现代化的过程首先是一个文化过程，尤其是行政文化现代化的过程。原先很多人都认为发展中国家经济落后的主要原因是缺乏资金和缺乏技术，因而影响了现代化进程。但大量的实践研究表明，现代化的过程首先是一个文化过程，发展中国家落后的重要原因之一是缺乏与现代市场经济相适应的价值观念，包括现代行政价值观念，如开放观念、效率观念、竞争观念、公正观念和服务观念等。我国实行改革开放以来，虽然经济面貌发生了巨大的变化，但是某些地方落后的行政观念、行政习惯依旧束缚着人们的头脑，“政府失信”就是一例。政府失信，对整个社会信用问题的负面影响极大。这就要求，一方面，政府要大力整顿和规范市场经济秩序，打击违法、犯法行为，要营造诚实守信的经济活动氛围，从根源上杜绝扰乱市场经济秩序的行为发生。另一方面，政府要率先垂范，通过加强自身信用体系的建设，取信于民，使之成为政府管理的道德基础、信用社会的楷模。
近几年来，宁波市委、市政府紧紧围绕营造社会信用环境、树立政府信用表率、打造企业信用品牌、加强中介信用规范、打牢个人信用根基这五个环节，着力打造“信用宁波”。宁波打造“信用政府”的主要经验有五个方面：一是以教育为先导，培植政府行政人员“为政以信”的行政意识。二是以法制做中坚，把为政以信的行政文化建设落到实处。三是转变政府职能，强化政府的信用监督和管理体系。四是完善政府机关服务承诺制，提高诺言的可实现度。五是打造一个廉洁、公正、透明政府，这是核心问题。2004年，宁波市委、市政府成立了机关效能建设投诉中心，把群众满意作为目标，做到有诉必理，有理必果；制度创新，在行政执法、公务员队伍建设、规章条例制定等方面，营造政府讲信誉和企业守信用的良好环境。
四、铸造公共服务政府的理论渊源与路径选择
铸造公共服务政府的理论渊源，在中国，有马克思的“公仆”理论、毛泽东的“全心全意为人民服务”思想、邓小平的“领导就是服务”思想、江泽民提出的“三个代表”重要思想、胡锦涛总书记提出的“立党为公、执政为民”的科学论断。在全面建设小康社会的新形势下，践行马克思主义关于服务政府的理论，优化公共服务环境，打造公共服务政府，各级政府必须适应体制转换和社会转型的需要，切实加强社会管理，充分发挥政府、社会组织为主导、市民协同参与的社会管理新机制，积极探索社会管理的新方略。笔者认为，中国东部沿海发达地区要积极探索公共管理实践，推进政府管理创新。
在西方，主要是公共治理理论，即有效的政府是一个“能够治理”并且“善于治理”的政府。为了担当起治理政府的角色，政府应坚持做到“掌舵”而不是“划桨”，以顾客或市场为导向，在管理方式上采用广泛的授权或分权方式进行管理。在公共管理中引入竞争机制，用企业部门的经营理念改革公共政府，使政府重视提供公共服务的效率、效果与质量，进行明确的绩效评估目标控制，降低政府的运作成本，提供更多合格的公共服务产品。
结合宁波具体实际，下一步，优化政府公共服务环境，铸造公共服务政府的路径选择有：一是建设学习型政府。学习型政府是一种精简、扁平、网络化、有弹性、能够不断学习和不断自我创新未来的政府组织。它重视全体成员终身学习，重视发挥公务员的创造性思维能力，重视建立一种有机的、符合人性的、具有高于个人绩效总和的综合绩效的政府组织。首先要加强对政府公务员进行创新与学习的培训。二是处理好五大关系，即：经济发展与公共服务的关系；市场服务与公共服务的关系；经济性公共服务与社会性公共服务的关系；科教型公共服务与转移支付型公共服务的关系；公共服务水平与公共服务覆盖面的关系。三是强化公共部门战略管理研究。公共部门战略管理是新公共管理运动中涌现出来的研究内容，也是公共管理的核心内容。四是要进一步坚持解放思想，实事求是，与时俱进，并且用开放的、实事求是的态度吸收西方新公共管理运动的成果，可以说，西方公共管理的今天，就是中国公共行政的明天。
事业单位向非营利组织转化实现路径分析一以青岛为例的实证研究
赵立波一、转化情况
