第四，自发性组织的复杂性和利益表达的单一性的矛盾。
在传统的计划经济体制社会里，体制性团体的政治参与一直占据着主要地位，其主体对传统体制有很大的依附性，缺乏强烈的政治主体意识和创新意识。非体制性的自发组织一直处于被常规体制排挤的地位，在随着市场经济体制改革产生的自发性组织中，有些组织常常出于追求合法性的心理，以一些容易获得社会同情和支持的所谓“中性”利益要求，如“强身健体”等为号召，组成利益结构异常复杂的团体。在这些表面上利益要求一致的团体中，其组织成员的利益边界并不是清晰的，在某种政治环境和外力的操纵下，这种并无统一定见的大规模政治参与很容易引发惊人的骚乱。
总之，我们要坚持唯物辩证法的观点，认识和分析自发性组织在我国民主政治进程中的作用，一方面看到它对于激励和诱导民主政治的积极作用，另一方面也必须正视它的盲目性、自发性对政治稳定和民主政治建设的破坏性，从而在新的条件下，探求引导、控制自发性组织的方法，使之向着有利于我国民主政治建设和政治稳定的方向发展。
三、政府对自发性群体的组织化、政治化的对策
自发性组织的存在和发展，既为我们民主政治的建设增加了推力，也向我国各级政府的行政能力提出了挑战，我们必须注意研究其产生、发展的规律，以行政改革为核心，以发展经济为根本，制定对策，积极引导自发性群体的政治参与，向着有利于政治稳定和社会稳定，促进社会主义现代化建设的正确方向发展。
1.从讲政治的高度，提高对引导、管理和控制自发性群体发展方向的问题的认识。江泽民同志指出：“我们讲的政治，是马克思主义的政治，是建设有中国特色社会主义的政治。我在五中全会讲过，政治包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力、政治敏锐性。政治是经济的集中表现，是为经济服务的，这是马克思主义的基本原理。”①我国正处于社会转型时期，社会转型的实质内容就是建立社会主义市场经济体制，建设有中国特色的社会主义。政治是经济的集中表现，政治发展必须适应经济发展。因此，讲政治就必须自觉地坚持一切有利于发展社会主义市场经济、发展生产力的标准，正确认识自发性组织产生的必然性，克服那种一概排斥或放任自流的错误思想。
有些同志束缚于传统政治体制的思想，只承认体制性组织，而对自发性组织的政治参与一概否定，绝对排斥，拒绝与其对话、做引导性工作，这样容易激化矛盾，造成严重的对立情绪。有些同志则对之采取了放任自流的态度，当自发性组织偏离了现有的政治运行轨道时，就会手足无措，找不到应急的办法。这两种倾向在形式上是对立的，但是，其实质是一致的，都没有认识到自发性组织产生的必然性，也没有看到其对社会发展的双重影响作用。他们总是把这些自发性组织看作是少数人个别的、偶然的行为，把他们引发的某些事件也只是看作是偶发性事件，结果完全丧失了应付空发事件的主动权。应该指出，自发性群体的政治参与不是偶然、个别例外的现象，由于前述原因它们可能在社会主义初级阶段长期存在。其盲目性、自发性因素将成为长期威胁我国政治稳定的消极性力量。
政府工作人员应该对此保持清醒的认识，切不可迷失了政治方向。
2.充分动员现有的各种政治资源，积极而稳妥地推进包括行政体制改革在内的政治体制，鼓励社会公众以积极的方式参与政治决策。我们要创造各种条件，广开渠道，充分发扬民主，尽可能使各利益群体能直接与决策部门对话和沟通，畅快地表达自己的利益和要求，为政府迅速及时地调整不同群体之间的利益矛盾提供充足的依据；运用和组织各种政治力量，加强对社会失序与越轨行为的有效控制，对此决不能手软；发挥新闻媒介和社会舆论的导向功能，缓和思想文化观念多样化、价值取向多元化所产生的矛盾，使各种社会意识形式在求同存异的基础上，能够支持和认同政府的意志和决策，有利于社会政治稳定。
当前，我们要着力建设高效的社会预警机制，对社会的稳定状况及时地作出有科学依据的预测。社会预警机制是在社会运行和发展的客观规律的指导下，对各种社会信息进行科学的分析，对可能酿成社会冲突，妨碍政治稳定与社会发展的失序状态作出预先警报。它可以有效地提高防范、控制政治不稳定。
