政府要牢牢掌握公共服务供给的规划决策权，必须明确政府在公共服务相关法规和政策制定方面的主导地位。市场经济是法制经济，公共服务市场化，也必须符合这个要求。公共服务供给过程的法制化是政府职能转变的重要内容。一方面，公共服务和产品的供给必须要有良好的制度环境，只有在一个有健全完善的法律法规保障的市场环境中，公共服务的供给才能实现良性运行，降低供给成本和不确定性因素。另一方面，公共服务和产品供给本身也必须逐步法制化，依法进行公共服务的供给是社会发展的必然趋势。政府必须制定相应的法规、政策严格市场准入，规范市场秩序，通过行政立法来保障公共服务生产者和消费者的共同利益。
3.政府在创新公共服务决策方式中发挥主导作用
首先，政府必须确立社会目标优于经济目标的决策原则。社会的发展是全面、协调的发展，仅有GDP的增长是片面的，也是不可能实现长期的可持续发展。
其次，政府必须创新决策方式，鼓励公众和社会组织通过不同的方式参与到公共服务的决策中来。听证制度，让公众充分表达自身需求，让政府听取公共服务消费者的心声；意见咨询，政府通过回答公众提出的有利于改进公共服务的各种问题，实现决策的双向交流与沟通；政务公开，使决策过程公开透明化，获取公众更广泛的支持；通过权力下放，中央向地方下放，高层向低层下放，充分发挥基层政府组织的决策作用，因为只有基层政府组织才真正了解公共服务供需的实际情况。
二、政府必须做好公共服务供给的宏观调控
政府和市场作为服务社会的两大力量，在推动公共服务供给的发展中起着重要作用，一个有效的政府和一个完备的市场是实现公共服务有效供给的两个车轮。政府与市场不是谁取代谁的问题，而是两者的有机配合和协调。
1.政府要弥补市场失灵，加强宏观调控
市场经济的基础是价值规律，价值规律的作用具有一定的自发性和盲目性，有可能导致市场机制在一定程度上的失灵，加上我国市场机制的不健全和法制建设的不完善，单纯的市场不可能实现社会资源的最佳配置，如果公共服务供给过程没有政府宏观调控，完全依靠市场化，就有可能出现不公平竞争和违法犯罪现象。政府要纠正市场的失灵，一方面，为社会提供市场不能够有效提供的公共服务和产品；另一方面，为市场参与公共服务的供给制定公平公正的游戏规则，提供市场赖于生存和发展的环境，加强监管，确保市场竞争的有效性。
2.政府要在公共服务供给资源的优化配置中发挥基础性作用
公共服务供给资源是社会稀缺资源，有其自身的特殊性，故不能完全依赖于市场，政府要依据客观规律，运用政策法规、信息服务、计划指导和必要的行政手段，充分发挥宏观调控在公共服务供给资源配置中的基础性作用。
优化地域配置：协调好我国东、中、西部的公共服务供给资源，适当实行倾斜政策，增加对中西部公共服务供给，增加对落后、贫困、边远山区的供给。
优化群体配置：公共服务要惠顾竞争中的最不利者，使公共服务成为全民的享受，而不是部分人的福利，这就要充分保护社会弱势群体，使其同样可以享受到公共服务。
优化数量配置：政府要从整体上做好公共服务供给资金数量、公共服务项目数量、区域分配数量等方面的详细规划。
优化时间配置：一方面，根据公共服务消费者在不同季节有不同需求的特性，对公共服务的供给做出适当的调整；另一方面，对整个国家的公共服务供给做出长短期规划。
优化产品配置：在公共服务供给资金一定的情况下，政府还要做好如公共基础设施等硬性产品和社会保障等软性产品的比例分配。
3.政府严格控制公共服务供给过程的参与者
（1）严格公共服务供给事业单位登记管理。长期以来，为了社会公益目的，由国家机关举办的或者利用国有资产举办的事业单位是我国整个组织机构系统中一个重要的组成部分，是国民经济和社会发展不可缺少的一支重要力量，我国各级各类事业单位为国家的经济建设的发展做出了重要贡献，发挥了巨大作用。同时，各级事业单位也为我国公共服务和产品的供给，如文化、科技、卫生、教育等领域发挥了巨大作用。然而，随着社会的发展，公众对公共服务提出了新的要求，事业单位必须对自身体制进行改革，遵守公共服务供给准入规则，实行事业单位的登记管理。事业单位只有能够独立承担民事责任，符合法人标准，才能成为市场的主体，才具备公共服务主体的准入资格。对事业单位公共服务供给过程，政府必须通过年检，按照法律法规的要求，进行严格的监督管理，确保其活动的合法性、合理性。
