改革开放以来，虽然进行了多次以精简机构和人员为目的的行政体制改革。但是，由于中国历史上的“光宗耀祖、封妻荫子”的官本位意识，由于建国以来农民“耕土吃饭”与党政国企职工“吃公响”的区别，由于“吃公粮”较为稳定和一些权力部门还可以从部门利益中多受益和寻租受益，由于创业和经商从历史上受到歧视，由于中国个体、微型和中小企业的发展的环境恶劣而大中专毕业生的就业压力大，不受预算和费用约束的党政机关和事业单位就成了改革开放以来人数增长最快的领域。
表８－１ １９７８年以来供养公职人员增长情况
年份事业单位就业人数机关等就业人数公职人员占总人口比
１９７８１４９７４６７２．０４
１９８０１６６９５２７２．２２
１９８５１９８１１０７９２．８９
１９９０２３９３１１３６３．０８
１９９５２４３２１０４２２．８７
２０００２７２９１１０４３．０２
２００５２８３３１２１３．５３．０９
２００７２８７４．２１２９１．２３．１５
１９７８－２００７增长１９２％２７６．５％
包括其他编外人５２０６．７５３．９４
包括离退休人员６７００５．０７
根据国家统计局数据计算，数据来源：国家统计局网站。
从１９７８年以来，全国总人口增长１３７．２６％，但是，事业机构公职人员从１４９７万人，增加到２００７年的２８７４．２万人，增长了１９２％；党政等机构公职人员从４６７万人，增加到２００７年的１２９１．２万人，增长了２７６．５％，其中还不包括协编和临时编制人员。比如，在取消工商两费改革中，原来预计全国工商系统只有３０万人，但在其收费向财政拨款供养的改革中，报出来的需要财政供养的编制人员高达６０余万人。因此，虽然在统计上，２００７年事业和党政等机关的公职人员数量为４０９３．４万人，然而各地方各部门各单位中究竟供养了多少缴税和缴费供养的人员，始终是一个迷。保守估计，地方财政、各种部门和各事业单位，从各种渠道筹资发放工资的临时编制、协助编制人员如果占目前事业和党政公职人员的２５％，在党政事业机构中的公职人员，２００７年就会达到５２０６．７５万人，占总人口的３．９４％，占总就业的６．７６％，由于党政事业人员绝大部分在城市和城镇，在乡村就业的可以忽略不计，占城镇总就业的１７．７４％。也就是说，在城镇就业的每１００人中，有１７．７４个人，在党政事业单位里吃供养饭。全国总人口缴税缴费供养人员比，从１９７８年的４９人供养１人，增加到２００７年的约２５人供养１人。考虑党政事业单位退休的人员估计１５００万人左右，这部分人员的工资福利，也需要缴税缴费供养，总的供养人员规模达６７００万人，占总人口比为５．０７％，则２００７年，实际上全国每１９．７２人就缴税缴费供养１人。这还没有计算需要乡村居民供养的村级干部和乡镇中的非编制人员，如果计算入内，则供养比会更高。
２１世纪初中国展开了官民比的争论，原人事部人事科学研究院院长王通讯发表观点认为，中国的官民比不是２００５年两会时代表们议论的１∶２６，而是他经过认真研究的１∶１９８。据此，他认为，与国外相比，中国官还不多，政府规模还不够大，政府供养的事业规模也还小。王通讯认为，美国２００３年的政府公务员人数为３１０万，“官民比”为１﹕９４。同美国相比，我国的比例显然是比较低的。这是一种口径不对的错误比较。笔者２００４年秋去美国用了２１天考察其财政体制，了解到，美国公务员不仅包括联邦和地方政府中的所有公职人员，还包括公共事业单位的工作人员及国营企业的管理人员。由于美国联邦政府的工作范围很广，涵盖科研、农业、外交、情报等与国家和民众密切相关的方方面面，因此为其工作的法官、警察、医生、工程师、清洁员、保管员，甚至是国家森林公园的看门人都属于公务员的范畴，工种达数百种之多。如果按照美国的公务员范围界定，我国的公务员队伍不可能只是６５３万人。 简略分析，中国官民比太高，有这样七个方面的事实。一是国家、党政和社会团体机关中有大量的准公务员。