，为工会指导检查集体企业职工民主管理工作提供了依据，便于操作，可行性强。各级工会要采取积极措施，大力学习宣传集体企业《条例》，依照《实施办法》的精神，切实抓好集体企业民主管理工作。
2.把握集体企业职代会是“权力机构”的特征，从实际出发加快集体企业职工民主管理进程。各级工会要从本地区、本系统、本单位的实际出发，牢牢把握“权力机构”这个特征，从组建工会组织入手，逐步建立健全集体企业职工（代表）大会制度。尚未建立工会组织的企业要先组建工会，已经建立工会的要配齐工会领导班子，选配素质好的同志从事工会工作，使之能够承担起代表职工和组织职工群众参加企业民主管理、民主监督，维护职工合法权益的重任。要建立健全集体企业职工（代表）大会的工作制度，根据企业特点，建立健全职工代表大会或职工大会及其常设机构，发挥职工（代表）大会在企业中的权力机构作用。采取多种形式开展职工代表培训，逐步提高职工代表的参政议政和决策能力。借鉴全民所有制企业民主管理中适合集体企业的成功经验，逐步使集体企业职工民主管理工作走上规范化、制度化轨道，完善集体企业领导体制，推动集体经济发展。
3.在深化改革中强化集体企业职工民主管理。以转换企业经营机制为重点，以打破“三铁”为突破口的企业三项制度改革是社会主义制度的自我完善。改革的目的在于解放和发展生产力。在深化改革中进一步树立依靠职工办企业的思想，强化企业民主管理，首先是把职工群众作为企业改革的主体，取得职工对改革的理解和支持。其次是改革大事问计于职工，哪些东西需要改革，怎样改革，在企业内部要取得多数职工的拥护。三是必须真正落实集体企业职工（代表）大会的职权，做到由职工（代表）大会决定企业经营管理重大问题和企业改革方案、措施，每一项改革方案的出台都要经过职工（代表）大会审议，实行民主决策。坚决纠正集体企业中严重存在的家长制、一言堂的倾向。
4.注意研究集体企业职工民主管理中的新问题，探索新路子。集体企业职工民主管理起步比较晚，有许多问题需要研究和探索。要随着集体企业改革的发展和民主管理工作的逐步展开，及时研究和探索职工民主管理工作中出现的新情况新问题。一方面要与企业党政部门一起，研究制定集体企业《条例》的贯彻措施；另一方面要对以往企业制定的各项民主管理制度、办法、细则、程序等进行修订、补充，使其符合《条例》、《实施办法》的要求，更适合集体企业的实际情况。同时要加强调查研究，通过试点、树立典型，推广集体企业职工民主管理的成功经验，为其他企业提供借鉴。
（刊登于《甘肃工运》1992年6期）