3.坚持依法治国的原则，加强政治参与的制度化建设，规范自发性组织的行为，这是引导、管理、控制自发性组织的根本措施。过度的政治参与，以及自发性政治组织的偏激行为所引发的政治不稳定，一个重要的原因就是在实际的政治参与生活中相关的一些法律体系不健全，配套法规跟不上形势发展的需要，管理不完善，甚至出现一些控制上的盲区。有些组织缺乏规范的组织程序、活动规则、自治方式，它们不受制度的约束，易受社会不良因素的影响；一些非法民间组织钻管理盲区的空子，不遵守国家法律规定，未经登记擅自成立，开展非法活动；更有甚者打着各种旗号严重扰乱经济秩序和社会秩序。而我们有时出现了较大的问题，才以政策性手段进行处理。据国家民政部统计，到目前为止，我国各类社会团体和民办非企业单位的总数近90万个，成为社会组织的一个重要组成部分。因此，我们要坚决贯彻对民间组织的“培育发展与监督管理并举”的政策，坚持“科学规划、正确引导、完善立法、规范发展”的原则。加强政治参与的立法，规范自发性组织的行为，以法律的形式固定下来，消除非理性因素，走上有序化、制度化的轨道。我们还必须坚决地贯彻执行有关的法律，特别是对违反制度规定的越轨行为要进行必要的制裁，使各类组织在政府的领导下和法律的范围内开展活动，不给国内外敌对势力以可乘之机。
4.努力营造与社会主义市场经济体制相适应的政治文化，培养有理性的、健康的参与意识的新一代公民，构建社会主义民主政治的主体性基础。具有健康理性和意识的新一代公民应该具有以下意识：（1）独立的自主意识。他们具有较丰富的现代政治知识、政治判断力和政治技巧，能够对政治发展的方向作出独立的选择和判断，并对自己参与或者不参与能够作出清醒的抉择。（2）普遍的平等意识。他们不愿意委屈自己的意愿去盲目地跟随别人，也不愿意把自己的意志强加给别人。（3）强烈的社会责任感。他们明确自己应该享有的权利的同时，也勇于承担自己政治抉择带来的责任和风险，服从公共权威按照既定的程序所作的裁决。
应当承认，在现实的中国社会。大多数成员还不完全具备这些政治素质。但是，这应该是现代公民必备的政治素质，是我们在塑造社会主义民主政治主体所必须坚持努力的方向。只有具有这样政治素质的公民，才不会在民主政治的活动中给政治稳定和政治秩序造成威胁。
（本文作者：武汉市行政学院）
法制与我国推行公务员制度
金太军
公务员制度作为一种对国家公务员进行科学管理的制度体系，必须以法律的形式加以确认和保护，并运用法律手段或方法进行管理。建构科学严密的公务员法规体系，并在此基础上对公务员进行依法管理，是我国公务员制度建立和推行的两个时序相接、不可或缺的阶段。从公务员管理的法制化到公务员管理的法治化，标志着公务员制度推行过程中的一个质的飞跃，即公务员制度从文本设计到实践运作，从制度建构到制度实施，这种飞跃可视为我国从法制国家向法治国家演变的一个重要组成部分。
一
作为公务员制度推行的第一阶段的公务员管理法制化，是指建构公务员制度的法律法规体系，并以此作为管理国家公务员的法律依据和法律手段。这种法律手段有别于政策、行政命令等手段，它使公务员管理系统中的各个子系统、分系统以及各个层次，明确自己的职责、权利、义务，使它们之间的渠道畅通，使各种管理因素之间的关系得到协调，使不同管理对象受约束程度和范围得到调节。同时，法律手段依靠自身特有的规范性和约束力，使公务员制度上升为国家意志，成为以国家强制力为后盾的、人人必须遵循的法律规范，杜绝个人意志和感情的负面影响。因此，加强公务员制度的立法工作，构筑作为公务员制度的基础的法规体系，是建立和推行国家公务员制度的必要一环。
从世界范围看，实行公务员制度的各国虽然政治制度、历史文化传统不同，公务员管理的内容、范围各异，公务员制度立法的内容、名称、概念也有很大差距，但都是立法先行，并由简到繁，不断修改，逐步形成适合本国国情的比较完整的公务员管理法规体系。它一般由一个总法规和若干补充法规、条例以及实施细则构成。这些法规、条例和实施细则特别是总法规，系统地规定公务员的考试录用、考核、晋升、奖惩、流动、分类、培训、工资福利、退休退职、管理机构、法律保障与监督等内容，为公务员制度提供了科学规范并相对稳固的法律依据，成为各国公务员制度建立的主要标识。