２００３年我国公务员人数虽然是６５３万人，但是在党政社团机关中工作的总人数为１０５０万左右，其正式公务员之外的近４００万人虽然名义上是事业或者工人编制，实际上还是由财政供养，并且机关中的园林、清扫、炊事，包括一部分等体力劳动绝大部分由临时雇佣的农民工或者应聘人员从事，他们大多从事的是公务员职能的管理性工作。二是有的事业单位是为了应付机构改革从政府机构中剥离出来的，实际上还行使着行政管理职能。如许多行业协会，过去是政府某机构的一部分，改为事业单位后，财政还要供养，并且还赋予他们收费的权力。三是事业单位中实际上有大量的官员。我国党政职能内化在事业单位之中。国外学校、医院和科研单位中非业务人员非常少，其大学院系办公室就一个行政人员工作；而我国这些单位与业务无关的机构和管理人员很多，如大学的系里除了其他的无关机构外，仅就办公室，有主任、办事员等五六个。四是我国还有财政不给够经费，甚至不列入预算，由自己收费补充和全额收费供养的大量的政府机构和执法人员。如工商行政管理系统，如地方的派出所、城管等等。其中有的整建制没有列入公务员系列，有的部分协管员没有列入公务员系列，但这些机构既有执法权，又有收费权。五是中国国有企业和国有商业银行中，也存在着大量的公务员性质的官员。中国经济组织的一个很大特点是，政权的一些功能和组织内化在企业之中，企业和银行办政府。一些部级、副部级、正厅级、副厅级等集团的总部，实际很大程度上是政府性质的行政管理部门；一些基层企业和银行中，与经营业务无关的管理人员占一定的比例。六是市县乡村中由收费和罚款等供养的非编制管理人员约为２０００万人。其中７３０万村干部，１２７０万县乡各类非编制聘用人员。七是许多机关和事业干部退休之后，没有进入社保体系，没有社会化供养，没有平民化，而还是财政出钱，享受着机关离退休干部的待遇，仍然是国民经济供养的不工作了的公务员。
中国基层政府到底养了多少人，实际是一个迷。有一典型的案例是：２００７年，湖南溆浦县地方财政收入１．７亿元，财政支出高达７．８６亿元。总人口８７万人，其中农业人口７９万人，余下的８万非农业人口居民中，有３万人在吃供养饭。 溆浦县农业局现有干部职工９５５人，交通局共有干部职工１８６８人，农村经济经营管理局有１６０人，城管局执法人员有７４名，县里开科级干部以上的会议，规模有１５００人左右。
需要指出的是，与美国等国家相比，１、中国的供养人员中，一部分是由财政预算拨款，一部分是由收费罚款供养的；２、大量的行政事业人员，不是从事公共服务的，而精力主要放在行政审批、许可、注册登记、监督执法等方面；３、编制混乱，基层县市有大量的协编和临编人员，主要依靠预算外收费罚款存在；４、与中国人均ＧＤＰ水平还较低看，供养规模太大，供养水平太高。因此，简单将发达国家的供养比与中国的供养比相比，容易误导决策。
（二）行政公务及事业支出增长格局
供养的人多，就需要财政多拨款，或者预算外多支出。党政公务机构，一些行政性事业单位，包括一些社会和服务性的事业单位，其人员工资、福利、日常公务和事务、办公条件，包括车辆、大楼、招待和出国等支出，随着人员的增加，随着工资和福利的增长，随着办公条件的显著改善，都需要企业和城乡居民缴税和缴费支付其成本。其增长越快，企业和城乡居民缴税和缴费的负担就越重。
１、行政事业公职人员工资福利
党政事业开支的最基本部分为其职工的工资，包括临时编制人员的工资，还包括从党政和事业岗位离退休后领取的退休金。从数据的分析可以看出，从１９７８年到２００７年，事业单位职工的年平均工资从７９０增长到２５４６１元，增长了３２倍多，扣除物价增长，实际年增长近８％；机关单位职工的年平均工资从８０７元增长到２８３４０元，增长了３５倍，实际年增长超过８％。
表８－２ 供养人员工资总额增长情况
年份事业工资总额机关工资总额临时编制人员工资总额离退休人员离退休费供养工资总额占当年ＧＤＰ比例
１９８０１１８．２６３７．６９－－１５５．９５３．７１
２００７７３１８．００３６５９．２６２００４．０３４５００．００１７４８１．２９６．７９
