（1912~1927年）
一、畸形的金融系统关系
金融系统是社会复合巨系统中的一个子系统，不仅国内外金融系统相互关联，而且一国的金融子系统又与本国的政治、经济系统存在相互交织、相互作用、相互渗透的关联关系。系统间的这种纵横交错的多向网络效应关系，体现了系统之间多元性、交互性、层次性和动态性的特征。
19世纪70年代后，西方资本主义国家先后从已占领世界商品市场为主的自由资本主义时期，过渡到了以占领世界投资市场为主的垄断资本主义时期。这一时期的世界体系，变成了一个“极少数先进国家对世界上大多数居民施行殖民压迫和金融扼制的世界体系”，“这个体系在物质上是以铁路、轮船、电报、电话等为基础的，在经济上是以金融密网为经纬的。少数帝国主义国家在这个体系中占有特殊地位，或者占有殖民地，或者用金融资本紧紧缠住其他国家，各国、各民族都是这个资本主义世界体系中的组成部分，都为帝国主义经济和政治关系的网络所缠绕”。
这样的世界体系特征，在鸦片战争后的清朝已有体现，在北洋政府时期，这种关系变得更为明显。具体来说，对进入国家垄断资本主义阶段的西方工业国家来说，其经济、政治、金融之间的关系是一种相互协调、相互支持的良性循环关系，垄断资本的发展强化了国家和资本家的共同利益，使西方国家的政治利益和经济利益日益融合在一起，垄断资本不断向外扩张的本性，及国家政治、经济利益的一致性，决定了国家必然动用政治权利为垄断资本的扩张保驾护航。而殖民地半殖民地国家，在经济上是作为附属于工业国的原料基地、销售市场和生产车间而存在的；政治上的软弱和金融资源的匮乏，又决定了这些国家在政治、金融上对工业国家存在较大的依赖性。殖民地半殖民地国家在政治、经济、金融上对工业国家的依赖是相互强化、相互制约的，于是在殖民地半殖民地国家的政治、经济、金融子系统间形成了相互牵制、互为因果的“负协调”关系，也可以说是“恶性循环”的子系统关系。
工业国家的系统与殖民地半殖民地国家系统间，是一种不平等的、掠夺性的系统关系，工业国系统对殖民地半殖民地系统产生的副作用大于正作用（正作用在于工业国往往通过刺激殖民地半殖民地国家的经济发展来获取高额利润，但这种刺激是以工业国的偏好为原则的，因此往往导致殖民地半殖民地国家经济的畸形发展），而殖民地半殖民地国家经济发展的不完全，反过来也会影响工业国的经济发展，但这种影响不是立即发生的，而是有一定的滞后性，在“滞后”的这段期间，就表现为工业国系统的日益强化和殖民地国家系统的日益弱化，系统间的层次性日益分明，上层系统以下层系统为养分来源，而又缺乏必要反馈的特征就较为明显，这一特性决定了这一期间的世界体系具有极大的不稳定性，第一、二次世界大战在这一时期的爆发，社会主义革命的出现，就充分说明了这个问题。
总体来说，工业国与殖民地半殖民地国家是支配、扼制与依附的关系，这种关系的强弱受工业国控制力量大小的影响，当工业国控制力量减弱的时候，后者的独立发展就表现出较为强劲的势头，反之则亦然；而工业国之间则因为各种利害关系，又存在竞争与合作两种关系，具体在哪个时期、哪些国家间体现出什么样的关系，往往是由它们的实力对比决定的。实力相当时，合作大于竞争；实力悬殊时，竞争大于合作。这种关系也用图示的方式来表示。
二、通过金融控制实现政治控制
中华民国北京政府存在了16年，这个政权以北洋军阀为主要支柱，人们习惯称之为北洋政府。北洋政府时期虽然是中国历史上最为短暂的时期，但这一时期的对外金融关系却至关重要，它把中国彻底拉入了殖民地半殖民地的深渊，金融作为殖民国家控制中国的政治工具———这个殖民地半殖民地对外金融关系的特点，在这一时期演绎得淋漓尽致。从政府层面看，袁世凯、段祺瑞为了获得统治政权，极力依靠资本主义列强的政治、经济、金融支持，而列强们则借此机会要挟中国出卖更多的主权，通过对主权的控制，对被扶植起来的党羽的控制，实现其控制中国的最终目的。金融支持成了交换中国主权的砝码，金融的政治化决定了对外金融关系的政治化，这种政治化程度之深又使中国进入了对外金融关系最为黑暗的时期。
（一）实现政治控制目的的中央政府外债
北洋政府时期政权更迭频繁，先是孙中山的南京临时政府，其后是袁世凯的北京政府，接下来是段祺瑞控制实权，最后上台的是直系的力量。与清政府时期政府外债不同的是，清政府借外债是为了镇压内部的反抗和归还外部的赔款，目的在于保住摇摇欲坠的江山，而北洋政府时期的执政者，不仅要保住政权，而且首先要夺取政权，为了夺取政权，必须依靠金融的支持，国内可动员的金融力量很少，不得不依靠外部力量，西方列强正是利用了中国的这个“弱点”，乘机提出控制中国政治、经济的要求，否则便很难借到款项。
1.南京临时政府借外债困难
