上文论述中，已经部分地阐述了欧盟在少数民族保护方面的贡献、效果、不足及一些遗留问题，本章从从纵向和横向的视角，对欧盟在中东欧少数民族保护中的作用进行全面的总结，并指出今后的前进方向。
第一节欧盟对中东欧少数民族保护的历史贡献
本节探讨的“历史贡献”，主要是指在中东欧少数民族保护的历史长河中，欧盟充当了什么角色，做出了多少与众不同的贡献，而不仅仅指具体效果。
从整个20世纪中东欧少数民族保护的发展进程来看，对中东欧少数民族保护产生影响的几个国际组织（或者国家）分别是：国联、欧洲委员会、苏联、欧盟和欧安组织。下面对这些组织（或者国家）的少数民族保护特点和思路做一个简单比较。
（1）国联
国联的少数民族保护的重点就是中东欧国家，我国学者茹莹将其特点概括为五个方面，这五个方面包括了其优点和不足，尤其是不足：人类历史上以国际组织协调与监督的形式来保护某些国家内部少数民族权益的第一次尝试；它主要针对的是中东欧地区新建立的或政治版图重新得到确定的国家；它更多地是从其成员国的立场，而非少数民族的立场进行考虑少数民族保护问题；其主要目标是通过缓解********、改善民族关系来确保战后世界的和平与稳定；国际联盟本身所具有的弱点，决定了在其保证之下的少数民族保护体系所具有的脆弱性。(1)西方学者罗宾逊也认为，在国联的整个历史上，它没有提供一个旨在保护这一结构的集体措施或行动的事例。(2)
上述观点揭示了国联少数民族保护的优点和不足。笔者将国联在少数民族保护方面的特点和思路可以概括为“问题解决型”，即发现问题、调查问题、解决问题。这种“问题解决型”的思维方式，其优势是针对性强，直接迅速。然而，“问题解决型”的思路和方法，有三个致命的缺点：第一，对解决问题的机构——国联——有极大的依赖性，如果国联有一定的威信和行动能力，则该问题有可能很快得到解决，如果国联威信和行动能力下降，则该问题无法解决，甚至已经解决了的问题还会重新出现“逆转”。第二，“问题解决型”的方法，实际上是一种由“点”到“面”的方法。这种方法如果长期执行，确实可能做到从“点”逐渐发展到“面”，如果短期的话，很可能挂一漏万，顾此失彼。第三，“问题解决型”方法是先有问题才去解决，因此显得十分消极和被动，对一些存在隐患的少数民族问题，则不会主动介入。因此，总的来看，在国联本身寿命极短、威信不高、行动能力低下的情况下，“问题解决型”的方法未展示出其优势，其缺点却表现得十分突出。
（2）欧洲委员会
1948年，联合国大会出台了“普遍人权宣言”。曾经有人力图将少数民族保护挤入该宣言，但是联合国大会抛弃了，因为人们认为该宣言主要考虑的是个人权利而不是群体权利，只有第2条关于种族，肤色，性别，语言，宗教和政治或者观点等方面的非歧视原则与少数民族保护稍稍有点关系。从此，联合国开始以“非歧视原则”处理少数民族问题，即将少数民族保护问题纳入人权问题的框架之下。这个理念对欧洲也产生了巨大影响。
冷战期间，欧洲致力于人权保护的最主要的组织就是1949年创建的“欧洲委员会”，该委员会接受联合国的理念，在“非歧视”的人权保护原则之下保护少数民族，认为少数民族和主体民族一样只需要人权保护，就实现了平等和保护。1950年，欧洲委员会出台了“欧洲人权公约”，对签约国有约束力。建立了一个专门委员会和一个人权法院来监管，同时继承国联传统，建立了申诉制度。不过，该条约没有关于促进和发展少数民族文化的条款，只有第14条涉及到禁止基于性别，种族宗教等的歧视。因此，从早期看，欧洲委员会没有专门保护少数民族的愿望和行动。