我国的政府人事管理长期以来缺乏系统、完整的法律法规，已有的单行法规也很不配套、不衔接，甚至互相矛盾，造成人事管理中无法可依，人治现象严重。建立公务员制度的主要目的之一便是要克服这种弊端。也正因为如此，我国把制定人事行政法规作为建立公务员制度的突破口。从1984年有关部门起草《国家机关工作人员法》，经过近10年的反复酝酿。
讨论、修改，并结合试点经验，屡易其稿，于1993年8月14日颁布《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》），并自同年10月1日起在全国范围内施行，表明我国国家行政机关人事管理开始纳入法制化、科学化的轨道。
我国公务员法规体系主要有三个层次。第一个层次是由全国人大或人大常委会制定和颁布的总法（《条例》是其初级形态），它对我国实行公务员制度的指导思想和原则，公务员的范围（即法律的调整对象），公务员的权利与义务以及公务员管理的各个环节都作了原则性规定，从而为实行公务员制度提供了一个总的基本法律依据。第二个层次是与条例相配套的单项法规，这些单项法规使总法中的一些原则规定更加全面、系统、充实，便于操作。现已正式颁布的有《国家公务员职位分类实施办法》、《国家公务员录用暂行规定》和《国家公务员考核暂行规定》等。第三个层次是由国家人事部组织制定的实施细则，旨在对某些单项法规作进一步细化，以解决实施中遇到的某些操作性问题，使之不致因某些人的随意解释而失去本来面目。这样在立法层次上由高到低，在内容上渐次细化，环环相扣，基本上覆盖了公务员管理工作的方方面面，形成一个比较完整而有机联系的公务员法规体系。因此，可以说我国公务员管理的全过程已基本上有法可依，从而从根本上克服了过去政府机关人事管理法规庞杂混乱、内容交错、层次不清、相互抵触等现象，为保证公务员管理活动的良性运行，逐步实现政府人事管理的科学化、公开化、系统化、法治化，进而实现国家公务员的精干、优化、廉洁、稳定和高效，奠定了坚实的基础。
由于我国公务员制度刚刚开始实施，许多问题包括公务员制度的立法都需要一个摸索和实践过程，加上体制转轨时期社会总体环境处于变动不居的状态，因此一步到位地制定《国家公务员法》’的条件尚不成熟。有鉴于此，我国对公务员总法的立法采取了“两步走”的办法。第一步先由国务院在行政法规的层次上制定一个暂行的公务员条例，作为建立公务员制度初始阶段的一个总法规，第二步在实施条例的基础上，经过若干年总结推行经验，进一步修改完善，然后提请全国人大审议、颁布一部比较稳定成熟的《国家公务员法》。不仅总法规是这样，对相关法规和实施细则，也相应地采用这种“两步走”的办法。这样既有利于加快推行公务员制度的进程，同时也利于积极、稳妥地建构公务员法规体系，减少法规实施中的阻力或成本，保证法律的严肃性和稳定性。
我国公务员制度推行的第二阶段，即公务员管理的法治化是指既定的公务员法律法规的执行或运作，亦即通常所说的有法必依，执法必严。如上所述，我国在公务员制度的立法方面成就卓著，以《条例》为核心包括若干配套法规及有关实施细则在内的国家公务员制度的法规架构已初步建立，公务员管理已经有法可依。相比之下，有法不依、执法不严的现象却仍然很突出。究其原因，公务员法规所约束的对象是直接掌握和行使行政权的“政治人”。当公务员法规从观念形态和条文形态（法制）转为活生生的现实（法治）时，就必然涉及到利益的分配与组合、权力的得与失、心理的承受与失落、观念的排斥与抵触等诸多方面，从而对公务员法规的执行形成掣肘。这种掣肘又与我国渊远流长的重伦理自律轻法律约束的吏治传统相耦合而显得异常顽固和坚韧。因此，现阶段我国推行公务员制度所面临的主要问题已经不是无法可依，而是有法不依或执法不严。不解决这个问题，公务员法规体系再完善，再严密，也是一堆废纸，公务员制度也必然徒有虚名。因此公务员管理的全过程严格依既定的法律法规运作，从而实现由公务员管理的法制化向法治化的根本转变，便成为现阶段以及今后相当长时期内建立和推行公务员制度的一项实质性举措和最现实选择。
具体地说，我们应扎扎实实地做好以下几方面工作：
（一）加强和改善党对公务员法治化管理的领导
