其二，政府权威在扩展使用的过程中容易产生政治腐败现象。美国政府基本没有像计划经济国家那样，直接由政府承担私人物品（私人服务）的生产和供给，30年代之后，美国对自由市场加强了种种管制，但私人物品和私人服务的生产和供给基本上是由市场制度的动作来完成的。政府管制造成的负面后果由80年代以来的放松管制改革加以消除。美国政府自30年代以后，从教会、社区、非盈利组织手中接过了为美国公众提供公共服务的重任。美国政府的公营部门在提供公共服务的过程中也显示了政府权威功能劣势的一面：资源配置效率低。美国政府自80年代以来就是试图通过引进市场机制，来克服政府权威资源配置效率低下的一面。引进市场机制，不等于以市场交换取代政府权威在公共物品供给过程中的作用。因为市场交换无法替代政治权威的功能优势。
第二，政府权威最主要的功能优势与市场交换的功能劣势。
政府权威可以通过政治过程确定公共物品、公共服务的供给数量和质量标准，通过政府权威来提取公共服务生产和供给所必须依赖的资源。这一点是市场交换无法做到的。市场交换在提供私人物品和服务的过程中，要以政府权威所提供的公共物品（法律、安全）为前提。政府权威为市场交换界定产权，并为其确定交易规则，为市场主体最大限度地降低交易费用创造条件。政府须采取一定的制度安排在克服市场交换过程中无法克服的外部效用问题（成本外在化、收益内在化的行为）；克服信息不对称问题；信息不完全问题（商业交往中的坑蒙拐骗行为）；维护市场交换无法保证的社会正义。一个没有持有物的个体在市场交换中是没有权力的，财富的任何一种分配以及产权的任何一种划分方式都有可能实现资源的配置效率，但并不能保证社会的公平。政府还须解决市场交换自身无法克服的垄断现象、经济市场不稳定问题。
总之，上述市场交换显示功能劣势的地方，恰恰是政府功能优势所在。还是E-S.萨瓦斯总结的好，“集体行为的精髓……包含决策和聚财”，“政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨。”约翰·霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙的总结也有异曲同工之妙：利用“政府之所长，即筹集各种资源，通过民主政治秩序设计社会需要的优先目标。与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。”第三，功能优势互补。
剔除政府权威与市场交换的功能劣势，优化组合两者的功能优势，形成一种具有全新功能的公共服务制度安排。
几乎所有研究美国政府功能输出市场化的学者都认识到将两者功能优势互补的重要性。E-S.萨瓦斯主张将政府的“掌舵”作用与“驾驶”作用分开，就是谋求把政府权威的功能优势和市场交换的功能优势有机结合。他对私有化的界定是“更多地依靠私营部门的制度安排，而较少地依赖政府去满足社会需要。”但同时强调政府对公共服务的决策责任。菲茨杰拉德（RandallFitzgerald，1988）认为，政府直接供给公共服务是“无效的”，私营部门参与公共服务的生产是“节省成本的、富有创新的、民主的。”戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为，“市场机制有胜过行政机制的许多优点。”“诸如市场是分权的；市场在正常的情况下是竞争性的；它给消费者以作出决定的权力；并且把资源与效果联系起来。市场对迅速发生的变化也反应敏捷。”他们同时强调“政府转交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交。”美国各级政府正是在不放弃政府的“掌舵”作用（即不放弃公共政策的制定责任）的前提下，通过引进市场机制调动社会一切可以利用的资源来提高政府供给公共服务的能力。从而改变政府决策，政府亲自供给公共服务的模式。
逐步转变为政府决策后，以市场机制为杠杆调动多种组织在竞争中完成公共服务生产的供给模式。这样，市场机制不仅重新主导私人物品（私人服务）的供给领域，而且还打入公共物品和公共服务的供给领域。这是市场机制作用的一个新的领域。
政府权威通过政治过程就公共服务做出决策，多元组织通过市场机制提高公共服务供给效率。前者保证公平，后者突出效率。政府功能输出的市场化就是要达到公平与效率的统一，达到鱼与熊掌兼得的效果。