冷战期间，中东欧国家在冷战期间并没有参加欧洲委员会，因此，欧洲委员会的人权保护及其框架内的少数民族保护思路和行动并没有影响到中东欧，这个时期对中东欧国家起决定性作用的是苏联。
冷战结束后，所有的中东欧国家都在上世纪90年代初中期加入了欧洲委员会。中东欧少数民族问题的严峻形势使“扩容”后的欧洲委员会对少数民族问题的关注大大加强，出台了大量的少数民族保护条约，使欧洲委员会成为欧洲，乃至世界上出台少数民族保护条约最多的国际组织。欧盟主要是从欧洲委员会“借用”的少数民族保护条约。例如1993年的1201号建议（即在“欧洲人权宪章”中添加一个少数民族保护的附加议定书），对少数民族保护问题做了详细的规定，远远超过了过去在“人权保护”之下对少数民族的“消极”保护原则，体现了少数民族保护的“积极”原则，并允许采取“肯定行动”以保护少数民族的群体权利。这个条约走的太远，以至没有获得通过。然而它对欧洲委员会成员国的影响仍持续存在。此后，欧洲委员会先后出台“欧洲区域与少数语言宪章”和“欧洲少数民族保护框架公约”、关于反对种族歧视等各种形式歧视的《第12号议定书》（2000年出台，是《欧洲人权公约》的补充文件），都体现了“群体权利”原则。在欧盟和欧洲委员会的双重压力下，这些条约在90年代后期基本为中东欧国家批准通过。
因此，冷战结束后，欧洲委员会在少数民族保护的制度方面走在欧洲乃至全球前列，其少数民族问题解决方式和思路是“制度推动型”。欧洲委员会“制度推动型”的方式，优点在于标准统一、更加公平；覆盖面广、便于集体推进；形成法律和条约，便于在实践中参考和监测等。不足之处是，“制度推动型”的保护思路，第一是缺乏灵活性，每个国家可能有不同的情况，在“大同”的前提下，如何照顾“小异”，是个难题。“欧洲少数民族保护框架公约”在各国批准时，很多国家都针对一些条款做了保留意见才得以通过，就是因为这种统一的“制度推动型”方式确实存在一些不足；第二是，缺乏一个强有力的推动制度的机构。目前，欧洲委员会成员国包含了欧洲所有40多个国家，但欧洲委员会对成员国的影响十分有限。在少数民族保护方面，它几乎没有任何强制执行和惩罚措施，主要是提供一个交流平台和通过道义压力对成员国产生影响，它通过它的人权专员署、欧洲民族联盟等机构对成员国的人权、少数民族保护问题做出一些报告、建议。第三是，“制度”本身不能解决一切问题，有些少数民族问题，无法通过一种制度去解决，而必须从中调解、斡旋。因此，它的制度是否能落实到其成员国，还需要倚靠欧盟、欧安组织的帮助。
（3）苏联
冷战期间，中东欧国家基本是按照苏联的模式进行少数民族保护，也就是采取“同化政策”。在此期间，苏东国家并没有出台统一的少数民族保护制度，也没有参加欧洲委员会的各项与少数民族保护有关的任何制度，甚至连“欧洲人权宪章”都没有参与。因此，在冷战期间，苏东国家在少数民族保护方面存在着严重的“制度黑洞”。
整个冷战期间，中东欧各国的宪法基本都承诺保护少数民族，但实际上除了匈牙利少数民族保护做的稍微好点外，其他国家都采取了苏联式的“同化”方法，同化的方法包括强制移民、强制放弃少数民族传统，以主体民族语言取代少数民族语言等。这种“同化政策”实际上是一种极端简化版的“问题解决型”方式，这种方式使中东欧在冷战期间的********增加，民族仇恨加深，最突出的就是被苏联兼并的爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛，在这三个苏联的加盟共和国，苏联实际上是在用作为人口少数的俄罗斯族去同化当地的主体民族，用少数语言——俄语——去同化主体语言，这种强制性的“逆向同化”使民族仇恨空前扩大，冷战结束之后20年的今天，其负面影响还十分明显。(3)