当一个国家穷得只有靠借债度日的时候，外债对一国的政权更替、经济兴衰就有着至关重要的关系。清政府的灭亡是历史的必然，但举借丧权辱国的外债，引起革命党人的武装起义，则是其在1911年灭亡的导火索。清政府之后成立的南京临时政府仅维持了短暂的三个月时间，随后政权便被袁世凯夺取。南京临时政府的让权和北迁，除了有袁世凯阴谋篡权的一面和孙中山主动退让的一面外，财政的极度困难也是一个重要原因。当时中国的海关税款被外国公使团掠取和把持，各省的盐税款项又不上交临时政府，所以临时政府的财政处于极度困难之中，不得不依靠外债。
孙中山先生一贯赞同举借外债、利用外资，但他举借外债的原则是“一不失主权，二不用抵押，三利息甚轻”，借款用途也在“振兴实业，发展生产”，为避免国家利权的丧失，借款的方法则提倡以实业公司的名义向外商银行“商借”。可以说，这是孙中山先生目睹清政府在借用外债上的弊端后提出来的真知灼见。但在实践中，在当时的背景下，这样的借债是行不通的。南京临时政府不仅公开宣布对所有外国人的权利，一律保护，而且承认偿还清政府未偿还的外债。他们天真地以为保护了外国的利权，外国银行就会放心大胆地借给贷款了，但当他们几次与外国银行团接触后，不得不以“利权相失，相差甚远”而作罢。最后在“不用抵押”，“利息甚轻”的借款原则松动后才取得了一些成绩。如苏路借款就是以国家的两淮盐课作抵押，向苏路公司借款，再由苏路公司以产业担保向日本大仓洋行借款，承借日金30万元，年息 8厘，其中 250万元转借临时政府以充军费。1912年临时政府拟以汉冶萍公司做抵，向三井洋行借款，因国内哗然而废除合办草约；同年，还以招商局做抵，向日本邮船株式会社借款1 000万日元，但因德国、美国的从中作梗及参议院的反对而作罢。其他鲜有的几笔公司借款也为数不多，如1911年12月8日，招商局向汇丰银行借款150万两，1/3转借给了沪军政府，2/3购买了轮船。
总之，南京临时政府在对外借款上异常艰难，有内外两个方面的原因。外因在于当时中国国力衰弱，列强对南京临时政府的信心不足，平等条件下的借款几乎难以达成；内因在于民众对国家利权的高度敏感和重视，任何放松条件的贷款都会遭到国内的反对。事实上，也不是临时政府所愿。所以在当时的社会背景下，南京政府又想坚持原则，又想急切地借到外债是根本行不通的。外债筹借上的收效甚微，加剧了南京临时政府财政状况的恶化，直接影响了革命政权的稳定。
2.袁世凯拍卖国家主权的“善后大借款”
袁世凯在篡权以前，就极力讨好西方列强，赢得了他们的信任。袁世凯上台后，同样面临财政危机，为了巩固自己的地位，谋求封建复辟，他向列强发出了求助信号。而西方列强，希望袁世凯复出后保障他们在中国的利益，成为他们的附庸，因此必然会给予支持。在这样的背景下，1912年袁世凯向英、德、法、美四国银行团提出了数目庞大的垫款和借款计划。四国银行团乘机提出条件，一是垫款以盐税作担保；二是除四国银行团外，不许接洽任何重要借款；三是保证银行团拥有以后巨额借款的优先权。为了尽早得到贷款，袁世凯不顾四国银行团的垄断行为，接受了上述条件。四国银行团立即垫款110万两给袁世凯政府。当3月11日，袁世凯提出500万两的贷款要求时，四国银行团又提出了控制和监督借款收入的使用等要求。鉴于银行团的条件苛刻，袁世凯的全权代表唐绍仪决定从华比银行贷款，但很快遭到了四国银行团的抗议，不得已又取消了这笔贷款协议。袁世凯不得不撤换唐绍仪，派熊希龄继续与四国银行团接洽贷款。而英、法、德、美为避免与日、俄在华利益上发生矛盾，便邀请日、俄加入，四国银行团随即变成了六国银行团，列强们开始联合起来胁迫中国。俄、日两国强调在“善后借款”的合同条文中不能有损害它们在中国已获利益的内容。随着谈判的深入，列强的条件也愈加苛刻，一是要监督中国的财政；二是要监督借款的用途，包括军费的支出要经其审核；三是要派稽核人员管理中国盐务。由于涉及中国主权，袁世凯政府有些犹豫，而且国内反对“善后借款”的浪潮高涨，因此谈判不得不中止。袁世凯指使人从其他渠道借款。1912年7月，熊希龄与英国姜克生国际银行团达成1 000万英镑的借款合同，后此银行团将借款合同转让给了伦敦的克利斯浦公司。9月15日，第一批借款的50万英镑交付给了北洋政府。克利斯浦借款合同的成立引起六国的恼怒。英国官方指出克利斯浦向中国借款的行为“违反了英国政府的政策”，并宣称“政府自然不能对同借款有关的财团施加压力，但是能够对中国政府是以相当压力，并且毫不犹豫地马上就这么做。”英国政府一方面从流通渠道阻挠借款资金的顺利筹措，一方面对中国政府施压，最终袁世凯不得不在六国银行团的压力下，废除了向克利斯浦公司的借款，并赔偿损失15万英镑。为了缓解财政危机，袁世凯不得不调换人马，派周学熙与六国银行团恢复谈判。周学熙将“善后借款合同”的五项特别条款交参议院大体通过。对争议较大的监督问题提出了一个既满足了列强要求，又不伤袁世凯面子的变通办法，即成立一个独立的审计处以监督国家的支出，在审计处、国家银行、盐务署、财政、交通等部门聘请外国顾问。