（2）严格控制公共服务供给的企业准入。首先，政府要明确公共服务的企业准人领域。让那些解决某些特定的社会问题，与公众生活息息相关，有可能产生微利，让社会运作能产生更好效果的公共服务和产品的供给全部或部分转移给企业，例如，城市居民生活用的煤气、自来水、公共交通等。其次，要严格规定企业的准入程序。政府要为企业的准入设置一系列的环节和标准，如招标、通告、竞标、监督和评价等；对企业的具体方案和绩效目标进行分析，比较可供选择的企业。最后，建立政府与企业之间的契约关系。政府用契约来约束企业行为，用契约代替对企业的直接管理。政府要建立与企业之间双向要求，规定政府对企业的需求标准和企业对政府的需求条件，以及双方的违约责任等。
（3）加强对公共服务志愿者的组织。志愿服务是指非营利组织或个人免费提供公共服务，如慈善团体和个人的慈善救助，自愿认领道路和树林的保护等。在大力推动公共服务事业民营化的同时，我国各级政府应创造充分有利的环境，大力组织社会机构和个人积极提供志愿服务，将一些公共服务，通过志愿服务的方式供给。我国是历史悠久的文明古国，乐善好施是中华民族的传统美德，但是我国的慈善和志愿服务却相当落后，政府对此应积极鼓励，要开辟多种渠道，制定各种行动计划方案，构筑志愿服务平台，让大量的企业和非政府组织以志愿的方式投身公共服务和公益事业，为社会提供优质服务。
三、政府对关系国计民生的公益事业必须直接干预
既然公共服务完全市场化在现实中不可行，这就促使人们思考用其他方法和手段来弥补市场化的缺陷，于是政府在公共服务供给过程中的主导地位显得尤为重要，政府这只看得见的手有必要对关系国计民生的公益事业直接干预。并不是管得越少的政府便是最好的政府，要把握政府干预的限度。政府的直接干预，可以避免市场参与者经济行为过度非理性化，弘扬社会公德，以纠正市场。
1.政府对部分公共服务生产供给直接经营
公共服务产品的最大特点在于具有共享性和非排他性，这两种特性使公共服务很难禁止他人不付费而坐享其成，导致搭便车或占便宜。这种特性也使得一些关系到国计民生，强调公平，强烈体现公共权利、政治目标的领域；外部效应较高，竞争性低，排他性强，防止歧视的领域；投资风险大，投资回收期长，纯公共物品私人组织不愿介入，也不宜承担的领域，只有让政府介入并以直接经营者的身份来组织和实现公共产品和服务的供给，如国防、道路桥梁、灾害控制等。
2.政府要加强对公共服务供给的直接干预
随着社会的发展，公众对公共服务的要求越来越多，但是，对于大量不允许社会化的公共服务，政府又不可能全部包揽，对于这些公共服务的供给，政府就必须采取行政指令，委托社会的其他部门进行供给。例如，社会保障体系的建立，政府不可能再像过去一样，对政府机关、企事业单位的职工养老背上沉重的负担，但又不可能不管，所以只有让其社会化，通过行政命令的方式委托专门的法人机构代替政府直接服务。还有，像公共医疗救护，也必须实行政府的直接干预和控制，不能市场化，由政府授权特定的医院进行供给，使用者付费标准和服务的要求标准必须由政府硬性规定，否则救护就不成其救护了，完全变成了买卖，容易导致公共服务的失效。
中国欠发达地区的公共服务与方式创新
曾庆忠一、国欠发达地区公共服务的主要特点
中国欠发达地区的公共服务与世界发达国家或中国发达地区相比，既有相同之处又有不同之点。从中国欠发达地区的经济、文化与社会环境出发，中国欠发达地区的公共服务有以下四个特点：
第一，欠发达地区公共服务的行政控制与行政治理的统一。中国欠发达地区实现有效公共服务的关键是行政控制与行政治理相结合。中国欠发达地区的行政控制功能：维护祖国统一、国家安全、社会稳定。沿中国周边多为经济不发达地区，漫长的边境线和多民族的集聚，多元的社会文化与不同生活方式的差异，容易形成不稳定的社会因素。为了实现国家对疆域的有效控制和对区域的有效管理，公共服务应实施以国家意志为导向的行政控制。行政“治理的目的是达到善治”，实现管理主体的变化与管理方式变革。中国欠发达地区的行政治理功能：要求建立公共财政管理体制，合理使用区域内有限财力，调动一切社会积极因素，发挥各族人民的积极性、创造性与主动性，有效地管理区域内的社会公共事务，实现管理方式与治道方式的变革。科学、合理地组织混合公共产品与付费消费公共产品的生产与供给。公共治理的实施应以民众意志为导向，以多种组织形式为主体的行为方式，提升政府的行政效能。通过提升政府的行政效能，达到公共服务的行政控制与行政治理的统一。