（4）欧安会议/欧安组织
欧洲安全与合作组织简称“欧安组织”（Organization for Security and Co-operation in Europe -- OSCE），前身是1975年召开的欧洲安全与合作会议（欧安会），它包括所有欧洲国家和美国、加拿大。
欧安会议曾经在1975年召开后签定了著名的《欧洲安全与合作会议最后文件》，即《赫尔辛基文件》，文件一共有四个“篮子”，包扩欧洲安全问题，经济、科学、技术合作，人员、思想、文化领域合作与人权保护。该文件还在第一个“篮子”——欧洲安全问题的第一项成果“指导与会国之间关系的原则的宣言”的第7条中专门涉及到少数民族保护问题，该条规定：
有少数民族的各参与国，应该尊重少数民族成员在法律面前的平等地位，确保他们的人权和基本自由得到充分保护，并保障他们在这方面的合法利益。(4)
但是苏联和东欧对人权与少数民族保护始终不感兴趣，使欧洲的人权保护制度和少数民族保护理念并没有蔓延到中东欧。
冷战结束后，欧安会的机构和职能不断增加，因此从1995年1月1日起，更名为“欧洲安全与合作组织”。
冷战结束后，欧安会议/欧安组织加强了对少数民族保护的关注。1990年欧安组织的“哥本哈根文件”就是一个少数民族保护较为全面的文件，是欧洲30多个国家一起达成的第一个专门的少数民族保护文件。哥本哈根文件第四部分的人权政策就包含了一系列的保护少数民族特殊权利的条款，包括少数民族成员有选择民族归属的权利。例如第34条就规定参与国要“尽力保证少数民族成员，尽管需要学习官方语言和与国家有关的语言，有充分的机会接受其母语教育和通过其母语接受教育，同时，在可能和需要的所有情况下，在公共机构中使用其民族语言。”(5)欧安组织1990年11月21日签署的“新欧洲巴黎宪章”，重申了当时欧安会34国促进少数民族人权的决心，再次强调国家需要对少数民族保护进行积极努力和肯定行动。1991年7月19日欧安组织的少数民族专家日内瓦会议通过的的文件中，第四部分规定了国家在少数民族保护方面需要采取的一系列肯定行动，包括成立少数民族事务机构、少数民族自治、保证少数民族通过其语言接受教育。资助少数民族语言教育以及政府对少数民族其他方面的资助等。为了积极保护少数民族和防止针对少数民族的冲突事件，欧安组织还在1992年成立了少数民族事务高级委员的职位，主动介入少数民族事务。(6)1998年，欧安组织出台了“少数民族语言权利”系列文件，对少数语言的使用做了详细规定。
欧安会议/欧安组织在少数民族保护方面的一个突出特点就是将少数民族问题与安全问题挂钩，从而为欧洲和平大厦奠定基础。因此，欧安组织，尤其是其少数民族事务高级委员，在一些涉及到多个国家的少数民族问题上，通过调解、斡旋等方式，在调解前南斯拉夫民族冲突中，匈牙利和斯洛伐克、罗马尼亚的关于少数民族问题的争端中，欧安组织都发挥了不可忽视的作用。
欧安组织解决少数民族问题的基本思路主要是“预防、斡旋、解决型”，同时它又出台一些制度，因此，一方面它与“问题解决型”思路十分接近，所不同的是它还包含事前的冲突预防，同时也出台一些制度以利于少数民族问题的长久解决，“预防、斡旋、解决型”可以说是对“问题解决型”的一种改进，即更为主动和积极。另一方面，它又与欧洲委员会的“制度推动型”方法有一定的相似之处，只是这个方面不是欧安组织的重点。