就在列强争夺顾问人选时，新当选的美国总统威尔逊宣布退出银行团和“善后借款”，五国顾虑到美国有可能单独对华贷款，觉得有必要马上达成贷款合同。另外，第一次世界大战一触即发，欧洲国家想尽早结束谈判从远东事务中脱身，在这种情况下，“善后大借款”于1913年4月22日签订，总额2 500万英镑，年息5厘，期限为47年，以盐税的全部、海关税的余额及直隶、河南、山东、江苏的中央税为担保。每笔借款均须由审计处的外债室华、洋稽核员审计、会签，借款用途未偿还前款、遣散军队、整顿盐务等用途，并有列强参加整顿中国盐务。至此，以“善后大借款”为载体的袁世凯与各国列强的政治交易达成，从此中国的盐政、财政、海关全部为外国人所控制，而袁世凯也用这笔贷款裁减了南方军队，巩固了自己的政权。
六国银行团对中国外债的垄断和袁世凯急于掌握争取维护统治地位的心理，以及中国财政枯竭、来源减少的局面，是造成袁世凯不惜出卖主权来换取外债的根源，也是列强能成功要挟中国的前提条件。在清政府时期，列强还需要借助武力使清政府就范，但在北洋政府时期，列强只需决定是否给予贷款就达到了同样的目的。
3.“西原借款”与日本独霸中国的阴谋
为了在复辟帝制中得到日本的支持，袁世凯屈辱地接受了“二十一条”，但随后在革命党人和民众的一片反对声中下台。袁世凯死后，虽然黎元洪继任为大总统，但段祺瑞却成了控制北洋政府的实权人物。“西原借款”，就是指日本帝国主义在寺内内阁时期由西原龟三经手的对华借款。“西原借款”是段祺瑞政府推行封建专制统治和日本独霸中国所进行的一次政治交易，这次交易使中国领土完整、国家主权、民族利益都受到了严重的侵害。
1914年第一次世界大战爆发，日本利用西方列强无暇东顾之际，企图独霸中国。一战期间，日本作为交战各方的军需供应地，实力大增，而战前对中国的武力政策所遇到的阻力，也使日本考虑改变侵略中国的策略，由以前的军事讹诈和物力抢夺，变为以银行贷款为主的经济渗透的巧取。段祺瑞为了推行封建独裁统治需要日本的支持，日本也需要选择一个合适的代理人，实现其独霸中国的目的，二者一拍即合。第一笔“西原借款”就是1917年1月500万日元的“交通银行借款”。袁世凯维复辟帝制，在交通银行提取了大量金币作为军政费用，加之交通银行滥发纸币，终于引起挤兑风潮，这不能不使刚上台的段祺瑞雪上加霜。为缓解段祺瑞的燃眉之急，日本政府批准台湾、兴业、朝鲜三家银行组成银行团对华贷款。通过贷款，日本在交通银行安插了日方顾问，交通银行贷款担保的陇秦豫海铁路债券、国库债券和交通银行债务证书全部由日本银行发行管理，借款资金要存入日本银行，每一笔款项的使用要经过日本银行的同意，而且要求在借款期间，交通银行发行与日本货币相同的金本位纸币，通过这些措施，日本剥夺了交通银行的大部分权力，为其进一步控制中国金融打开了通道。
1917年，段祺瑞为了获得日本给予的军政费用，在日本的怂恿下同意对德宣战，因此被黎元洪免职。日本迅速派认为段祺瑞出谋划策，提供经费，批准善后续借款款第一次垫款1 000万日元，签订2 000万日元的《交通银行续借款合同》，同时帮助策划段祺瑞利用讨伐“张勋复辟”再次上台的阴谋的实现。段祺瑞上台后，日本以“西原借款”为中心，为段祺瑞武力统一西南提供了“购械”借款，段祺瑞陆军部政府与日本泰平公司签订的《泰平公司第一次购械借款合同》。统一西南计划破灭后，段祺瑞再次辞职，西原则再次劝导：“当前中国的现状不容许吾人斤斤于此类问题，只要能灵活运用政权、兵力和财力，天下事何可不为？阁下既握有兵力，只需掌握权力，倘若财力不足，本人可以设法资助。如欲为日中友好奠基，舍今日又待何时，切勿失此千载难遇之良机，依然拟订计划，出任总理”。日本政府培植党羽的用心实在够“良苦”。为了支持段祺瑞的势力，日本先后与中国签订了《电信借款》、《机会铁路借款》、《吉黑两省森林金矿借款》、《满蒙四铁路借款》、《济顺高徐二铁路借款》、《参战借款》等借款合同，这些合同分别以有线电报、森林、金矿、铁路的一切财产和全部收入为担保，借款本息不能按期归还，日本银行可以随意处分担保物品，这意味着日本可以通过借款夺去中国的电讯、铁路、森林、矿山的主权。除此之外，日本银行还在贷款合同中规定，这些电讯、铁路等的建设应聘用日本人员，购买日本物资和设备，参战借款必须购买日本的军备武装，这些条款使日本相应权利的获得上更具主动性，甚至通过供应军备武装，掌控了段祺瑞的部队。更需要提及的是，在《济顺高徐二铁路借款》合同中，日本把中国承认其在山东的权益作为借款条件，以致在巴黎和会上，即使中国作为战胜国的身份，也不能收回德国在山东的权益，因为段祺瑞已经将其全部让给了日本，这是对中国领土完整的破坏。
在“西原借款”期间，日本将大量的资本输入中国，不仅控制了中国的财政、经济命脉，还控制了中国的金融、铁路、矿藏、商品市场，日本在中国的投资和商品输出急剧上升。日本利用“西原借款”获得了丰厚的利益，正如日本寺内内阁在夸耀其经济侵略中国的“功绩”时所说：“本人在任期间，借与中国之款，三倍于从前之数，实际扶持日本在中国之权力，何止十倍于二十一条。”“西原借款”的政治目的由此暴露无遗。
