第17章 城市社区建设(2)

美国政府体系包括联邦政府、州政府和特区政府、地方政府。美国地方政府包括县政府、郡政府和实行自治的城市政府。县、郡政府下面的机构就是社区。最高法院根据宪法修正案裁定：只要不影响区域或国家的整体发展，每个社区都有权决定自己的特色。因此，涉及社区治理的规划编制和修改、土地利用法规和开发计划的审批等，都要举行听证会征询社区成员的意见。无论美国联邦政府还是地方政府都没有权力直接干预社区事务，但这些部门能通过法律、法规、行政命令来规范社区内各利益团体、企业和个人的行为。此外，美国地方政府还必须为社区成员民主参与提供制度上的保障。但无论如何，社区不算美国地方政府的下属行政部门。政府的依法管理主要体现在通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内的各种利益关系，并为社区成员的民主参与提供制度保障。联邦政府和地方各级政府制定许多和社区发展相关的法律法规，比较重要的有《民权法案，1965》、《社区再投资法》、《住宅和社区发展法》、《公平住宅法案》、《均等信用机会法案》、《社会保障法》、《退伍军人法》、《联邦历史保护税收激励项目》、《国家和社区服务合作条例》等等。这些各种各样的法律、条例、修正案以及判例，几乎涵盖了政治、经济、文化和社会生活的各个方面。在法律法规保障的同时，各级政府还制定了各种优惠政策，其目的也是通过它对社会需求进行鼓励或抑制，在美国，不管是哪个州，凡为社会公益事业服务的非营利组织均可以享受免税的政策。政府通过所有能够对城市中心产生影响的项目和政策，采取措施消除在就业、信誉和住房等问题上的种族、民族以及其他形式的歧视，鼓励和参与建立社区组织和慈善部门、企业、政府的合作伙伴关系，获得这些社区组织的支持。

（二）社会全面参与

在美国，负责社区管理职责的机构主要有政府、社区管理委员会和非政府组织。它们在法律规定的范围内各司其职，各负其责。值得一提的是，美国非政府组织，主要致力于社区服务和管理，是社区服务的具体承担者。其基本宗旨就是满足社区居民的需求。它们遍布美国大小城市的各个社区内。据统计，美国目前非政府组织大约有100万个左右。市场经济的高度发达使每一个美国公民成为真正的社会人，因此美国公民的社区归属感相当强烈。社区参与广泛，主要体现在社区参与的结构上。参与人员中有老人、中青年还有中小学生；不仅有社区内的非营利组织和志愿组织，而且还有驻区企业单位。可以说，只要是社区成员，不论其社会地位、家庭背景、经济条件、文化程度如何都会踊跃地参与社区活动。

（三）资金多方筹集

在美国，除了像“退伍军人健康与福利服务站”、“希尔雅残疾人娱乐中心”等完全属于国家福利的机构由政府举办并且全部资金都由政府支付的机构以外，其他活动于社区里的各类组织和机构，有很多不同的资金筹集渠道，主要可分为三种：一是财政渠道。美国城市社区建设所需的资金是庞大的，其中70％左右是政府财政投入，30％左右是通过服务和社区捐赠所得。社区自治组织的建立及其功能的适当履行加上充足的资金保障，使得美国城市社区建设得以蓬勃发展，为社区持续稳定起到了十分积极的作用。像美国这样高福利的西方国家，社会福利性的开支在政府的财政开支中占有相当大的比例，许多非政府举办的社会公益性机构都可享受政府的资金补贴。政府为社区发展制定政策，指导监督社区组织工作，给予社区经费资助。美国政府每年用于福利财政支出300亿美元，尽管每年以15%比例增长支出，但难以解决日益增长的社会福利需求，所以美国出现了很多基金会、慈善机构，为社区建设融入大量资金。社区自愿者组织作为非政府非营利性组织，因为能够得到丰富的资金支持，才使得其服务与管理工作正常开展，长久不衰。其余为社会捐赠和非营利性活动收费所得。美国各类社会福利机构的经费缺口，主要靠募捐解决。开办经费和场地等缺口，主要由个人或者企业捐赠，运营经费的缺口主要是向社会各类组织募集。