非营利组织在我国行政管理体系中被称为“民间组织”，主要包括社会团体与民办非企业单位。社会团体属于互益性成员组织，民办非企业单位即过去所说的“民办事业单位”属于公益性服务实体组织。计划经济时代国家垄断公共服务，国有事业单位一统天下。改革开放以来，伴随公共事业体制改革不断深入，社会自组织与资源动员能力不断增强，社会力量举办的事业组织发展迅速并在法律层面获得承认：1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》从立法上将传统的“事业单位”一分为二，其中“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”社会服务组织属于事业单位；“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”属于民办非企业单位。但国家在公共事业领域的垄断地位依然没有改变，目前全部公共事业组织中事业单位有130万个，民办非企业单位仅有11.1万个。
2003年，青岛市共有事业单位5762个；截止到2003年5月，青岛市经正式登记的民办非企业单位1990个。
二、产权安排
产权性质是事业单位与民办非企业单位区别的主要标识：利用国有资产举办的社会服务组织属于事业单位；利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织属于民办非企业单位。事业单位向民办非企业单位转化遇到的第一个问题就是：国有资产能否、如何转变为非国有资产。事业单位的资产性质是清楚的：事业单位资产属于行政事业单位国有资产（简称行政事业资产，通常也称非经营性国有资产）。民办非企业单位的资产属于什么性质的资产？依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》等规定，从排除法分析：第一，不属于国有资产（实际操作中允许有少量国有资产但不得超过1/3）。第二，不属于营利性资产（经营性资产），民办非企业单位属于非营利组织，《民办非企业单位登记管理暂行条例》有如下规定：“不得从事营利性经营活动”（第4条），“任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产”（第21条），民办非企业单位终止后财产不得由出资者收回，应在政府主管部门指导下用于公益事业。第三，不属于个人的私有财产，个人（包括国家机关之外的社会组织）可以成为民办非企业单位的出资人，但没有法律法规规定出资人即所有者。因此，民办非企业单位的产权性质与安排既不同于事业单位（国有、非经营性），也不同于企业（出资者所有、经营性）。但现实中关于民办非企业单位产权性质的认识与规定存在很大差异。
第一，民办非企业单位对民办非企业单位产权性质认识模糊，存在分歧。
调查表明，认为产权属于出资者（包括合伙人）的占74.8%，20.5%的人认为属于本单位，几乎没有人认为属于社会公共财产，既多数人按营利组织“谁出资谁所有”的产权安排看待民办非企业单位产权。如果产权属于出资人，那么民办非企业单位产权与营利组织产权有什么区别？另外，在回答“民办非企业单位与企业的主要区别”问题时，“经营方式不一样”（在许多看来就是“挣钱方式不一样”）超过“宗旨不一样”等选项成为首选，说明民办非企业单位并不看重（或意识不到）宗旨（以利润最大化为目的还是以实现超越私益的社会公益为目的）是区别营利组织与非营利组织的根本差别，这从另一个角度反映举办者的出资目的、对产权的认识与民办非企业单位非营利性质的矛盾。
第二，国家有关法律法规对民办非企业单位产权性质的规定存在分歧。
主要表现为《民办教育促进法》及其实施条例与《民办非企业单位登记管理暂行条例》有关规定的不一致。《民办教育促进法》及其实施条例规定民办学校举办者可以取得合理回报；民办学校终止“清偿有关债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”，对如何处理法律、行政法规尚无明确规定，但《社会力量办学条例》曾规定可以返还或折价返还举办者的投入。合理回报与终止后收回出资通常是营利组织的产权安排。《民办非企业单位登记管理暂行条例》虽然适用所有民办非企业单位，但在立法层次上低于《民办教育促进法》，这就存在上位法与下位法矛盾问题。
第三，由于社会认可与法律规定存在的矛盾，导致政府及社会在是否应按非营利性组织对待民办非企业单位存在很大困惑。由此，民办非企业单位财产形成过程来自税收优惠、政府扶持、社会捐赠等的作用相当有限：71.8%民办非企业单位缴过税，极少数民办非企业单位获得过政府财政拨款和资助，10%的民办非企业单位获得过政府非资金性资助，个人、团体或社会组织有捐赠或资助意向的只占民办非企业单位16.7%……个人或社会组织出资与单位自我经营成为资产形成的主要来源，从这点看，民办非企业单位与营利企业差别不大。