4.直系统治时期的短期外债
1920年，以段祺瑞为首的皖系军阀与以曹锟、吴佩孚为首的直系军阀之间的权力斗争激化，爆发了直皖战争，战争以直胜皖败而告终。
直系军阀的外国后台是英、美等国，直系上台执政之后，同样面临严重的财政危机。一是军阀割据，各省截流应解之款，不给上缴；二是关税、盐税在抵偿内外债务后已所剩无几，而政府的各种开支又不能减少，无奈之下，直系政府也走上了借债度日的途径。吴佩孚利用各种机会直接或间接地向英美寻求财政和军事上的援助，并筹划向银行团借入大笔款项。但是与以前的历届政府相比，虽然直系在政治上得到英国与美国的支持，但在借款上，英美并没有提供足够有力的援助，大笔的外债一直没有实现。在直系掌握权力期间，共借入外债24笔，借款金额都在100万银元以下，有的甚至1万~2万元，期限大部分是4~7个月，最短的有3天、15天或20天，利息高达1分以上，超过了以往借债的利息。这说明了直系外债临时性、短期型、应急性的特征。之所以会出现这样的情形，一是因为袁世凯、段祺瑞已经把国家主权抵押殆尽，而且债信趋于破产，英美不愿意冒险借款；二是直系控制时期，军阀割据的局面更为严重，英美对于直系作为其代理人的信心不足，不敢贷款；三是直系军阀上台之际，正是以“五四”运动为代表的民族主义意识增强之时，不论是直系政府还是外国银行团都不敢冒激怒民族主义情绪的危险，签订丧权辱国的贷款合同，这是这一时期大额外债减少的根本原因。
（二）分裂中国的地方政府外债
北洋政府时期是中国近代史上最为复杂的一个时期，在各种新旧制度交替之际，社会的无序状态随处可见，既表现为政治上派系斗争，军事上的军阀混战，思想文化的庞杂交错，又表现在经济层面上错综复杂。地方财政因派系力量的强化而呈现较强的独立于中央财政的性质。尤其是袁世凯“洪宪帝制”失败后，北洋军阀们各自为政，“一省做一省的事，多不受中央的统辖，除了中央放官到各省，各省解饷到中央外，多不相闻问，以致各省与中央情形不同，各省与各省情形又不同”。而各省为了扩大自己的军队，强大自己的实力，往往将有限的财政收入消耗殆尽，不得不搜刮民财和举借内债、外债。因此，这一时期，中国的对外债务关系不仅发生在政府与外国之间，还发生在各省与外国之间。
北洋政府时期地方政府举借外债的情况，按时期来看，以袁世凯统治时期为最多，约40笔，3 000多万银元；其次为皖系统治时期，共32笔，约2 400万银元；而直系以后，仅有6笔，约600万银元。袁世凯统治阶段和皖系统治阶段的地方政府外债，数量占整个北洋政府时期的92%，金额占90%。这种阶段性明显的差别与外国势力对中国政府的扶植，和外国资本对中国各级政权的债务信任程度有关。
袁世凯时期，袁世凯得到了列强的信任，而且袁世凯不仅偿还了清政府遗留的外债，还偿还了清地方政府所借的外债。前一个朝代地方政府所欠的外债都能偿还，本期地方政府外债看来更不成问题，对投资风险的担忧降低，于是各国乐于承借。一时间，“因维持地方现状或安置军队”、“自行借款之事”常常得以成立。皖系统治时期地方借款的成立主要来自日本的支持，日本为了激励扶植以段祺瑞为首的皖系，不仅对中央政府给予资金上的支持，同时也给予皖系军阀主政的地方政府一定的支持，如奉天省、安徽省等皖系势力范围内的地方政府一旦提出借款要求，它们总是乐于接受的。直系以后的统治时期，地方政府外债减少的原因，与中国和地方无法按期偿还大量到期债务，导致债务信用破坏有关。另外，英美等国重组银行团后，对华借款原则是要促成中国南北统一，因此对于扩张地方势力的地方政府借款不抱支持态度，日本也因“西原借款”部分担保落空无法偿还而持谨慎态度。
从借款的国家来看，日本最多，共49笔，共计3 700万银元，占借款笔数的63%，借款金额的60%；其次为德国，约8笔，900万银元；再次为英国，约14笔，700多万银元；美国3笔，100多万银元；俄国2笔，90多万银元；法国、比利时各1笔，分别为10万、500万银元。日本对中国地方政府贷款有如此高的热情，与日本对华政策有关。当时在日本“大陆政策”之下，还派生了一个“多心脏论”的理论：“任何一个国家也和一个人一样，都有一颗心脏。日本的心脏是东京、英国的心脏是伦敦、美国的心脏是纽约，如果这个心脏受到打击，那全国就会瘫痪。可是，中国这个国家却有着无数个心脏，即使有一两个心脏受到打击，中国的脉搏也不会停止跳动。若想窒息中国，那就势必把它所有的心脏一个接一个地全都击中才行。何时能达到这个目的？这是谁也无法知道的事情。”为了击中多个心脏，就必须在全国范围内展开活动，扩大自己的势力，以外债为诱饵无疑是一个很好的办法。英国与德国对地方政府借款数目也不少，在600万银元以上。究其原因，英国作为传统的在华大国，它的金融机构与中国各级政府有着深远的利益瓜葛。因此，在第一次世界大战前，汇丰银行和沙逊洋行等以中国为重要发展对象的金融机构借款给中国地方政府，以缓解他们的财政危机。而德国是世界上最大的军火出口国，中国的大部分军火来自于德国。辛亥革命时期，各地政府大量购买军械，扩充军事，但由于军械款额巨大，政府无法全部用现款购买军械，就发期票给德国军火商人，于是产生了对德的地方政府借款。
