一中国的国土面积中山地和高原约占69%，由于地质构造复杂，地形起伏大，表层岩体破碎，土层瘠薄，加上人口的增加和人类社会经济活动强度的加大，受气象因素的影响，崩塌、滑坡、泥石流等突发性地质灾害发生频繁。据统计，每年因地质灾害造成1000多人死亡，经济损失上百亿元。
一由于人口众多，经济欠发达，中国抵御自然灾害能力较弱，每年灾害造成的损失严重。自20世纪90年代以来，伴随着中国经济新一轮的高速增长，中国也进入了新的灾害多发期。同世界其他国家灾害损失规律相似，在因灾死亡人口大量下降的同时，受灾人口和经济损失却大幅上涨。据统计，90年代以来，年均受灾人口3.7亿人，农作物受灾面积7.4亿亩，因灾倒塌房屋418.2万间，紧急转移安置人口400多万人，直接经济损失超过1000亿元，灾害损失比80年代高出40%。在中国发生的各类自然灾害中，水灾、旱灾、地震等造成的损失最为严重，所造成的损失占到损失总量的80%～90%。
一受全球气候变化和人类活动影响，自然灾害发生的几率和风险有进一步增大的趋势。研究表明，全球气候变化尤其是全球变暖，加上人类活动过程中不合理的土地和水资源利用，会导致森林减少、草地退化、生态用水短缺、荒漠化面积增加，生态环境不断恶化，自然致灾因子更加活跃，自然灾害的出现频率、影响范围和造成的损失进一步加大。受其影响，中国局部暴雨强度会加大，登陆台风将更活跃，持续性严重干旱将加剧，局部高温热害将更加频繁，极端低温和特大雪灾的可能性进一步增大。人类活动的范围和强度不断扩大，加剧了对资源消耗和生态环境破坏，放大了各种自然灾害的影响，进一步增大了灾害的风险。
中国的自然灾害在世界上有很强的代表性，中国自然灾害的特点，决定了灾害管理工作的艰巨性和复杂性。
二、中国自然灾害的管理
灾害管理是政府一项重要职能。多年来，中国政府在灾害管理领域不断探索，逐步形成了灾害管理的一些基本理念和机制，制定了“以防为主，防灾、抗灾和救灾相结合”的灾害管理战略，树立全局统筹思想，坚持以人为本原则，强化服务管理意识，并从以下方面加强了灾害管理工作。
（一）坚持集中领导、统一指挥、灾害分级管理的灾害管理体制，强调灾害管理过程中的综合协调
中国政府在灾害管理的过程中，中央政府统揽全局、总体指挥，地方各级政府统一领导，各有关职能部门分工协作，强调地方灾害管理主体责任的落实，强调灾害管理过程中的综合协调，注重中国人民解放军指战员、武警官兵、公安干警和民兵预备役部队突击队作用的发挥，最大限度地优化和配置各种救灾力量和资源，从组织上保障救灾整体合力的发挥。
（二）构建防灾减灾工程体系，将防灾、抗灾和救灾纳入社会经济整体发展规划
按照《中华人民共和国减灾规则》确立的要求，中国政府将灾害管理工作纳入了各级政府的经济和社会发展规划，在工作中有重点地加大了防灾控制性工程、生态建设工程、环境保护工程、野生动植物保护工程、自然保护区建设工程、重点城市的防洪和抗震设防工程以及大中型企业的综合防灾工程等的投资力度，一大批大江大河的堤防工程、重点河川枢纽骨干工程、跨流域调水和引水工程、病险水库除险加固工程等已经或正在建成，提高了中国全面抗御自然灾害的能力。1998年抗洪取得胜利后，中国政府进而又明确提出了“封山育林，退耕还林，平垸行洪，退田还湖，加固堤防，疏浚河湖，以工代赈，移民建镇”的政策方针，推动人与自然和谐发展，进一步在灾害管理领域落实全面、协调、可持续的科学发展观。
（三）完善灾害的预警、预报工作体系，强化对灾害的科学防范
近年来，中国政府强化灾害的防范工作，致力于灾害预警、预报体制建设。
截至目前，中国已经初步建成气象灾害监测预报体系、地震监测预报体系、地质灾害预警预报体系、大江大河的灾害性洪水预警预报体系、森林和草原防火预警体系、农作物和森林病虫害测报体系、海洋环境和灾害监测体系等一批重点灾害预警预报系统。中国政府已经建成了全国统一的灾情管理信息系统。
这些体系和系统的建成，能够在第～时间对灾害进行预警预报，动态监视灾害发展，从而最大限度地实现了减灾、避灾和应急响应灾害的目的，产生了良好的减灾效益。
（四）建立灾害的应急响应工作机制，确保灾后救灾措施及时到位
