国家的管理活动是一项复杂的系统工程，这种管理是通过公共政策实现的，公共政策是国家管理的手段、工具和杠杆。几乎没有一个现代国家不是通过公共政策来进行各项管理活动的。现代社会中，公共政策因素已渗入社会生活的各个领域，很少有人再怀疑公共政策具有管理作用了。
（1）从管理的手段来看，公共政策的作用主要体现在以下几个方面：
①调节作用。这是指通过公共政策，对整个国家的活动进行了规划和部署，保证国家活动目的、有秩序地进行。我国每隔一段时间就制定国民经济和社会发展计划，如“五年计划”、“十年规划”等。我国实行社会主义市场经济体制以来，以往的计划体制有所变化，但计划仍在我国社会经济发展过程中发挥着重要作用。在资本主义国家中，社会经济的发展也不是放任自流的，资本主义社会实行的是自由市场经济，但计划也占有相当大的部分，起着相当大的作用。
②控制作用。这是指通过国家力量使人们遵从社会规范、维持社会秩序的过程。国家的控制是一种宏观控制，这种控制是通过公共政策实现的，在公共政策上对公共政策制定者所希望发生的行为予以物质和精神的鼓励，以调动、激发人们的积极性和创造对不希望发生的行为予以惩罚。
③协调作用。国家的管理活动是一复杂的系统过程，其中有许多利益关系需要协调，以保证整个国家社会生活和谐进行。这些关系包括社会政治组织之间的关系、各种政治权力关系、各种经济关系，是不能靠长官意志或个人权威来协调的，而主要靠正确的公共政策。比如“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，就是协调执政的中国共产党与各民主党派之间关系的基本政策。又如，实行民族区域自治、坚持民族平等、民族团结和各民族共同繁荣，反对大汉族主义和地方民族主义，是我国协调各民族关系的基本政策。
（2）从管理方式上来看，公共政策的管理作用主要体现为直接的和间接的两种形式。对中央公共政策而言，那些宏观调控公共政策，如以产业政策为核心的经济政策、控制人口增长政策、保护生态平衡政策等，对我国经济的发展、人口的数量和质量、环境和保护直接起到调控作用，同时也对企业的发展起到了间接调控作用。政府制定公共政策调控市场，市场引导企业的生产、经营，促使资源的优化配置。这是宏观公共政策的间接调控作用。
（3）从管理意向上看，公共政策的管理作用常常还表现出特有的倾斜性。因为政策目标在不同时期有不同的侧重点，公共政策要围绕政府目标的侧重点，鲜明地倾向于政府工作的某一方面，即政府在满足整体利益的前提下，优先对某一领域，以及相应的某一些利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得到充分发展。而这些措施往往是倾斜公共政策的重要内容。比如国务院1994年颁布的《90年代国家产业政策纲要》中规定，产业技术政策的重点是：促进应用技术开发，鼓励科研与生产相结合，加速科技成果的推广，推动引进和消化国外的先进技术，努力提高我国产业的技术水平。这时提到的六个重点是向产业技术部门倾斜的，或者说是保证发展的六个方面。又如，西部大开发战略，向中西部地区倾斜。公共政策不仅指明人们应该做些什么，不该做什么，而且还指明应该先做什么，后做什么，以此调控社会群体和个体的行为，规范人们的行动。
（4）从管理结果看，公共政策的管理作用有积极与消极之分。消极作用也被称为负作用。这种消极作用，往往是因强调一种倾向而掩盖了另一种倾向所致。比如强调扩大地方自主权，调动地方积极性的“分灶吃饭”政策实施后，中央财政收入出现了较为明显的下降趋势。为解决这个问题，90年代，中央加强了宏观调控，在处理中央与地方分配关系上实行了分税制的财政政策。
4．分配性作用
前面已谈过，公共政策的基本属性是：通过政府在全社会范围内权威地分配一切社会价值。强调了它在分配社会公共利益中的本质特征。毫无疑问，公共政策应具有利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：一是将那些满足社会需求的资源（即利益）向谁分配；二是如何分配；三是什么是最佳分配。这里，我们只讨论第一个问题。
社会经济地位的差别，思想观念的差别，风俗习惯的差别以及知识水平的差别，造成了不同的人有不同的利益需求。社会中每一个利益群体与个体都希望在有限的资源中多获得一些利益，这必然会在分配各种具体利益时造成冲突。如果这些冲突法制化，就会造成社会的不稳定。为减少社会成员之间的利益摩擦，需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的利益关系。一旦某项政策付诸实施，必然是一部分人获得利益，另一部分非但未获利益，甚至失去原有的利益，这就是政策所起到的利益分配作用。每一项具体政策都有一个“谁受益”的问题。换句话说政策必须鲜明地表示：把利益分配给谁？