地方政府与西方国家直接达成的政治、军事借款，加剧了中国的地方割据，培植了地方军阀的势力，对中国的分裂起到了推波助澜的作用。
（三）实现经济渗透的实业借款
给殖民地半殖民地国家提供实业借款，一方面促进了后者的经济发展，更重要的是为提供借款的西方国家带来了丰厚的利润，并通过不平等权力攫取了更多得利权，加深了对中国的经济渗透。
中国民族产业在北洋时期得到了较大的发展，这和北洋政府时期提倡“对外开放，引进外资”是分不开的。孙中山提倡“利用外资，实业救国”的思想自不必说，袁世凯虽然在政治上处心积虑地搞“封建复辟”，但在经济上，仍然接受了民族资产阶级发展实业的主张，这和他在洋务运动中的积极表现是一致的。另外，辛亥革命中民族资产阶级的觉醒，也使“实业救国”成了这一时期的思想主流，袁世凯个人不可能改变这一主流。要发展实业，在中国资金紧缺的情况下，就得引进外资，因此，北洋政府时期明确提出了对外开放、利用外资的政策主张，而且就引进外资的法律、形式及国家利权的保护作出了一系列详细的立法规定，这为外资的引入打开了大门。从国际上看，欧美各国竞相通过资本渗透来扩大自己的在华势力，对中国的资本输入多少是与其利益大小密切相关的。也是因为这一原因，五国银行团在难以协调对华贷款的冲突和矛盾的情况下，不得不在1913年9月作出决议，约定除“善后借款”外的“实业借款”不需经银行团联合投资，分归各国列强自由竞争，这无疑为外资的引入畅通了渠道；第一次世界大战期间，日本的资本渗透、经济侵略政策直接激发了日本资金对中国的投入，这也为从日本借款和中日合资企业的开办创造了外部条件。正是在这样的背景下，北洋政府时期掀起了中国近代史上第一个借入实业外债和开办中外合资企业的高潮。
从阶段上看，南京临时政府时期，少数几笔以实业名义的借款，实际上大都挪作军费使用，真正用于实业的较少，这和南京政府初期政权不稳，尚无能力顾及实业发展有关。袁世凯统治时期，从1912~1916年，共举借外债68笔，其中48笔是政治性、军事性借款；实业借款为20笔，其中2笔明显用于军政开支，真正的实业性外债仅18笔，共计1.3亿余银两。其中铁路借款11笔，电信借款2笔，矿物借款2笔，其他实业借款3笔。与南京临时政府时期相比，袁世凯政权借用外债的次数大大增加，其数额也大为增多。与此同时，一些民族资本企业也开始借用外债，如大生集团于1912年向日本大仓组借用外债20万两。除借用外债外，袁世凯统治时期的北洋军阀和官僚还以各种方式与外商合办企业，如袁世凯一上台，就成立中英合办的开滦矿务局，由其长子督办；1914年的中日实业公司，中方理事长为官僚张弧、李士伟等。另外，在袁世凯原先管辖的直隶省，经济繁华中心上海，日本、俄国势力集中的东北也有很多中外合资企业。袁世凯下台后，各系军阀进入混战状态，并形成了皖、直、奉三派军阀统治，它们倚恃各国列强所借给的外债来蓄养军队，进行内政，维持财政，巩固政权，也依靠举借一些实业外债来扩张各自的经济势力，因此，它们频繁地举借外债，其次数是清末和袁世凯政权时期不可比及的。据记载，这一时期举借各种外债多达300余笔，实业性外债100余笔。段祺瑞掌握实权的时期，“西原借款”中的实业借款就有：有线电信借款为2 000万日元，吉会铁路借款为1 000万日元，黑吉金矿森林借款为3 000万日元，满蒙四铁路借款为2 000万日元，山东济顺、高徐二铁路借款2 000万日元。奉系军阀上台以后，外资借用次数特别多，债款数额却特别小，除了绝大多数是铁路借款外，其他实业借款多是零星货价款项。这一方面说明了这一时期资金极为短缺，难以偿清欠款的窘境；另一方面也反映了此时债信低下，难以借到外债的局面。除了各地军阀借债外，民族资本企业也频频向外借款，如1917~1922年间，就有15家华南纱厂借用过外资。
总的来说，北洋政府时期的实业外债和中外合办企业高潮的兴起，对我国近代产业的成长起了较大的推动作用，但从总体来说，对投资国的益处要远远大于引资国的益处。如外国资本通过借款和合资企业的形式突破中国方面的种种限制，向内地进行经济渗透和入侵；占有土地、矿藏、铁路等开采和建设权；获取中国资金，打开中国市场；攫取廉价资源和赚取巨额利润等。之所以会出现这样的后果，就是因为这些借款和合资的合同绝大部分是在不平等的前提下签订的，是中国软弱的表现。如段祺瑞屡次接受“西原借款”中的不平等条件。中外合办企业中也存在类似现象，中国人出资，掌实权的往往是外国人。同时西方国家甚至会制定一些针锋相对的条款来谋求这种不平等。如美国规定中美合资企业必须在美国注册，英国也规定中英合资企业要在香港注册为英资公司，这样在企业的法律操作上，往往受制于外国。军阀、官僚热心于中外合办企业的原因，不外乎通过这种形式获取厚利、保存和充实自己的实力，借外国人的牌子使自己的资产在军阀混战中有一个“避风港”；民族资产阶级热心于中外合办企业，主要是为了引进先进的技术和设备，同时也有靠“合资”的牌子增加资产安全性的心理。