上述模糊、分歧、矛盾的焦点集中在营利性与非营利性方面，即民办非企业单位财产是按照营利组织还是按照非营利性组织制度安排。由于在这一关键问题上规定不统一、认识不一致、政策不明确，使得事业单位国有资产能否转化、如何转化遇到障碍：如果民办非企业单位是营利组织，事业单位国有资产可以通过公开拍卖、租赁经营、协议转让、产权置换等方式进入民办非企业单位；如果民办非企业单位真正是非营利组织，其财产应属于社会公共财产，国家可以通过资助、无偿划拨等方式（尽管很少发生但法律并不禁止）将事业单位国有资产转入民办非企业单位。
三、人员分流
近年来，青岛市事业单位人员总数变化不明显：2000年为161591人，2003年为170788人，事业单位流向民办非企业单位人员有限，成建制、大规模的流动更未发生，直接原因是：
第一，民办非企业单位人员个体规模远远小于事业单位，同时人员相对精干，吸纳事业单位分流人员能力有限。据笔者对青岛市的抽样调查，民办非企业单位平均拥有专职工作人员约为5.7人，事业单位平均职工人数约为26.3人，事业单位的平均规模大致相当于民办非企业单位5倍左右。
第二，民办非企业单位报酬水平、社会保障水平低。
第三，民办非企业单位工资福利、社会保险执行标准不统一。
从深层次分析，经济因素是制约事业单位人员分流的原因之一：民办非企业单位处于发展初期，经济状况不佳难以提供有吸引力的经济收入。
但最根本的原因却是制度因素。由传统延续至今，我国的劳动人事制度体系是机关事业单位人事制度与企业劳动人事制度二元分立，前者属于人事关系范畴的制度，后者属于劳动关系范畴的制度，分别适用不同的法律法规并独立运行。没人为新生的、体制外的民办非企业单位预设一套人事制度，因而其面临的问题是：一是要形成完整的制度体系，尽管从短期看没有制度体系能带来“灵活”（用人、报酬与保险标准与水平自由安排等）的好处，但缺乏科学系统的制度无法保证单位与职工的合法权益，无法形成有效激励约束机制。
二是要与全社会范围的劳动人事制度体系对接，要实现对接则需要在二元分立中做出选择，但对于民办非企业单位执行事业单位人事制度还是执行企业劳动人事制度国家无统一规定（但同为民间组织的社会团体国家规定参照事业单位人事制度执行）。
四、小结
第一，改革开放以来，我国公共事业发展形成两条基本发展路径：存量改革与增量做大。事业单位作为体制内组织由于受传统体制制约数量增长趋缓，其发展主要通过内部改革实现机制再造。民办非企业单位是在传统体制之外从无到有、从小到大逐渐发展起来，虽然也受到传统体制因素的制约，但制约力量来自外部，发展动力来自社会自身，改革旧体制的压力远小于事业单位，因而发展面临的主要问题是做大及如何在做大过程建立规范。
第二，事业单位向非营利组织转化是我国公共事业改革的重要方向，相当多的事业单位通过各种方式向非营利组织转化、介入非营利组织举办及运营之中。但制度性因素（特别是财产、人才两种最重要资源相关的制度）制约事业单位向非营利组织转化。
第三，事业单位向非营利组织转化客观上在存量改革与增量做大两条基本路径之间建立沟通与互动的桥梁，因而面对的压力是双重的：既要通过改革冲破旧体制束缚，又要在缺乏制度规范条件下实现转化，因而更多采取制度外的方式介入非营利组织发展过程。于是我们在两条基本发展路径之外发现“第三道路”：体制内制度外发展路径，即借助由于存量改革导致体制出现的松动或漏洞（体制内），运用各种规范与非规范方式摆脱制度约束（制度外），融人到增量发展之中。
第四，“第三道路”是一种“过渡”、“失范”状态。言其“过渡”是由于这种“过渡”只能存在于变革时代，改革与发展的力量打通体制限制，体制内外建立正常的互动渠道，“第三道路”也就失去意义了；言其“失范”是由于这种改革与发展是借助体制内的制度缺陷与体制外的规范缺失实现的。但“第三道路”将长时间存续，原因是我国社会现代转型三个基本任务——市场体制建立、政府职能转变、公民社会培育要经过相当长历史时期才能完成，社会转型不结束，“第三道路”不会退出历史舞台。
四川省县级地方政府对艾滋病人关怀与扶持的政策措施
罗振宇江渝一、调查背景
资中县地处成渝之间的丘陵地区，位于成渝铁路和高速公路的中段。全县面积1734平方公里。全县辖33个乡镇、783个村，人口128.54万。由于有限的人均土地占有面积和经济资源的贫乏，目前该县属全省财政收入贫困县。