利益究竟分配给谁？在通常情况下，下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：
①与政府主观偏好一致或基本一致者。政府是政策制定的主体，自然也是公共利益分配的主体。政府显然是愿意把公共利益分配给自己的拥护者，而不是反对者。现实中常有这种情况出现，那些口头或表面拥护而实际上反对政府主观偏好的人，也同样会从政府手中获得同等的利益，甚至更多的利益。
②最能代表社会生产力发展方向者。公共政策的利益取向，是明确谁是政策的受益者。对于任何一届政府来说，大力发展社会生产力总是第一位的。政策的好与坏，正确与错误，首先看它是否有利于生产力的发展。不言而喻，其行为体现生产力发展趋势者，必然会从政策中获益。
③普遍获益的社会多数者。一项政策的实际效果，取决于该政策是否符合绝大多数人的利益。因为政策实施中，利益得到满足或基本满足的各种利益群体与个体，会自觉不自觉地拥护和执行政策，促使政策的实际效果与预期效果一致。一般地说，若政策受益的人越多，则发生政策偏离的可能性就越小。
那些不合理的分配政策假如得不到及时纠正，必然大大加剧利益分配中的矛盾，从物质利益冲突，进而发展到政治利益的冲突。因此，认真地研究公共政策的利益分配功能，既是重要的理论问题，又是一个严肃的实践问题。可以这样讲，离开了“究竟把利益分配给谁”这一核心问题，公共政策将失去了制定的必要，即使制定出来也会失去其灵魂。
完善政府行政运行机制
公共行政运行机制是公共行政这架庞大机器得以运转的推动、协调、控制、激励和应变的机制。科学地优化行政运行机制是加强政府科学管理的重要环节。因此，研究和完善行政运行机制，对深入理解行政管理的基本规律，提高管理效率和水平具十分重要的意义。
一、行政运行机制概述
1．行政运行机制的内涵及构成要素
行政运行机制是保证政府正常运作、职能正常行使的具体机构设置、工作程序、工作制度及实际运作状态的总和。其构成要素主要包括八个方面：行政运行的主体、目的、动力、环境、控制、方式、程序和保障。
（1）行政运行主体。一般所指即政府机构，有广义和狭义之分。狭义的行政运行主体，特指那些直接行使政府行政管理职能的政府机构。以中央政府为例，即财政部、人事部、教育部等。广义的行政运行主体，指所有政府组织机构，其中包括监督机构、审计机构、信息机构、后勤保障机构等。如中央政府的监察部、审计署、统计局等。对行政运行的研究是整个行政运行机制研究的基础，其中狭义的行政运行主体更是研究的重点。
（2）行政运行目的。任何行为都是有目的的，作为政府行为即行政运行的目的则更为鲜明、更为强烈。它可分为三对范畴：总体目的与分项目的、终极目的与阶段目的、稳定目的与随机目的。
（3）行政运行动力。任何运行都要有动力，行政运行也不例外。行政运行动力作用于行政运行主体中人（主体）的意识，一般将其分为自在动力与外在动力。自在动力主要指主体中人的觉悟，最主要的是奖励（包括升迁或工资制度）和惩罚制度。
（4）行政运行环境。任何行政运行都必须在一定的环境之中运作。而行政运行环境有小环境和大环境之分。小环境指直接与行政运行发生关系的环境。如行政管理对象及其状况、行政运行指令、领导者及其状况等。大环境则指整个国家乃至整个世界的政治、经济、文化、社会心理及人文地理等各种事物及其状况。行政运行的正常与否会改善或破坏环境，环境本身的变化也会直接改变行政运行。
（5）行政运行控制。它是达到行政运行目的的不可缺少的基本保证；其最根本的价值取向取决于能否有利于行政运行目的的达成。一些复杂的行政运行，往往需要同时采用多种控制方式，如现场巡视监督、预算控制、比率分析、审计控制合同等。
（6）行政运行方式。行政运行系统是一个复杂的有机体，因具体的动力及环境不同，往往采用不同的运行方式。主要有：常规运行与特殊运行；主要运行与次要运行；主动运行与被动运行；单独运行与协同运行；集中运行与分散运行；自主运行与受控运行等。
（7）行政运行程序。即行政运行的步骤和次序。其基本类别有：宏观与微观的行政程序，如：（宏观）决策、执行、信息反馈等程序；（微观）行政申报、行政审批、公文周转、行政会议等程序；狭义和广义的行政运行程序；强制和自然的行政运行程序等。