三、通过政府公共服务输出的市场化来显示公众对公共服务的真实需求
美国政府30年代之后传统的公共服务供给模式是：政府决策—一政府部门以及指定的组织来生产公共服务—一并把公共服务分配给具体的消费者。职业性利益集团（公共服务的直接生产者）与公共服务的消费者的从中作用，使美国供给公共服务的传统模式难以显示公众的真实需求。
第一，市场化的制度安排可弱化强大的职业性利益集团。
1、逻辑
这个职业利益集团由行政官员、教师、医生、建筑商、专家、律师组成。在传统的公共服务供给模式下，这些职业性利益集团是公共服务的具体提供者，是政府具体资金分配的接受者；它们有着相对固定的服务对象，有着相对稳定的收入来源（政府拨款），有着既定的利益分配格局，有着驾轻就熟的影响政府决策的政治技巧。这个强大的职业集团“对传统的政治权力、宗教、工业的基础构成了威胁”。
这是对职业性利益集团之危害过高的估计。不过职业性利益集团（私人医生、医院和保健组织）在决策层次左右了政府的决策，即政府实际上是没有起到“掌舵”作用，从而使少数的特殊利益集团的利益表达代替了广大服务对象的利益表达，从而丧失了公共服务政策的公平性。结果美国“政府一方面支付了所有医疗卫生账单的40%，而另一方面却让私人开业医生、医院和医疗组织决定整个市场。”职业性利益集团的需求代替了服务对象的需求，生产者的需求代替了消费者的需求，便难以显示公众对公共服务的真实需求。把决策权留在政府，把选择服务的资源交给服务对象（如政府发放的各种凭单），让消费者直接到市场上去选择供给者，就可以以消费者的需求去代替职业性利益集团的需求，从而为显示公众的真实需求创造条件。
美国政府通过某些公共福利政策改革来削减职业性利益集团的分利机会，增加消费者表达真实需求的机会。
1987年通过的住房和社区发展法案中所确立的住房凭单制度就是一种尝试。美国政府在90年代企图扩大这种探索，但遭到职业性利益集团的强烈抵制。
2、案例
下面以1993年美国医疗政策改革方案的夭折来说明职业性利益集团对市场化取向的保健政策的影响程度，从而反证：只有以市场化为取向的政府功能输出方式才能瓦解职业性利益集团对公共服务政策的控制，显示消费者的真实需求。
1993年11月20日，克林顿政府向美国参议院提交了—份长达1300余页的医疗保险法案（HealthSecurityAct），改革革的主要内容为：
主张实行全国统一的医疗保险体制，由国家统一实施管理。
人手一张医疗保险卡。联邦、州、雇员共同负担，减轻联邦政府全部承担的压力。
建立医疗联盟，重新分化组合原有医生、学校、医疗组织，增强它们之间的竞争，降低它们对医疗保健事务的控制，降低消费量。
实行单一支付体制。政府与私营共存，消费者自由选择。
法案从宏观上进一步加强政府的干预控制，将主动权控制在政府手中（政府要“掌舵”——这是重塑政府的一条根本原则）。另外，又从微观上强调竞争和选择。政府将“驾驶”的责任下放到私营公司和其他社会组织，使其各自决定自己的医疗模式。同时，以凭单的形式把选择医疗服务的权力交给公民，公民自由选择。克林顿政府想依此达到降低开支的同时，实现全民保健的目的。该法案的实质核心所在就是将政府补助换成一张张的凭单交给公民个人，让公民以此凭单到政府部门或私营组织去获取保险。
公民手持凭单的自由选择，就把政府发放的补助落到个人身上，而不是落到职业性利益集团的手中。这种做法将损害到美国医疗协会（AmericaMedicalAssociation）和美国健康保险协会（HealthInsuranceAssociationOfAmerica）的利益。结果遭到这两个职业集团的强烈反对。
美国医疗协会（1847年成立）起初是作为医生们的私人自愿组织，目的是为医生的医疗事故提供保险，同时传播医疗实践方面的信息。该协会成立之后不久便开始在各州立法机构内游说，以求得管理医疗工业的权力。伴随工业化、城市化的发展，该协会迅速介入各州公共卫生立法，进而发展为一种谋取自身利益的组织工具。随着美国医疗协会对制药业、医学工业和医学院校的控制，该协会日益成为一个不可忽视的职业性利益集团。该协会反对克林顿政府瓦解其组织体系，授权公民自由选择的医疗保险改革方案。