减轻受灾群众生命财产损失，保障和维护受灾群众基本生活权益是灾害管理的核心。近几年，中国政府加大了救灾应急预案体系建设的工作力度，各级政府以预案为基础，制定了应对灾害的工作机制。2003年，民政部颁布了《民政部应对突发性自然灾害工作规程》，根据灾情大小，将中央应对突发自然灾害划分为三个响应等级，并明确了各级响应的具体工作措施。这些措施的核心是要确保一旦有灾害发生，灾害管理的应急响应随时启动，灾害救援的人员、资金和物资能够在最短的时间内到位，受灾群众在灾后24小时内能够得到救助。2003年，中国一年因灾紧急转移安置灾民707万人，其中在外临时安置超过一个月的达300万人。民政部全年向灾区22次紧急下拨救灾应急资金3.3亿元，全年共计下拨恢复重建资金14亿多元，共恢复重建灾民倒房211万间，安排了8000多万人的口粮救济，有效保障了受灾群众的基本生活权益。
（五）完善备灾和灾后社会动员工作机制，为开展灾害救援提供坚实的物质支撑
为有效应对灾害，中国政府重视备灾工作，目前全国抗灾救灾应急储备物资网络基本形成，储备了大量防汛、搜救设备和救济物资。民政部在沈阳、哈尔滨、天津、郑州、合肥、武汉、长沙、南宁、成都、西安10个城市建立了中央级救灾物资储备点，部分多灾、易灾地区也建立了地方救灾物资储备仓库，以救灾仓库为依托的救灾物资储备网络基本形成。2003年紧急调运52批、13万顶救灾帐篷，在紧急转移安置灾民工作中发挥了重要作用。配合备灾机制的建立，中国政府也十分注重社会动员机制的建立，截至2003年底，在城市共设立捐赠接收站点2.8万个，常年开展经常性的社会捐助活动，并制定了发达地区对口支援经济欠发达地区和灾区的跨省对口支援制度。每遇大的自然灾害发生，中国政府还积极组织开展救灾捐赠活动，动员社会各界共同关注和应对灾害。备灾和社会动员机制的建立，为灾害管理提供了坚实的物质支撑。
（六）健全受灾群众生活救助和恢复重建管理机制，切实保障受灾群众的基本生活
受灾群众生活救助和恢复重建是灾后安置受灾群众的重要措施。在受灾群众生活救助方面，我们要求各地制定翔实的灾民生活救助工作落实方案，通过《灾民救助卡》对灾民实施规范救助。在具体工作中，逐户排查、登记造册，建立受灾群众救济档案。坚持民主评议、张榜公布、公开发放、接受监督的程序发放救灾款物。基本做到了情况核查到户、款物落实到户、帮助指导到户、成效体现到户，确保了受灾群众的基本生活；在恢复重建方面，我们将灾民倒房的恢复重建纳入项目管理，对灾民倒房恢复重建工作定任务、定时间、定资金、定责任、建档案、建考核制度，使恢复重建工作的管理水平进一步提高。
在上述工作开展的同时，中国政府重视科技在灾害管理领域的应用，注重灾害管理领域的法规建设，先后颁布和实施了与减灾有关的法律法规30余部，大力提升了灾害管理的法制化水平，增强了政府依法管理灾害的能力。
三、灾害管理面临的挑战和对策
自然灾害是人类共同面对的挑战。随着经济社会的发展，全球气候的变化，人类活动和自然环境的相互作用日趋明显，经济和社会生活的脆弱性增加，灾害的风险日益增大。严峻的灾害形势对灾害管理工作提出了更高的要求。分析中国的实际，目前灾害管理还面临着许多挑战，工作中还有一些薄弱环节，主要表现在：
一公众的灾害意识普遍比较淡薄。主要表现在：灾害的风险日益增大的同时，公众的防灾、减灾知识则相当缺乏，公众的个人生活、行为习惯和自救互救能力，与防灾减灾的要求相距甚远。作为政府，如何通过开展减灾宣传和教育，向公众普及基本防灾减灾知识，还需要做大量细致人微的工作。
一灾害的应急反应和快速处置能力有待提高。主要表现在：受经济条件制约，相当一部分地区灾害信息报告体系不够健全，不能满足灾害应急管理对信息及时、准确性的要求，现有的技术手段、基础设施和人员素质等方面，还不能完全适应快速处置灾害的需要。
一灾害的管理体制和法规建设尚不完善。主要表现在：在灾害管理工作过程中，还缺乏具体细致、操作性较强的指导标准、程序和规则。灾害救助预案尚不健全，灾害管理领域的法律、法规尚不完善，还缺乏综合性的《救灾法》等。
面对存在的问题，今后一个时期，中国政府在灾害管理领域的工作重点是：
（一）开展全民减灾教育