（8）行政运行保障。即保证行政运行得以正常进行的必要的内外部条件，它包括专门的机构及其人员、相关的规章和制度、必要的资金和装备以及相关的外部环境等四个方面内容。以上八个要素构成了行政运行机制的有机整体。它们之间相互作用、相互影响。
2．行政运行机制的主要特点及机制
（1）行政运行机制的特点，概括地讲，主要有三点：
一是动态性强。它随着社会背景的变化而不断变化。它是一个周而复始，不断循环、不断提高的“过程”。只要存在着行政行为，过程就不会终止。可以说，对行政运行机制的研究，就是对行政“运动”的研究，而“运动”本身又是一个不断变化的过程。
二是牵涉面广。它涉及整个国家政府组织的所有“细胞”。涉及整个国家行政行为的所有内容和所有环节，值得研究的内容很多。
三是能动与被动的结合。即行政运行机制的作用，既要靠各个行政工作人员的觉悟和主观能动性，更要靠其机制本身的作用。
（2）行政运行的主要机制有五个：
第一，权力调整机制。是指在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，行政主体的权力必须克服其结构状况的不合理、功能关系的紊乱、政策运行的失误和权威合法性的降低等不利因素，努力建立一种新的机制，使自身在制度化、自主化、合法化及监督、能力等方面都满足市场经济的要求。
第二，协调机制。是指保证行政运行的平稳、有序以及能够协调进行的有关机构设置和规章制度的总和，它是达成行政目的的重要条件。行政的协调机制存在和作用于行政运行的全过程。根据行政运行阶段可将其分为准备性协调、运行中协调和善后性协调。
第三，激励机制。即动力机制，是指使行政运行主体、特别是其中的工作人员的需求与行政运行的目的趋于一致，并产生“共振”增益效应的措施、手段及其实施的总和。
第四，适应机制。即应变机制，是指为了适应影响行政运行的各种因素的变化，在行政主体、行政责任、行政程序、行政方式、行政轨道、行政时限及具体行政行为等方面进行相应的调整，以保证行政运行仍能顺利进行的机制。
第五，制约机制。是指制约作用的体制、机构、规章制度实施方案法、实施人员及其要素的重要组成部分。对行政运行的制约先是对行政运行主体人的行政行为的制约，进而是对行为所产生的或与行为直接关联的行政环节、行政方式、行政时间、行政范围、行政投入等方面的制约。
二、运行机制的完善、科学和优化是加强政府科学管理的重要环节
政府科学的管理，要求政府以科学的管理理论为指导，树立科学的管理态度，建立科学的管理体制，遵循科学的管理程序，运用科学的管理方式，从根本上改变政府行政管理的工作方式，提高政府工作效能。在这里，使政府的工作运行机制得到优化是十分重要的。如前所述，行政运行机制是保证政府工作正常运转、职能正常行政的具体的机构设置、工作程序、工作制度及实际运作状态的总和。它牵涉面广、动态性强，随着社会背景的变化而不断变化，值得研究的内容很多。那么，这里仅就如何优化行政协调机制、行政激励机制、行政约束机制，谈点自己的看法。
1．完善行政协调机制
当前，随着各项改革的深化、社会生产力的发展以及利益群体的多元化，政府管理活动的时空跨度越来越大，具体管理工作的变量越来越多，管理对象的构成也越来越复杂，因此，对政府行政协调工作的要求也越来越高。行政协调机制具有保证行政运行和谐有序的功用，对于行政组织正常运行有着不可低估的作用。
对处于行政运行不同阶段的准备性协调、运行中协调和善后性协调，我们要在抓好运行中协调和善后性协调的基础上加强对准备性协调的重视，在防患于未然上下工夫。准备性协调是指一个新的行政运行阶段开始前的协调，这是行政运行过程得以协调的基础和前提，其目的是将可能造成今后行政运行不协调的因素减至最少。做好准备性协调，需注意以下几个问题：
一是要制定好“游戏规则”。对行政运行中的各种变量认识清楚，对可能出现的各种不协调问题，做好预案准备，明确问题出现时的协调主体并赋予相关权力，并将协调方法、手段事先确定。
二是要清晰周全地搞好某一行政运行阶段的行政职能分解，使各行政运行主体和行政职能之间能够得到合理配置，使其相互之间在职责上不交叉重复，制定的政策不互相抵触、互相矛盾，同时也不出现管理空白。
三是要保障行政运行所需的人、财、物的供给，避免行政运行中出现“停工待料”现象。
四是要正确选择行政运行方式及程序，在能够达到目的的前提下，尽量减少运行环节与运行过程，并使运行系统中各组成部门之间衔接紧密，动作协同。
五是要建立好信息反馈体系，使工作运行中出现的各种情况能及时反映给协调主体。