（四）攫取厚利的中外合办银行
外国银行在近代中国采取中外合办的形式进行金融活动，是近代中国对外关系中一个令人注目的现象，这一活动最初萌芽于19世纪60年代的汇丰银行，高潮则出现在民国以后的北洋政府时期。中外合办银行的最初萌芽，是外国银行中的华商附股。汇丰银行就是由中外股本共同创设的，其华人股份的代表主要是通商口岸的商人，洋行买办又是这些商人中的中坚力量。但就对汇丰银行的营业影响而言，华商附股则不起任何作用。据郑观应在《盛世危言》中的评论：汇丰银行“虽有华商股份”，但“不与华商往来”，“外国公司货物、股票均可抵押”，中国方面“既有殷实华商公司股票，亦不抵押”。他认为这无异“西商操其权，而华商失其利”，“华商助以资，而西商受其益”。进入20世纪后，汇丰银行中华商附股的势头，不仅没有增进，反而有所减退。30年代初，一个熟悉银行内情的人说道：汇丰银行中“华商附股，陆续让与洋商，迄至今日，几全在洋商之手”。华商附股但又不享受股东的管理、投票权，这大概是后来的一些外国银行，虽资金并不短缺，也希望增加华人股份的原因吧。在19世纪又有一些以附股为形式的中外合办银行的形式，如1872年流产的华利银行（因法律问题流产），1890~1891年间，又有大东惠通和中华汇理两个银行。
拟议中外合办的形式经营银行的，是1887年美国人米建威雄心勃勃的“华美银行计划”，这家银行的目的在于通过合办经营中国所有赚钱的业务，但最终因“胃口太大”，遭到其他外国银行和除李鸿章外中国其他官僚的反对。另外，这个组织者内部利益不均也是计划没有实现的原因。真正实现合办银行计划的是1896年进入中国的华俄道胜银行。华俄道胜银行不仅开创了中外合办银行的先河，而且将中外合办银行由民间附股推到了官方签订“合办合同”的阶段，它的成功无疑是引起北洋政府是其中外合办银行高潮的一个重要因素。华俄道胜银行打着“中外合办”的幌子，在中国大肆推行俄国政府授权的金融侵略。进入20世纪以后，特别是进入北洋军阀统治时期，中外合办银行兴起，达到前所未有的高潮。几乎所有在华列强，都跃跃欲试，群相效仿。而声势较大，影响较深的，当属日本的中华汇业银行、美国的中华懋业银行和法国的中法实业银行，其中尤以日、美为最。
为了说明中外合办银行的性质，兹根据汪敬虞、许毅、曹均伟的记载，及其他相关资料的内容，将几个具有代表性的中外合办银行按不同时期。
（1）不论以附股还是以合办的形式经营的银行，不论中国出资多少，在中国半殖民地半封建社会的条件下，银行的经营管理权都掌握在外方手中，“合办合同”是一项大肆攫取中国利益的不平等“合同”。
（2）在列强处于资本主义自由竞争的时代，附股是中外合办银行的一种主要形式，外方目的在于利用中国资金，谋求中国附股商人与其利益的一致，而中方的目的在于获取较为可靠的股利。
（3）在列强纷纷进入垄断资本主义阶段后，通过假意与中国官方合作或拉拢中国官僚成立的中外合办银行，很明显是打着“合办”的旗帜，便利其深入到非“合办”不能深入的领域，垄断非“合办”不能垄断的业务，攫取非“合办”不能攫取的利润。
（4）在“合办”过程中，外国银行有政府的强大后盾支持，甚至就是政府的一项国策。如日本，计划周密，目的明确，措施到位；中国方面往往是个人行为，对个人“小利”的关注超过了对国家“大利”的关注。
（5）“合办”的结果是，对中国“弊大于利”，对外国“利大于弊”。
（6）从统一的封建国家到割据的军阀统治时期的合办银行的情况看，中国越弱，外方获得的利益就越多；中国越分裂，中外合办银行开设的就越多，对中国的金融侵略就越深。
（7）中国的经验教训：不能为一己私利和一时的财政窘迫，就寄希望于中外合办银行；不能不对“合办”中中方利权的保护作出明确的法律规定并采取必要的措施，如限制合办银行的营业范围和活动领域等。
（五）仍旧混乱的外币流通
北洋政府时期虽然在银元的统一上取得了一定的成就，但在对外国纸币的管理上则无任何进展，对外国纸币在华流通起抑制作用的是觉悟起来的民众。尽管如此，外币流通在这一时期仍然占有较大的比例，对中国货币市场起着控制的作用。纸币的混乱和银元划一的成就，说明了外因在中外货币关系中地位的重要性。
