笔者认为，公共服务是指政府、非营利组织（Non-profit Organization，NPO）和企业对公共事务的处理而产生的公共物品，其具体范围是上述组织对非管理类公共事务的处理，如社会福利、救灾消防、市政设施建设等。一个国家或地区能否长治久安和兴旺发达，在很大范围内和很大程度上，与公共服务的效率、水平、质量等直接和密切相关。
什么是公共服务市场化？市场化的概念是美国管理学家德鲁克于1969年首先提出的（最先用的词是repri vatize，即“重新市场化”）。①理论界对公共服务市场化的表述有很多，如民营化（Privatization，萨瓦斯）、代理政府（Govern-mentbythe Proxy，凯特勒）、国家中空化（Hollowing State，Rainey雷内）、国家的市场化（the Marketization of the State，皮埃尔）、市场治理（Govemmentby the Market，彼得塞尔夫）以及公私伙伴关系、公私共担风险等。关于公共服务市场化的具体涵义，皮埃尔归纳为：第一，利用市场标准去配置公共资源，并利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率；第二，是新公共管理的一部分，强调移植私营企业的管理经验，强调以结果为本；第三，个体可以在不同的服务供给者之间进行选择。盖伊·彼得斯（2000）则认为市场化改革体现在四个方面：公共部门结构的变化、管理上的变化、政策制定、公共利益。中国学者宋世明认为，公共服务市场化主要有三个方面的内涵：政府对公共服务的决策与公共服务的具体供给（执行）分开；在公共服务的具体供给过程中引进竞争机制（竞争主体多元并存）；消费者具有选择的权利与选择的机会。
笔者认为，公共服务市场化是建立以市场为主导，以政府、NPO和私营企业为主体，以公众满意为标准的政府、NPO和私营企业相互合作的公共服务体系。在这个体系中，政府为公共服务的安排者，NPO和私营企业为公共服务的主要生产者，公众为公共服务的消费者。公共服务市场化的实质在于：在公共服务领域引进竞争机制，打破了传统管理中政府对公共服务的垄断地位，给予公众更多的选择空间，即“用脚投票的机会”，使公众自主选择公共服务主体，通过刺激竞争提高公共服务质量。所以，公共服务市场化的问题不在于公营对私营，而是竞争对垄断。公共服务市场化是手段，其目的是在不扩大政府规模，不增加公共财政支出的情况下，改善公共服务的提供，提高行政效率，增强政府能力。在市场化过程中，政府的生产性功能转向民间部门，使民间力量得到有效地释放和发挥，并纳入国家建设和社会发展的体系，使政府的单中心治理模式变为政府、社会、市场的多中心互动治理结构，从而达到善治的目的。
二、西方公共服务市场化的社会基础分析
公共服务市场化是一个复杂的制度变迁过程，西方公共服务市场化是西方政治、经济和社会发展合乎逻辑的变革：成熟的市场机制为西方公共服务市场化提供了重要的经济基础，现代的政府管理体制为西方公共服务市场化提供了重要的政治基础，发育较健全的NPO则为西方公共服务市场化奠定了十分重要的社会基础。
NPO是指政府与企业之外的社会组织。在现代社会占据十分重要的地位，非营利部门的平均规模大约是：占各国GDP的4.6%，占非农就业人口的5%，占服务业就业的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%。为什么20世纪80年代以来NPO会得到迅猛发展？比较研究发现，20世纪80年代以来NPO的迅猛发展与行政改革之间存在着双向因果的互动关系。NPO和政府，既是彼此的推进剂和催化剂，又是彼此的受益者。NPO的发展造成了公共权力的非集中化，彻底改变了以往行政模式中公共权力高度集中于一元的局面。
公共管理的主体多元化使得原来由政府一家独揽的公共管理职能部分地转移给NPO，这样，政府与社会的两极对应，就转变为以NPO为中介的互动。也就是说，政府与NPO合作，共同为社会提供公共服务。由于NPO取代了管理行政模式下政府的部分公共管理职能，而在本质上仍属于民间力量，并非政府本身或其延伸机构，因而有学者称NPO的发展是实现了社会的“自治”，更重要的是，它可以有效消除公共事务治理中的“治理盲区”和“治理软肋”。萨拉蒙指出，NPO“实际上已经成为提供集体商品的优先机制”。