（5）欧盟
冷战结束后，为了在接纳中东欧国家时不至于将中东欧国家的少数民族保护问题和冲突也纳入欧盟，欧盟在1993年出台了“哥本哈根入盟标准”，其中就包括少数民族保护。尔后，欧盟在少数民族保护方面出台了一些制度，并“借用”了一些其他国际组织，尤其是欧洲委员会的少数民族保护标准，欧盟要求中东欧国家达到这些标准才能加入欧盟。
很显然，欧盟在少数民族保护方面的一个突出特征和思路就是“入盟条件约束”，这是欧盟的一个创造，超越了前面所有的国际组织，其效果也比其他国际组织明显要好。(7)
“入盟条件约束”的思路和方法，其优势在于，迅速有效，统一标准，集体推动，事实证明也的确如此。但它并不是完美无暇，它的缺点主要是：（1）“入盟条件约束”具有很大的强制性。为了加入欧盟，中东欧国家可能暂时在欧盟的标准面前低头，签定一些不愿意签定、签定条件还不成熟或者与国内政策经济文化环境不一致的少数民族保护制度和条约，一旦加入欧盟，就有可能出现“政策逆转”和“制度逆转”的可能。（2）“入盟条件约束”的另一个主要缺点是，当中东欧国家未加入欧盟时，“入盟条件”有约束力，但当它们加入欧盟，成为欧盟成员国后，“入盟条件约束”就不再试用。
所幸的是，中东欧入盟后，欧盟对中东欧少数民族保护继续施加影响，但采取的方式改变为“促进社会融入”，即通过促进少数民族在经济、文化、社会等领域融入主体民族或者说主流社会，达到保护少数民族的目的。“促进社会融入”方式解决少数民族问题，其优势在于主要从政策与活动领域入手，而不是从制度领域入手，使少数民族保护的各项措施更有针对性和操作性；“促进社会融入”的方式直接从少数民族保护的“执行”领域——目标领域入手，提纲挈领，达到事半功倍的效果。“促进社会融入”主要是靠欧盟推动各国出台促进少数民族社会融入的计划，并执行这些计划，来达到保护少数民族的目的，因此，“促进社会融入”实际上可以说是一种“政策推动型”少数民族保护思路。但是，它也有一些不足，或者说隐患。第一，没有参照物，难以统一标准，少数民族的“融入”是否成功也无客观标准；第二，也是最主要的，“促进社会融入”的方式如何区别于苏联时期的“同化政策”。尽管两者是有区别的，但是，在执行的时候，有时两者的界限却不是非常清楚，有可能国家采取“促进社会融入”政策的时候可能给少数民族造成“强制同化”的感觉。例如爱沙尼亚和拉脱维亚，近几年正在俄罗斯族人口中极力普及爱沙尼亚语和拉脱维亚语。这种情况是否会有“强制同化”的嫌疑，如何防止这种出现这种情况的发生。中东欧对罗姆族的政策也主要是“促进社会融入”，而“促进社会融入”将使罗姆族本身的民族特点逐渐消失，这是否也走向了“强制同化”？为了防止这个问题，欧盟以及其他国际社会组织应该出台一些专门的政策加以说明。
由上可见，在中东欧少数民族保护过程中，国联、欧洲委员会、欧安组织、欧盟都发挥了各自的作用。但是，由于欧盟是对中东欧国家影响最大的国际组织，并且仍然在发挥重大影响，同时欧盟使用了相对有效的方法，使欧盟对中东欧的少数民族保护产生了极大的影响，并将持续产生影响。
这几种少数民族保护的思路和方法的优点和不足：
从20世纪以来中东欧少数民族保护的发展进程来看，欧盟的历史贡献主要在于：
第一，欧盟使“少数民族保护”本身成为中东欧的主流话语。