它们采取游说、政治捐款等形式动员国会议员（特别是国会专门委员会的委员）反对有损其利益的法案通过。最后，克林顿政府1993年健康保险法案夭折在利益集团的反对之中。
这个案例从反面证明了，美国政府功能输出的市场化的目的之一，在于击碎特殊利益集团对公共服务政策的控制，显示公众真实的公共服务需求。“我们不但要重新构造我们的组织和市场”，“我们还须迫使美国最强大的利益集团实行转变，这些利益集团代表着诸多教师们、校长们、工会、医生和医院。”（DavidOsborneandTedGae-bler，1992）。
第二，市场化制度安排可以帮助显示公众对公共服务的真实需求。
职业性利益集团只是难以显示公众对公共服务真实需求的原因之一。另外一个原因就是公共服务的接受者对公共服务的过度需求。公共服务具有成本的分散性和收益的集中性特点，这个特点容易诱使人们的搭便车行为。人们往往想多享用些公共服务，少付出成本。这样往往导致对公共服务的需求过度，用以支付公共服务的成本短缺。采取用者付费的办法重要目的之一就是显示公众对公共服务的真实需求。其实，用者所付出的费用也只是象征性价格，但哪怕是象征性价格也能使个人的成本和收益拉近一些，也能向显示公众真实需求靠近一些。美国多元民主的机制、民众参与的传统，也容易诱使公共服务的消费者直接通过政治过程，向政府施加输出适合各自利益群体要求的公共服务。美国政府自80年代以来的行政改革的主要任务之一，就是通过市场化的制度安排来冲淡（缓合）多元主义的影响，从而达到“政治绝缘”的目的。
戴维·奥斯本和特德·盖布勒是在对美国政府（特别是州与地方政府）的行政改革进行了五年调查之后，写成《改革政府》一书，书中主要揭示了州与地方80年代和90年代初重塑政府运动的一些成功做法。1993年美国戈尔报告吸纳了《改革政府》一书的精华，着重提出了联邦政府90年代重塑政府运动的方向。纽约州立大学的教授里查德。P.南坦（Richard.P.Nathan）在1995年《公共行政评论》（第3期）发表《重塑政府：到底是什么意思》一文。该文一语破的：重塑政府就是“政治绝缘”（Politicalinsulation），就是冲淡政治多元主义，谋求公共行政的政治责任与专业知识之间的平衡。南坦解释说，“绝缘”就是将某物与导体分隔开，以防传热。政府中的“某物”就是指政府进行的具体的功能输出活动（如某些公共服务的供给），“导体”就是政治过程。
“热”就是各种利益主体的利益表达等政治活动。“政治绝缘”就是将某种公共服务的供给活动与政治过程隔开，这样有关利益主体不会通过影响政治过程而向行政部门施加压力，从而保证公共行政过程的正常进行。
任何一个公共服务项目都是政治利益投入和专业知识投入的统一（都体现了政治性和专业性的统一）。任何一个公共服务项目都是政治过程的结果。但公共服务的供给过程却又是一个科学、理性、知识投入的过程。如果选民利益集团可以很容易改变公共服务的供给规则，那么会损害公共服务的供给效率。
南坦的观点的真实意图是：重塑政府就是尽量减少特殊选民利益集团对公共服务供给的干扰。政府决策、政府供给这样一种公共服务的制度安排模式，容易诱使特殊利益集团对供给规则的改变。政府决策，多元组织通过市场机制供给公共服务，提高了利益集团改变供给规则的难度。
只要能“政治绝缘”，就能提高利益集团改变规则的难度，就能抑制对公共服务过度需求增长的势头。市场化的制度安排是“政治绝缘”的一种重要途径，是显示公众对公共服务，真实需求的一种途径。
举个例子：美国以前各州的公路建设供给模式是：联邦政府提供补助，州进行建设，消费者几乎无偿使用。各州公路建设的收益归各州和消费者，而成本则来源于联邦税收，联邦税收又是从50个州提取而来。州、消费者向联邦政府提出对公路无限制的需求，超出了联邦补助的能力。1992年后，出现新的公路建设模式：联邦补助减少，各州吸引民营资本参与公路建设，私营资本通过用者付费来获取收益，用户个人所担负的成本视自己所用道路的多寡而定。新出现的市场化制度安排较易显示消费者对公共服务的真实需求。使用者不会轻易通过政治游说手段向华盛顿施加改变规则的压力。施加压力也不管用，因为，新的公路建设的制度安排变了。
（第三节政府公共服务输出市场化的四种类型
美国政府除政府雇员提供服务的标准做法以外，还有36种其他可供选择的办法。根据戴维·奥斯本与特德·盖布勒的归纳，它们可分为三类。
其中传统类有：