第二，欠发达地区公共服务的行政成本与社会效果的统一。现代公共服务力求以少的行政成本投入取得最大的社会效果。中国欠发达地区的公共服务与发达地区相比，行政成本与社会效果的统一，主要表现为：社会效果与行政成本的同时增大。其一，欠发达地区公共服务的行政成本高。欠发达地区公共服务的行政成本高于发达地区主要表现三个方面：一是发展成本。行政是通过对社会公共事务的管理，推动社会的发展。中国科学院测算出，中国的发展成本是世界的1.25倍，而欠发达地区又高于全国。1美元在世界平均状态下可以办到的事，在中国需要1.25美元，据估算在欠发达地区则需要2美元。二是“社会磨擦成本”。由于欠发达地区经济与教育发展相对缓慢，各种社会矛盾较为显露，且易激化，甚至形成群体突发事件，政府需要额外地投入人力、物力、时间与精力。三是社会沟通成本。欠发达地区地域广阔、民族众多、习俗各异，政府要实现对社会的有效管理，必然会加大社会沟通成本。其二，欠发达地区公共服务的“社会效果增殖”。公共服务的同一效果，欠发达地区与发达地区的社会效用与能量蓄积是不一样的，欠发达地区公共服务的社会效果具有增殖的特点。例如：边防建设不只是对国防产生效用，同时可促进边境地区的经济发展与社会稳定。国家对少数民族干部的培养与使用不仅能提高管理效能，而且能促进欠发达地区的智力开发与社会进步。
第三，欠发达地区公共服务的多元价值与行政标准的统一。政府的价值取向是由民众价值观决定的。任何一个政府要做到灵活、协调、高效运转，均需按照一定的价值标准建立统一的行政标准。然而中国欠发达地区的公共服务的理念与价值观是多元的。中国欠发达地区公共服务的多元价值的形成：
其一，中原文化（河南、安徽等）与草原、大漠文化（内蒙、新疆等）的差异形成的不同价值观。其二，民族差异形成的不同价值观。欠发达地区与发达地区相比，在政府提供公共服务区域内的人们的价值观有如此之大的差异，势必会影响政府行政目标的选择与管理效果的评估、行政标准的制定。中国是单一结构的国家，必须保持政令的统一，行政标准的一致。发达地区与欠发达地区只是经济社会发展水平的差异，不应有行政标准的差别。只有使用统一的行政标准，才能科学测定公共产品的需要量与供给量，正确评价公共服务的质量，准确做出公共服务的社会效果与行政成本综合评估。因此，欠发达地区公共服务是多元价值与行政标准的统一。
第四，欠发达地区公共服务的科学理念与制度建设的统一。“公共服务”不同国家的学者有着不同解释，与之相关在政府管理中，形成不同的制度设计。要在中国欠发达地区建设服务型政府：其一，要树立公共服务的科学理念。其二，要进行公共服务的制度建设。源于西方国家的公共服务重在方法创新与制度建设。政府通过对管理制度的选择、管理制度的设计、管理制度的实施以满足社会公共需要。社会公共需要只有设计成为“制度”并予以实施，才能保持公共产品持续、稳定的供给。因此，中国欠发达地区公共服务的科学理念与制度建设应同时并举，相得益彰。进而使中国欠发达地区公共服务的科学理念的生成具有“集聚性”；制度建设具有“跨跃性”，实现中国欠发达地区公共服务的高效、快速发展。
二、中国欠发达地区公共服务方式创新
中国欠发达地区公共服务方式创新，应坚持从微观到宏观，逐步渐进的方式。其具体内容：
第一，以改进政府工作作风为形式，向管理制度变革发展。从传统行政到公共服务是一个管理制度与管理方式的变革。在中国欠发达地区完成这个转变的社会条件尚不充分具备的前提下，应以改进政府工作作风为形式，逐步向管理制度变革发展。在具体操作方法上应注意，不要把转变政府工作作风，仅仅当做反对官僚主义、改变服务态度、让人民群众满意的思想政治教育；而应将对组织成员的思想政治教育与管理制度建设相结合，在转变工作作风中进行管理制度建设，将公共服务理论逐步引入到中国欠发达地区的政府管理实践。