欧盟东扩带来的一个巨大变化就是，少数民族保护问题正在从欧洲的边缘性问题成为中心问题，各国都开始认真对待少数民族问题，“少数民族保护”从此成为中东欧甚至整个欧洲的流行话语。当然这不仅仅是欧盟的功劳，但欧盟的功劳是第一位的。欧盟通过“入盟条件约束”，迫使急需加入欧盟的中东欧不得不关注少数民族问题，使中东欧在入盟进程中签署和加入了绝大多数国际层次及欧洲层次的人权保护条约和少数民族保护条约，尽管还广泛存在着“执行差距”，但至少“制度转移”阶段已经迅速而有效地完成了。目前，少数民族问题仍然是欧盟侯选国和潜在侯选国的重大问题，也是欧盟和土耳其、克罗地亚等侯选国谈判的一个重点问题，而乌克兰等国则主要是因为人权和少数民族保护问题而未被欧盟接纳为谈判国。其他西巴尔干国家的少数民族问题更是复杂，过去的前南斯拉夫内战基本就发生了这个地区范围之内，欧盟今后向这些地区扩大时，更会密切关注少数民族保护问题。
第二，欧盟推出的“促进社会融入”政策显示出一定的优势和效果。2000年《里斯本战略》之后，欧盟逐渐开始采取“促进社会融入”的方式推进成员国的少数民族保护。该计划最明显的一个方面，就是欧盟和中东欧各国都大大增加了对少数民族保护的投入。中东欧入盟后，欧盟就要求中东欧国家出台“促进社会融入”的国家行动计划，由欧盟委员会进行监督和监测，并定期做出监测报告。近几年来，中东欧国家的少数民族的社会、经济、文化、教育、政治融入方面取得了一定的进展。
第三，在微观层面，欧盟大力支持下，中东欧少数民族保护取得了较大的进步。作为欧洲最有影响力的国际组织，欧盟直接参与、监督中东欧少数民族保护的进展，并通过法尔计划、地区政策、结构基金、文化与社会政策对中东欧少数民族保护拨款，较大地推动了中东欧少数民族保护的进步。这些进步主要表现在：中东欧国家普遍接受和签署了欧洲少数民族保护条约，不少国家出台了专门的少数民族保护条约，有些国家还出台了针对某个少数民族的保护法律；中东欧国家出台了大量的少数民族保护政策、计划和项目；中东欧国家普遍接受了“集体人权”的少数民族保护理念；中东欧国家普遍签署了相互保护少数民族的双边条约；波罗的海国家俄罗斯族公民地位、语言法问题等得到了大大缓解；保加利亚与土耳其在相互保护对方国家的少数民族方面取得了较大进展；少数民族社会融入取得进步等。
第二节少数民族保护“欧盟体系”的不足及改进措施
笔者将欧盟框架下，由欧盟直接或者间接推动的少数民族保护制度、政策、活动等等称为少数民族保护的“欧盟体系”。“欧盟体系”也存在着不少不足之处，前文中已有一些论述，下面对此进行总的归纳：
首先，在少数民族保护领域，欧盟没有统一的制度框架或标准。欧盟在经济领域、社会领域、司法与内务领域、甚至在共同外交与安全领域都有比较成熟的制度框架，而少数民族保护制度的成熟程度是比这些制度都要低一个等级，它起步比其他领域晚，国际上现行标准也不象其他领域一样规范和明确，成员国之间、成员国和欧盟之间存在着较大的分歧，因此，欧盟的少数民族保护制度发展还处于初步阶段，还要不断向该地区的先行者欧安组织和欧洲委员会学习，并通过欧盟的实践不断取得进展。但是，到目前为止，对形成欧盟统一的少数民族保护标准，还存在着诸多争论。不过，不能否认，由于欧盟东扩前后的少数民族理念的变化和一些制度的逐步完善，欧盟正在为形成一个统一的少数民族保护制度奠定基础。从目前发展来看，少数民族保护的统一标准在接纳土耳其、克罗地亚的过程中将进一步得到完善，很可能在接纳西巴尔干国家时走向成熟。(8)