辛亥革命以前，在中国流通的外国纸币以英国为最多。1912~1918年，在中国流通的外国纸币以俄国占首位，日本次之，英国又次之。1917年俄国十月革命前，俄国国家银行的卢布票和华俄道胜银行的兑换券在北方有很大势力，尤其在哈尔滨一带，流通数量极多。十月革命后，卢布票急剧贬值，成为废纸。期满没有来兑现的计银元票39 666元，银两票11 858两，这无疑造成了中国的直接损失。1918~1925年，在中国流通的外国纸币以法国居首位，主要流通于云南，并推广至贵州、广西、青海、西康及西藏等地；日本居第二位，日本横滨正金银行和朝鲜银行在东北完全取代了俄国的势力；英国居第三位，流通区域较广，但以广东为主。北洋政府对外商银行的纸币采取纵容态度，任其自由发展，侵犯中国主权，而觉悟起来的中国民众反对外商银行发行纸币的呼声则日益高涨。“五四”运动爆发后，各地学生、商人抵制日货，拒用日钞，使日钞在关内的流通大受影响。1921年中法实业银行停业，有识之士又提出了取缔外钞的主张。当美商友华银行准备在长沙发行纸币时，湖南省参议会即提出抗议，认为“该行发行纸币，不仅侵犯了我国主权，而且破坏了本省通货制度的完整。”1923年美丰银行在重庆设分行，发行纸币，参议员潘江等向国务院提出质问。国务院推卸责任，答称“外国银行发行纸币，相沿已久，一时尚未能禁止”，“不如由当地官商协力设法阻止”。1924年，广东国民政府发表了禁用港币条例。1925年五卅惨案后，各地又掀起了拒买英、日货物，拒用英、日纸币和提取英、日银行存款的浪潮。随着本国银行资本的发展与纸币信用的增强，外国银行的纸币在关内华北、华中及上海一带，便不得不逐渐让位于本国银行发行的纸币。此后，外国银行纸币在中国的流通，便更带有地区性色彩，如日籍银行纸币只能在东三省流通，港币在广东流通，法国东方汇理银行发行的安南纸币，只能在云南、广西流通等。也就是说，在关内华北和华中及上海一带的纸币流通，本国银行的钞票便开始占据优势地位了。
尽管中国人民极力抵制外国纸币的流通，但从整个北洋军阀统治时期来看，外国银行钞票的流通始终居于重要的地位。民国元年外国银行在华纸币发行额只有43 948 359元，国内银行的纸币发行额为52 675 375元；1921年中国银行业的纸币发行额仅有95 948 965元，外国银行在华的纸币发行额则达212 384 806元；据献可的估计，1925年汇丰、麦加利、花旗、友华、美丰、横滨正金、台湾、朝鲜、东方汇理、华比、中华汇业、中华懋业、华俄道胜13家银行的在华纸币流通额，折合银元共323 251 228.46元，比同期中国银行业的纸币发行额205 006 026元还多118 245 202元。这些大量外国银行纸币的流通，说明中国的金融业仍受外国银行的操纵和支配，中国货币、金融的半殖民地半封建性质仍未能发生本质的变化。
三、内外力量对金融控制强弱的影响
（一）外国在华金融势力的消长
北洋政府时期，国际社会的几件大事，改变了外国在华金融的均势，同时各国经济实力的变化，以及中国引进外资发展军事和民族资本主义企业的高潮，也从内外两个方面促成了这种变化。
第一次世界大战前，英、德、法、俄在华拥有处于优势的金融势力，日本、美国的金融势力虽然也在增强，但还敌不过这些传统的欧洲国家，美国因对自己在六国银行团中的地位不满而退出就是一个事实。第一次世界大战期间，由于欧洲列强忙于战争，暂时放松了一些对中国的压力，不仅给中国民族产业的发展留下了空间，也给日、美在华金融势力的迅速扩张创造了良好的机遇。日本和美国本来就处于经济发展的上升阶段，而第一次世界大战带来的大量军事、民用物资的需求更拉动了这两个国家的强劲增长，资本积累的迅速增加，为其利用这个时机实现对外金融扩张打下了基础。
日本在第一次世界大战一开始，就出兵占领了中国青岛，1915年又向袁世凯提出了21条，索取在山东和满蒙的一切特权，强要在福建的优先独占权。1917~1918年订立“西原借款”，以后日本银行团以横滨正金银行为首，陆续贷给中国各阶层的贷款甚巨。朝鲜和台湾两家殖民地银行，也分别侵入我国南北重要地方，发行纸币，和横滨正金银行合作，接受日本政府的指示，对中国进行经济侵略和渗透。日本金融资本住友、三井、三菱等银行，这个时期也先后在中国开设分行。此外，在东北先后开业的还有1917年的长春实业银行；1918年的安东实业银行和铁岭的日华银行、营口的振兴银行；1920年沈阳的满洲植产银行和安东协成银行；1921年哈尔滨银行；1923年在大连的满洲银行；1925年的大连兴信银行等。
从1916年初开始，美国的托拉斯和银行就在给予中国政府借款和取得铁路修筑权方面大肆活动，先后贷给北洋政府两笔500万美元的款项。美国大小银行业乘机在我国上海和其他各地设立总分行，其中重要的有大通银行、运通银行、友华银行、汇兴银行、菲律宾银行，但因不顾基础薄弱而盲目开展业务，后三家银行很快就停业了。