比较研究还发现，NPO与行政改革的双向因果的互动关系的逻辑前提是现代社会的政府失灵和市场失灵——这里要强调“现代”这两个字，也就是说它是现代民主国家的政府失灵，是规范竞争的公平市场的失灵，是“第二种政府失灵和市场失灵”。即政府不仅在提供竞争性私人物品上存在失灵，在公共事务方面，政府也存在失灵；“第二种市场失灵”指市场不仅在提供公共物品上存在失灵，在提供私人物品时，也存在着功能缺陷。例如由于信息不对称，消费者无法有效识别商品品质。于是消费者权益保护就成为单靠市场交换无法解决的问题，需要有消费者协会这类组织存在。从实践中看，20世纪30年代西方经济大萧条引发的市场体制危机，20世纪70年代后所谓凯恩斯主义及福利国家的危机促使人们去探索一种新机制，在国家一政治领域就出现了既不是自由市场，又不是福利国家的“第三条道路”取向。而在社会生活领域，第三部门（非营利部门）便应运而生。
三、中国公共服务市场化的社会基础分析与政策建议
第一，加强对NPO的宣传，提高人们对NPO性质、作用、地位的认识。由于长期以来我国处于计划经济体制下，没有对NPO做过明确的界定，NPO本身也缺乏发展的制度空间，因此，人们对NPO缺乏了解。对NPO的大力宣传可以在一定程度上解决这个问题。
第二，提高政府应对“两种失灵”的能力，健全NPO的相关法律法规，特别是有关NPO的资产管理、资金筹措与使用规定、政府对NPO的资助方式、税收政策、经营范围、评估机制、社会监督等方面详细的法律法规。当前行政改革的重要内容之一，就是为NPO确定独立的法律框架、管理规则和运行机制，逐步实现NPO与政府和企业的分化，让NPO依法开展活动，按照市场和社会的发展规律，自我管理，自寻发展，充分发挥其在调节社会成员收入分配中的独特功能，弘扬慈善意识和公民意识，促进社会的道德重建，维护社会的和谐与长治久安。
第三，在公共服务市场化体制建设中充分吸收NPO领域的研究成果。从体制人手推进公共服务从政府的单中心治理模式变为政府、社会、市场的多中心互动治理结构，是公共服务市场化体制建设的核心内容。关于这一点，中国NPO领域已经取得相当的研究成果，涌现了一批有相当扎实理论功底和事业追求的专家，他们是中国公共服务市场化体制建设的一笔宝贵的财富。
政府公共服务市场化的思考
张青一、政府公共服务及存在的问题
（一）公共服务的基本涵义及界定
公共服务是指为一定范围的人提供的并且其成本不能通过市场方法由个人直接承担的物品或服务就称之为公共服务。用经济学的术语说这一类的物品或服务要么具有非排他性，即不可能阻止不付费者对公共物品的消费，对公共物品的供给不付任何费用的人同支付费用的人一样能够享有公共物品带来的益处；要么具有非竞争性，即一个人对公共物品的消费不会影响其他人从对公共物品的消费中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共物品不会引起产品成本的任何增加。公共服务型政府就是提供私人和社会团体无力或不愿提供的，却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府。就狭义的政府即行政机构而言，这些服务大致包括：宏观调控、市场监管和公共产品。
（二）我国公共服务领域存在的问题
在政府垄断的公共服务领域里，尤其是第三部门提供的公共服务，普遍存在着服务水平低、服务质量差等弊端。第一，我国大小城市的公共服务类产品都是依赖国有公司独家垄断供应，长期采用区域性垂直一体化结构，非政府部门没有供应的可能。这种局面使公众别无选择，政府也不可能供应更多个性化的服务，而且面临公共服务供应不足的窘境。第二，垄断供应容易形成政府惰性。政府没有竞争的压力，不会主动采用新技术，加强管理，减少成本，提高质量，甚至凭借垄断优势，限制竞争，严重地损害了消费者利益。第三，由于缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，无法形成多元化的城市基础设施建设投融资新机制，难以借助外力，长期封闭发展，难以引进先进的管理模式和资金投入，资源浪费严重，发展后劲不足，发展速度缓慢，普遍亏损经营，财政补贴沉重，逐渐成为地方财政的包袱。第四，管理水平低下。由于这些系统没有推行企业化的运作，缺乏竞争机制，因此管理水平低下，服务水平较低，从业人员责任感差，服务态度难以令公民满意。第五，政府角色错位，使企业缺乏自主权和积极性，缺乏有效的监督管理，导致生产效率低下。
综合起来，政府是在干一些出力不讨好的事情。在这种情况下，政府应该引导企业在公共事业领域里有序合理发展，并通过政策和经济手段优化资源配置，推进公用事业改革，将原有庞大的公共事业部门市场化，通过企业化的运作裁减冗员，提高效率，为市民提供更好的公共服务，从而腾出更多的精力、财力，用于招商、引资和基础设施建设等方面的工作。