将重点通过新闻媒体、学校教育等多种渠道，采用群众喜闻乐见的形式，开展防灾减灾普及教育工作，尽快培养公民的防灾减灾素养，提高全民的自救知识水平。
（二）健全灾害管理体制和运行机制
进一步完善灾害管理体制，细化并制定明确的、可操作性的灾害管理操作程序，明确中央、地方和各灾害管理部门的救灾责任。在灾害管理的运行机制方面，进一步健全灾害管理的应急机制、协调机制、社会动员机制、信息共享机制和监督机制。
（三）提高重大自然灾害的响应能力
进一步健全救灾应急预案体系，强化灾害管理的装备和能力建设，提高灾害管理人员素质，健全灾害响应工作机制，紧紧围绕灾后24小时救助措施到位这个工作目标，全面提升重大自然灾害的响应能力和水平。
（四）规范灾害救助和恢复重建工作
进一步加大工作力度，创新管理模式，以救助工作措施准确到位为目标，全面提高灾害救助和恢复重建管理水平，确保受灾群众的基本生活权益。
（五）健全灾害管理领域的法规体系
进一步完善抗灾救灾领域的法规体系，重点是要尽快制定《中华人民共和国救灾法》，明确政府、社会和受灾群众的权利和义务，规范政府的灾害管理行为，强化对灾害管理工作的监管，实现灾害管理的规范化、制度化和法制化，依法管理灾害。
中国政府积极主张开展灾害管理领域的国际交流与合作。近年来，中国政府在灾害管理领域与有关国家、相关国际组织和非政府组织开展了多种形式的交流与合作，取得了丰硕的成果。
欧盟是世界上最强大的地区性国际组织，也是全球第二大经济共同体，中国是世界上最大的发展中国家，中国和欧盟有着千丝万缕的联系，在各领域存在着很强的互补性，有着广泛的合作发展空间。中国政府愿意和欧盟在灾害管理领域开展务实合作，重点在防灾知识普及、灾害应急机制建设、灾害管理信息系统建设、灾害紧急响应援助、灾后恢复重建、灾害管理法制建设等领域开展多种形式的交流与合作。
做好灾害管理工作，既是各国政府履行政府职能的要求，也是全球一体化进程中各国必然的联合行动。让我们携起手来，为保障受灾群众生命财产安全，为实现我们减轻灾害、维护发展的崇高目标，为使我们共同生存的家园更加和谐美好，共同努力工作。
经济全球化与政府改革
陈清泰经济全球化是社会进步的潮流。中国为更多地分享经济全球化带来的利益，主动做出了加入WTO的重大战略选择。目的是通过更深层次的对外开放，促进解决中国经济长期存在的体制性和结构性矛盾，在开放中提高国家竞争力。实现这一目标的关键是深化政府改革。
一、政府改革是适应经济全球化的一个关键
经济全球化不仅是企业竞争的全球化，而且“国家竞争力”的命题也进一步突显。对尚在发展中并处于体制转轨重要时期的中国，这里蕴涵着巨大的机会，也充满严峻的挑战。
过去20多年间，中国实行对外开放政策，经济从封闭走向开放，并逐步扩大开放的广度和深度，很多生产经营环节进入国际分工体系，成为经济全球化进程的主动参与者，分享了一份经济利益。
20多年的实践证明，经济全球化使国家经济利益的含义发生了变化。一个日益明显的事实是，一个国家的经济利益不再仅仅体现为基于本国资本的传统“民族企业”，而且体现为有境外资本参与其中、存在于“本土”的合资和独资企业。资金、人才、技术等经济资源的大规模跨国流动，几乎使各国经济都卷入史无前例的大规模国际分工之中。各个国家和地区在国际分工中扮演什么角色，对各国经济发展正产生极其深刻的影响，其中发达国家处于优势地位。以加入世贸组织为标志，中国在国际分工中的国家战略发生了重大转变。
过去为实现经济发展，以政府为主导，主要依靠本国企业、本国资源，力求建立一个完整并且求平衡的经济体系；过去为维护国家经济利益，依靠设置各类贸易与投资壁垒，保护国内市场不受外来竞争者侵蚀。随着国际贸易增长、跨国投资增加，为中国利用两个市场、两种资源加快发展创造了条件；为中国发挥比较优势提供了国际平台；使中国的经济结构调整可以放到全球化背景下进行；也为中国市场化改革注入了动力。此时，为实现国家利益就要由封闭转向在开放中增强国家竞争力。相应地，维护国家经济利益的手段也由过去的贸易和投资壁垒，转变为加速体制转轨、改善投资环境、降低交易成本、吸引国际经济资源、参与国际分工，增强“本土”各类企业的竞争力。