英国在第一次世界大战期间“忙于战争，无暇东顾”，但它凭借过去借给中国政府的政治性贷款，资本势力基本上没有撤去。大战以后，它依靠过去在中国资本侵略的雄厚基础，迅速“卷土重来”，1922年又设了大英银行。其他欧洲国家也有陆续在华增设银行的，但比之日、美、英则望尘莫及。
华俄道胜银行在日俄战争以前，其身份是为俄国侵略中国新疆、东北而设的特殊的金融机构，业务范围从发行货币到借款、投资样样俱全，而其在俄国境内的分支机构还受到严格的营业范围限制。日俄战争后，俄国战败，它在南满的势力尽被日本夺去，只保留北满哈尔滨一带的潜势力，处于外强中干状态。十月革命后，华俄道胜银行在俄国境内的资产，被苏联政府没收，濒于破产，但北洋政府仍允许其在中国活动，直到1926年因投机失败而倒闭。
德华银行在华经营范围很广，除发行纸币、经营银行的一切业务外，还发行债券，兼有发行和证券抵押银行的双重性质，并通过对清政府和北洋政府的大量贷款，成为经管中国关税、盐税收入的机构，可见其在华势力还是相当可观的。第一次世界大战后，北洋政府在日、美的怂恿下也对德宣战。德华银行在山东境内资产被日本掠夺，在其他地方的由北洋政府接管，遂即停止营业。
从列强对华借款和投资的变化上来看，也能看出这种势力的消长。第一次世界大战间西方列强忙于战争，大大减少了对华的资本输出。欧洲列强对华经济压迫的缓冲有利于国内民族资本主义的发展；但也有利于其他列强的乘虚而入。日本和美国利用一战的机会加紧对华进行经济渗透和资本输出，日、美在华的资本势力得到扩张。在一战前，对华借款六国中以德、法、英、俄为多，日本占12.4%，为第五位；美国仅占0.7%，为第六位。而1915~1918年的大战期间，日本对华借款已由 19%急增为78.6%，霸居第一位，美国亦由0.7%增至6.4%，迅速上升到第三位，英国虽居第二位，但借款比重已由 12.4%下降到9.2%。到了战后，在华的外国经济势力已由英、德、俄、法四强变为日、英、法、美四强。1919~1927年，日、法、英、美对华借款的比重分别为49.8%、17.9%、12.4%和9.3%。各列强对华的企业投资也出现了同样的局面。到1920年时，日本在华投资额已从战前18 660万美元上升到35 190万美元，几乎增长了1倍，跃居第二位，仅次于原来就有巨额投资的英国。据不完全统计，从1916年8月至1921年，有100余家形形色色的中日合办企业开办。与此同时，美国在华利益面对日本资本有力的挑战，也不甘落后，加紧扩大了对华资本投资。美国对华企业投资额也从战前的5 390万美元增长到9 000万美元，已与法国的投资额相近。第一次世界大战结束后，西方列强卷土重来，这一时期又出现了一些中英合资、中法合资中德合资、中比合资、中意合资企业，但数量不多，不能与这一时期中美合资企业相比，更不能与众多的中日合资企业相比。
（二）中国金融势力的短暂壮大
第一次世界大战和战后的一段时间，外国在华金融由于失去了本国经济力量的支援，实力开始收缩，而中国民族经济的繁荣、民族意识的觉醒，不仅使本国金融业进入了一个短暂的“黄金时代”，而且也打击了外国在华金融势力。在1915~1921年期间，全国共新设银行124家，其中著名的“北四行”（盐业银行、金城银行、大陆银行、中南银行）、“南三行”（上海商业储蓄银行、浙江兴业银行、中南银行）管理有方，发展较快，不仅确立了自身对中国经济的支柱地位，还一度成为外国银行依赖的对象。浙江兴业银行的董事会记录显示，浙江兴业银行对外国银行的拆款，自1918年起就未曾间断。拆款对象涉及横滨正金、华比银行、汇丰银行、荷兰银行、台湾银行、友华银行、麦加利银行、住友银行、东方汇理银行等，拆款金额也越来越大，从最初的几万两发展到后来的几十万两。如1923年对汇丰银行的一次拆款，金额高达30万两，期限长达6个月。
中国金融势力在这一时期的上升，与外部环境的宽松，国家鼓励实业救国的政策和民族运动的兴起有关，更与北洋政府任用民族产业资本家，采纳他们的经济政策主张，以及官僚、军阀纷纷投入实业运动有关。这在一定程度上，为中国中间层次力量的成长创造了条件，不仅有利于民族产业的发展，对外国金融的入侵也有一定的抵制作用；从政治上来说，中间层次的代表人物进入决策层，事实上从内部瓦解了袁世凯封建复辟的企图，但由于民族资产阶级的力量还处于上升的初期，在军阀混战的年代谈不上什么组织，因此，这种自然而松散地壮大的力量很容易被蒋介石利用夺取政权，后来又通过对中国金融的垄断，压制了民族金融产业的成长。
另外，这一时期中国民族金融业的复兴，还和北洋政府鼓励华侨归国投资有关，这一时期的许多民族金融业是由归国华侨投资创办的，这给国内民族金融业的发展输入了新鲜的血液。如1918年以后，华侨创办了工商银行、广东银行、华亚银行、大东银行及国民商业储蓄银行等，尤其是1921年印尼华侨黄弈任创设的中南银行，成为当时规模最大的侨商投资国内银行。可以说这是中国近代史上侨商归国投资的第一次高潮，是中国民族金融业成长力量的一个重要组成部分。