其次，少数民族保护事务不是欧盟大厦中的单独部分。欧盟发展到今天，已经走过50多年的历程，在这段时期里，欧盟通过很多条约，先后在很多领域发展出一系列的的成熟制度。欧盟的制度结构实际上也可以按照欧盟的结构划分为三块，由于欧盟是“一个由三根柱子支撑起来的神庙：第一根柱子是三个共同体；第二根柱子是共同外交和安全政策；第三根柱子是司法和民事领域的合作；庙顶是共同条款。”(9)所以欧盟的制度也可以划分为共同体法、共同外交和安全政策方面的制度、司法与民事领域的制度。在少数民族保护方面，由于欧盟缺乏一个统一的少数民族权利和少数民族保护的条约，只是在其他条约中有个别涉及到少数民族的条款，因此，少数民族保护事务也没有成为欧盟的“庙顶”的单独组成部分。其次，少数民族保护事务也未被纳入三个“柱子”的任何一个柱子之中，因而也未纳入东扩进程中欧盟与侯选国谈判的31个章节领域之中。因此，少数民族保护事务既不是构成“庙顶”的材料，也不是构成“柱子”的材料，只是在其他材料中部分地混合了少数民族保护的“原子”。少数民族保护事务虽然与欧盟的制度框架有联系，在一定程度上体现在这些欧盟制度框架之内，同时又游离于欧盟制度框架之外。(10)
第三，欧盟缺乏一个权威的少数民族事务管理机构。
欧盟缺乏一个管理少数民族事务的权威机构，使其在少数民族事务的管理上，包括少数民族保护标准的制定、少数民族保护制度的执行等方面都处于一定程度的混乱状态。目前，欧盟与少数民族保护有关的机构很多，包括“欧盟入盟监测处”、“欧盟基本人权专家署”、“欧盟基本人权组织”、“罗姆支持与倡导项目处”，但是这些机构级别不够，不具备欧安组织少数民族事务高级委员或者联合国“少数民族事务工作组”等组织的权威性，这使欧盟在少数民族保护领域缺乏一个与国际对话的机构和整合少数民族保护制度的机构，也缺乏一个制定少数民族保护统一制度的机构以及少数民族事务统一管理机构。
第四，欧盟在少数民族保护方面对中东欧国家来说，主要是一种“软约束力”。虽然欧盟使用了“入盟条件约束”，使欧盟在少数民族保护方面具备了其他国际组织不可比拟的影响力。但是，在欧盟东扩进程中，欧盟在少数民族保护方面，对侯选国主要是一种道德和舆论上劝告和压力，因为是“软约束力”，所以它缺乏有力的惩罚措施。尽管大多数侯选国在少数民族保护方面表现都不够好，但是，2004年5月1日和2007年1月1日欧盟的两次东扩却都顺利进行。这实际上暗示着在少数民族保护领域，欧盟还不想或者还不能真正动用硬性惩罚措施。90年代中期斯洛伐克的梅恰尔政府，正是利用欧盟的这个缺陷，在少数民族问题上不断向欧盟叫板。正如梅恰尔本人多次所说，斯洛伐克如此重要，西方难以因为少数民族保护问题将它落下，西方“除了接受斯洛伐克别无选择”。(11)
欧盟东扩后，在少数民族保护方面，“软约束力”仍然没有发展成“硬约束力”。这种状况使少数民族保护的主导权仍然掌握在成员国手中。
针对这些问题，欧盟应该与其他一些国际组织合作，在以下几个方面做出努力：
第一，制定欧盟统一的少数民族保护标准。
要推动欧盟成员国与侯选国少数民族保护，首先要有一个统一的良好的“制度”本身。欧盟在经济、社会、司法等方面都有了统一的制度，但是在少数民族保护方面尚没有统一制度或标准。目前欧盟使用的标准，有些是从欧盟《罗马条约》、《马约》、《阿约》、《欧洲宪法条约草案》等条约的某些条款引申而来，有些是借用欧洲委员会、欧安组织的一些标准，例如《欧洲人权条约》、《欧洲少数民族保护框架公约》的标准。但是，《罗马条约》、《马约》、《阿约》等条约主要并不是少数民族保护条约，也没有明确的少数民族保护条款，欧盟只是从这些条约里面的人权条款中引申出少数民族保护的一些标准，这些标准是零碎的、不明确的。