数据来自于国家统计局网站，临时编制人员工资平均按照每月１５００元计算，离退休人员工资平均按照每月２５００元估计，１９８０年时离退休和临时编制人员很少，忽略不计。
再加上人员增加，包括临时编制人员及离退休人员，其供养工资从１５５．９５亿元增加到１７４８１．２９亿元，更是增长了１１２倍！供养人员仅仅工资支出占ＧＤＰ的比例，从１９７８年的３．７１％上升到２００７年的６．７９％。
２、行政事业社保医疗费用支出
机关和事业单位职工的医疗费用也是需要由缴税和缴费来支出的，占行政事业费用的一定比重。原中国卫生部副部长殷大奎２００６年披露，中国政府投入的医疗费用中，只覆盖２０％人口的卫生服务，政府费用的８０％是为了用于党政事业公职人员、离退休人员和临时编制人员的医疗开支；另据有关部门资料，全国党政部门有２００万名各级官员长期请病假，其中有４０万名官员长期占据了“干部病房”、“干部招待所”、度假村，一年开支约为５００亿元。
从目前看，行政事业单位养老保障体制还没有改革，实行财政实支的体制。只有一些临时编制，按照劳动合同法，单位要对其交纳养老保障等费用。按照工资总额的２０％，临编人员养老保障成本需要支出４００亿元。
目前，行政事单位养老保障还没有改革，医疗费用有的省区进行了改革，有的还没有。我们这里框算行政事业以编，包括临编人员的医疗费用，按照标准提取，需要财政支出的总额。按照标准，党政事业单位在编人员，一般医疗保障按照其工资总额的９％和大病统筹１％由单位缴费，共计工资总额的１０％。按照２００７年在编和临编人员的工资总额，提取额为２２９８亿元。这样，行政事业在编和临编人员的养老和医疗保障费用目为２６９８亿元。
３、公车、公招和公出等行政事业支出
中国行政事业单位开支较大的三项支出是公车、公招和公出消费和活动。从公车消费来看，最近报道的最典型的案例是，重庆某区政府“落实厉行节约八项要求有关情况摸底汇总表”上透露的，２００６年，重庆某区政府在公车购置及运行费用一项上花掉了１６９３万元，此后两年开销不见回落，至２００８年已高达２２８１万元。从２００６年至２００８年，购置公车及车辆运行费花掉６０７１万元。除此之外，该区政府去年用于公款出国（境）支出９．５万元，公务接待用了１２９４万元，用电、用水、用油花了１５６３万。
２００７年全国公车保有量估计为５５０万辆左右，每台车每月平均行车２０００公里，则全年为２４０００公里，以最经济１０公里消耗燃油１升，１升油以６元人民币计算，每辆车全年油费为１４４００元；保养和保险两项计为每年５０００元；高速公路费和停车费，每年如果平均５０００元；不算司机成本，每辆车年需要经费２４４００元，全国５５０万辆公车，需要化费１３４２亿元。假如５０万车辆由党政事业公职人员自己驾驶，５０万司机已经进入上述的党政事业职工编制，其余４５０万司机，每人估计３００００元的工资、医疗和社保等费用，估计为１３５０亿。全国２００７年总共在公车上化费的司机、油、保险、保养等费用总计在２６９２亿元。
从公款招待消费看，过去有报道说，每年消费在２０００亿左右。到底是多少呢？我在这里进行一下测算。２００７年限额以上餐饮业主营收入为１８１５．９亿元，其中餐费收入为１７１１．３亿元；星级住宿业营业额为１８０４．３亿，其中餐费收入为７１５．７亿元。这样不包括限额以下的餐馆和星级以下宾馆，全国星级以上宾馆和限额以上餐馆的餐费总收入为２４２７亿元。如果党政事业单位公招消费占其６０％，为１４５６．２亿元；并且除了在星级宾馆和限额以上餐馆消费的外，公招在星级以下宾馆、限额以下餐馆、会馆、农家乐等等场所消费的如果为４０％，即９６８．４亿。则２００７年全国党政事业单位公招消费共计约为２４２４．６亿元。