二、国外政府公共服务市场化的经验
（一）西方“新公共管理”的实践
到20世纪末，成熟市场化国家如英美、欧洲大陆国家、澳大利亚、新西兰和日本，公共服务已基本实现了商业化运作的转型，即采用商业管理的理论、方法及技术，以“政府外包”、“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等方式，鼓励私人投资和经营公共服务行业，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，走向一种“新公共管理”的实践模式，成为当代西方政府改革的最基本趋势。在90年代，可以说许多国家的政府从无限政府走向有限政府之治道变革的重要内涵就是公共服务生产和提供的市场化，公共服务市场化主要集中在医疗服务、教育服务、公共部门后勤服务、公共服务收费提供等领域。
“新公共管理”改革带来了如下四个方面的重大变化：一是政府提供公共物品并不一定需要政府直接生产，政府可以承包给私人，或者采取公私合作，通过多种方式引入竞争，降低成本，提供服务的效率。二是新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位，这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。三是政府机构作为公共物品及服务的惟一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供。引入了竞争机制，如招标和合同承包，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。四是在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、讲绩效讲成本、加强成本核算和强化审计的趋势。
（二）新公共管理对中国公共服务领域改革的借鉴意义
我国是发展中国家，正处于计划经济向市场经济转轨时期，为了更好地发挥市场机制的作用，提高我国政府在公共服务领域特别是基础设施行业的管理效率和水平，可以借鉴西方发达市场经济国家新公共管理运动的理论与实践。我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域，政府运用市场的方法来管理公共事务。
三、我国公共服务市场化的有益探索
为了实现基础领域投资的主体多元化，鼓励和引导民间资金参与基础设施建设，2001年9月广东省东莞市政府出台了《中共东莞市委、东莞市人民政府关于促进民营经济发展的若干意见》，对民间资金参与基础设施建设从原则、参与领域、形式、方式、途径等方面提出了指导性意见，对公共服务领域的市场化进行了初步尝试。其后，以浙江为代表的一些省份在公共服务产品由第三部门垄断供应大格局不变的情况下，有限度地进行市场化运作的尝试，如通过社会资本收购城市水厂、参股水务公司、组建民营公交、合股经营管道燃气，但就开放的程度看，仍停留在点上的尝试阶段。2003年1月，建设部下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确规定开放市政公用行业，鼓励社会资金、外国资金参与市政公用设施建设，对供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性项目，采取向社会公开招标的形式选择经营单位。2002年8月，深圳市政府宣布全面对外开放公共服务市场，由国企垄断经营的城市水、气、公共交通等公共产品的供给服务市场，市属能源集团、水务集团、燃气集团、公交集团、食品总公司等5家公用事业的国企，将通过国际招标出让战略股权的方式引入战略投资者，通过增资扩股或股权转让参与深圳市公共服务领域的市场化运作。2003年1月底，华能国际电力股份有限公司以现金23.9亿元人民币，收购深圳能源集团增资扩股10%后共计25%的权益，成为深圳首个公用事业招标的案例。2003年7月29日，深圳燃气集团的改制采取国际招标招募的方式引入国内外战略投资者在一定程度上成为中国大型国有企业实现产权多元化、做大做强和融人国际市场竞争的范本。2004年4月起，南京市自来水总公司下属的5个水厂将逐步走向市场，生产的自来水实行竞价上网，各水厂将在近日进行模拟法人运作，这表明南京的供水格局将打破行业垄断，老百姓用水可自由选择。