《欧洲人权条约》等主要涉及普遍人权问题，不是明确的少数人权利条约。而欧洲委员会专门的少数民族保护条约《欧洲少数民族保护框架公约》也有巨大的不足：它只是一个关于少数民族保护的原则性宣言，并没有法律效力，各国批准了该条约之后，还需要有具体法律才能落实；它也未对“少数民族”做出定义，因此，哪些群体属于少数民族，欧盟仍无结论；它主要还是对少数民族权利采取“个体权利”的理解，因为它保护的是“属于少数民族的人”权利，而欧盟需要逐渐对少数民族权利采取一些“集体权利”的理解。
缺少统一的少数民族保护的“制度”本身，使欧盟在少数民族保护领域的“制度驱动”似乎成了无源之水、无本之木；同时，欧盟缺少一个统一的少数民族保护制度，使欧盟内部难以在这方面树立起一个好的榜样，欧盟的少数民族保护制度推动只能完全依靠“人工外溢”的方式，而无法通过“自动外溢”进行（即中东欧国家认为欧盟制度不错而主动效仿——笔者注），完全依靠“人工外溢”进行制度推动，无疑增加了成本与难度。
缺少少数民族保护标准，或者法律框架，使欧盟在处理一些少数民族保护问题时感到无法可依，除非是违反了少数民族的个人基本人权，才有参照的条约条款，并有欧洲人权法院进行判决，但少数民族保护比起人权保护还有较大的差距。例如上文提到的匈牙利的“邻国匈牙利人地位法”，欧盟就感到很茫然，因为在欧盟少数民族保护制度框架，甚至包括欧盟“借用”的少数民族制度框架内，找不到明确的可以参考的条款。再如针对中东欧国家在保护少数民族的集体权利方面的“无作为”，欧盟在现有的制度框架内并不能采取制裁行动，捷克和斯洛伐克等国对罗姆族的报刊、电台、语言等方面的发展并不热心，并在“罗姆融入计划”的执行中存在投入不足的现象，但欧盟以及欧洲其他组织并不能强迫其采取积极的“肯定行动”。
制定一个统一的少数民族保护标准，还可以避免“双重标准”。1993年，一位委员会高层官员曾经说过，没有一个成员履行了超过80%的标准；这个句话经常被中东欧领导人引用：“欧盟发达国家都没有执行，为什么要求我们100%达标呢？”(12)欧盟的“双重标准”反映在哥本哈根标准的各个层面，而少数民族保护层面特别突出，因为在少数民族保护制度方面，欧盟成员国的问题并不比侯选国少，但是欧盟却更多地要求中东欧加强少数民族保护，而对成员国，尤其是象法国这样处于强势地位的成员国，办法不是太多。欧盟要求中东欧国家执行比成员国更高的标准，自然会引起中东欧国家的不满。
因此，出台统一的少数民族保护制度或标准势在必行。实际上，欧盟议会在80年代就曾经提议过要出台一个专门的少数民族权利法案，就是这方面的一个尝试。近年来，越来越多的专家学者正在不断向欧盟呼吁，例如在2007年6月在索非亚举行的国际筹划委员会第十次会议上，就有不少专家指出要制定欧盟统一的少数民族保护政策，乃至专门的罗姆保护政策或者泛欧罗姆政策。(13)
不能因为统一的少数民族保护制度有可能与“文化多样性”的目标背道而驰就放弃这个努力，正如不能因为每个国家运动员身体的天然禀赋不同而废除统一的参赛标准一样，又如不能因为一个国家的民族的多样性而取消官方语言一样，在一个多样化的欧盟里也不能缺少基本的统一的少数民族保护制度和标准，例如在教育等方面，欧盟就出台了相应的标准。不过，统一的少数民族保护标准的出台，需要由欧洲议会、欧盟首脑会议和欧盟委员会通力合作，并征询其他国际组织的意见，由首脑会议提出原则，由欧盟委员会具体制定，最后由欧洲议会给予审定和批准，作为一个法律文件纳入欧盟的制度框架之内，而不应该只由欧盟委员会出台一个政策性意见。