“三公”的第三项为出国出境和国内考察等支出。我们先来看出国和出境费用。中国行政和事业官员和公职人员公费出国考察是一种惯例的职级待遇，内涵中承载着很多工作表现奖励、休假等性质。因公出国和出境的究竟每年是多少人次，笔者只是查到２００３年数据，当年共批准发出干部因公出境通行证和护照２１万本，出境４３７３６００多人，其中到香港、澳门特区为３１６８４００人次，到外国为１１０５２００人次。我们最保守猜测２００７年因公出国出境人数为５５０万人，我们将短途和长途平均，将短期和长期平均，保守估计每人平均费用为３万人民币，全年因公出国出境费用为１６５０亿元。当然，费用有的是财政预算内支出，有的是国有企业，甚至私营企业支出，有的是部门和单位的预算外支出，不论何种渠道，绝大部分取自于中国境内的ＧＤＰ之中。
国内党政事业公职人员出差经费内部数据无法取得，那么如何估计呢？我想用这样几个方面的计算来推测。一是住宿费用，２００７年星级以上宾馆客房收入为８５１．７亿，我们保守估计党政事业单位因会、因出差、因考察等住宿比例为５０％，则为４２５．８５亿。二是航空费用，２００７年民航旅客运输为１８５７６万人次，平均距离为１５０３公里，平均经济机票价格为１５００元，将燃油费、头等票、机票打折相互平衡，民航客运机票总收入约为２７８６．４亿元，国内占８０％，为２２２９亿元，如果党政事业人员乘坐占２０％，则其中行政事业支出的航空费用为４４６亿。另外，全国铁路客运和公路客运，按照其亿人公里运量和运价，运输营业额大约在１７００亿元。其中如果１０％为党政事业人员出差，则为１７０亿元。因此，党政事业人员每年化费在出国、出境和国内开会考察等等方面的费用约为２６９２亿元。
综合上述分析，２００７年行政事业公车、公招和公出三项费用为７８０９亿元。
４、日常办公等费用
党政事业单位其他较大的开支是水电费暖、办公费用、通讯费、报刊等等。全国这项数据，无法获得。我们按照较低标准，办公、水电和邮电通讯三项，每人按照３０００元计算，４１６５．４万公职人员，需要１２５０亿元；还有黄河以北取暖成本，按照全国行政事业人员３０％在黄河以北估计，并按照每人１５００元标准，需要１８７．４亿元。共计需要１４３７．４亿元。
从上述４项综合看，２００７年党政事业在工资、医疗、退休、公车、公招、公出和办公经费等等，总计为２９４２５亿元。
５、车辆、办公楼和培训中心等资产等开支
行政事业的另一大支出为建筑、车辆和其他设备开支。当然，其中教育卫生文体等这方面的支出是必须的，但是，从开支的情况看，党政机关的开支比例仍然大于教育和卫生等项目。
表８－３ ２００３－２００７年行政事业投资情况表（单位：亿元）
年份合计居民服务和其他服务业教育卫生、社会保障和社会福利业文化、体育和娱乐业公共管理社会组织理
２００３５００３．７２４１．６１６７１．１４０５．８５３１．５２１５３．７
２００４６０６６．０３１３．７２０２４．８５１６．７７７３．４２４３７．４
２００５７０１８．３３６３．５２２０９．２６６１．８８５７．０２９２６．８
２００６７３７４．６３８９．５２２７０．２７６９．０９５５．４２９９０．５
２００７８１０４．８４３４．７２３７５．６８８５．０１２４３．４３１６６．１
数据来源：国家统计局网站。
以上是党政事业单位的２００７一年的投资额。上述投资的来源较为复杂。比如，高校投资的来源可能出自于银行借款，公共管理社会组织投资的一部分来源于土地出让金，有的来源于财政预算内外的建设和改造项目支出。从投资分项来看，党政公务建筑和车辆等投资规模要比教育卫生等等社会事业项目大。可以看出，２００７年，党政事业单位，投资为８１０４．８亿元，其中党政机关投资为３１６６．１亿元，占全部行政事业投资的３９．０６％。说明，即使不包括办公大楼、培训中心等等以事业的名义投资，为党政事业办公等设施的建设费用，占到党政事业投资总费用的４０％。
２００７年，一般党政事业支出为２９４２５亿元，再加上党政事业投资支出，共计支出为３７５３０亿元。以上从支出方面研究了由税费供养的党政事业在编和临编人员的工资、退休、医疗、公招、公车、公出、办公、投资等费用。如果全部是在预算内经费中支出的话，其所占的２００７年全部财政支出４９７８１．３５亿元的７５．３９％。党政事业开支养人、三公和建设的结构特征较为明显。