制定统一的少数民族标准，需要放低标准，循序渐进。不论制定或者引进欧盟少数民族保护的统一标准，需要遵循宁低勿高的原则。欧盟能从6个国家的煤钢联营走到现在27个国家在政治、经济、文化方面高度的一体化，一个根本经验就是在一体化方面宁低勿高，循序渐进，只对很成熟的领域和有共识的问题进行逐步统一，调子太高结果很可能是曲高和寡，最后不了了之。因此，如果要制定少数民族保护标准，必须分阶段、分轻重逐步达到。笔者认为可以以“欧洲少数民族保护框架公约”为蓝本，对其进行一定的改进(14)。
第二，对某些特殊的少数民族给予特殊对待。除了对所有少数民族有专门的政策和统一的保护标准之外，还需要针对一些特殊的少数民族制定特殊的保护政策和保护标准，使两方面相互配合，相互促进。比如罗姆族，由于其不仅是一个少数民族，从社会分层来看，属于经济收入很低、甚至基本属于贫困人口。因此，对于这样的少数民族的政策，今后的发展方向是，一方面将其作为少数民族问题加以保护，另一方面，更需要将其看做是一个欧盟的社会问题，即把罗姆问题从人权领域和少数民族保护领域转向社会政策目标领域，使罗姆问题从欧盟的边缘性问题纳入到欧盟的中心议题之内。(15)其次，由于罗姆族在住房、教育、娱乐等方面基本隔离于主流社会，罗姆族在社会生活的各个层面还远不能和其他民族（包括其他少数民族）平起平坐。因此，在一段时期内，对其的政策的主导面应该是促其“融入”，在此基础上又要积极保护其独特的文化；当罗姆人基本能与其他民族平起平坐，“融入”的目标基本达到时，保护其文化的目标则应上升到第一位。当然，对于其他少数民族例如俄罗斯族，******族、犹太族等是否需要有一个特殊的少数民族保护标准，也需要进行探讨。
总之，无论是对于整个少数民族，还是对于象罗姆族这么重要的个别少数民族，有一个为多数国家所认同的统一的保护制度、标准的存在，总是比现在处于混乱状态，各家说各家话的好。尤其是对于那些已经成为欧盟成员国，却仍然在少数民族保护方面问题严重的国家，出台一个这样的政策至少有个导向作用。
第三，有必要将少数民族保护做为入盟的“硬标准”。
尽管主要是中东欧国家希望加入欧盟，但是，由于为了完成所谓的“欧洲大一统”的愿望，欧盟接纳中东欧国家时存在严重的急切心理，导致中东欧国家入盟的时候在很多方面并没有达到哥本哈根标准，而在少数民族保护方面可能是离哥本哈根标准最远的。欧盟的这种做法实际上是损害了自身的威信，并可能对未来扩大造成消极的影响：即使侯选国认为在少数民族保护方面，欧盟只是做表面文章而已，并不较真。要改变未来侯选国可能存在的这种心理，一方面要延长入盟谈判时间，使未来的侯选国能够有充分的时间去向标准趋同；另一方面，要尽量将少数民族保护的内容纳入共同体法谈判章节，使其成为“硬标准”。
第四，要建立一个权威的少数民族事务管理机构。
因此，可以考虑在欧盟委员会中增设“少数民族事务委员”，当然，在欧盟委员会委员不大可能增加的情况下，可以由其他委员兼任。也可以在欧盟委员会下增设一个“少数民族事务司”，请一些少数民族权威专家和一些政治家担任领导人，或者由新设立的欧盟委员会少数民族事务委员担任领导人。该局下面还可设立“少数民族事务国际协调处”、“成员国少数民族事务处”、“侯选国少数民族事务处”、“少数民族事务委员”等，鉴于罗姆族问题在欧盟成员国和侯选国都十分突出，还可以考虑设立一个“罗姆事务处”。
当然，这只是一点设想，具体机构的设立可以有很多形式，但必须要设立一个常规性的、级别高的少数民族事务管理机构。