（四）分工日臻完善

美国是西方发达国家的代表，依靠其政治经济高度发展，使得国内社区建设步入成熟阶段，形成了具有独特色彩的城市社区自治组织管理体系。经过几十年的社区发展，已经形成了在社区管理中，政府（特别是地方政府）、社区管理委员会、非营利机构和社区居民这四大主体定位合理，职责分工明确，运作规范有序的局面。这也是美国社区建设的一大特色。

具体地说，表现在：

（1）地方政府：市长负有明确责任

在社区管理中，市长的职责包括：确保市各职能部门与社区委员会合作；建议对各社区委员会拨多少款；审核社区委员会的资金预算和使用是否合理；确保市各专业职能部门指派官员参加社区服务顾问团的工作；对社区委员会提出的问题和困难给予帮助，等等。

（2）社区组织：社区工作的核心

社区内设有自治性的社区委员会、社区服务顾问团和社区董事局等组织机构，但没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治。依靠社区居民自由组合、民主选举产生的社团组织如社区管理协会、社区管理委员会、社区管理服务中心等来行使社区管理职能。

社区里的事务通常由社区的最高权力机构——社区董事会（社区委员会）来进行自我管理。社区董事会的主要职能是：处理社区日常事务、制定社区建设计划、管理社区成员的聘用、组织公众参与社区活动等。社区董事会委员必须是居住在本社区，或在本社区就业对本社区有重大利益的市民。他们在本地具有一定号召力并有一定威望。委员职位都是兼职的、义务的，他们大都是志愿利用业余时间义务为社区服务，都会尽职尽责。如《纽约市社区董事会章程》就规定每个社区委员会都有五个不领工资、由居民民主选举产生，由地方政府依据当地法律法规任命，任期为两年的社区董事。社区董事会成员由区议员提名，选举产生，区长任命，政府雇员人数不得超过董事会总人数的1/4。“市政府可以就某项工作向社区董事会提供政策性指导与专业咨询，社区董事会没有义务被迫执行市政府的决策。”[谢芳：《美国社区》，中国社会出版社，2004年，第11页。]

社区董事会在政府与社区居民之间起桥梁和沟通作用。可以说，在美国，社区的最高权力机关社区委员会是一个完全公益性的服务机构。为了实现能更好地履行社区董事会的职能，大多数社区根据本社区的实际需要把工作划分为若干领域并成立各种专门委员会实行管理。

担任专门委员会的领导人必须是社区董事会的成员，而其他成员则可由社区其他居民来担任，社区董事会任命社区主任一名，社区主任受董事会的直接领导，履行董事会的决策，执行社区预算和资金使用方案。作为社区董事会办事机关的管理者的社区主任的其他职责包括向社区董事会提出建议并执行董事会的决议；与立法机关、政府官员、或行政区的区长就本社区福利和与居民生活相关的问题进行协商并提出建议；安排社区服务委员会办事机关的专职社工处理服务投诉；承担社区董事会和法律要求的其他任务。

如华盛顿特区的哥伦比亚市下设9个社区，设有一个社区委员会，委员会由10人组成，其中1人由市里产生，其余9人由下设的九个社区委员会各推荐选举一名参加上一级委员会。9个社区都有一个社区委员会，每个社区有7个委员组成社区委员会，由主席、副主席、第一副主席、建设委员会主席（物业管理）等，委员都是从居民中选举产生，其担任的职务是在7个委员中选举确定，每届任期两年，都是兼职的，没有工资。

社区服务委员会是社区主任领导的工作机构，社区主任担任主席，成员包括提供服务的各个机构的人员。其主要职能包括承担管理机构交给本社区的服务职责，商讨本社区服务机构存在的问题，为社区居民解决遇到的保障和经济问题；推荐能满足社区居民需要的合作项目；与社区居民的代表就社区服务问题进行对话；记录社区服务委员会活动情况等。在社区主任和社区服务委员会的领导和组织下，各类非营利组织专职社区工作者具体完成社区的各项管理和服务事务。有些城市社区还设有“顾问委员会”，作为社区管理与社区服务的咨询机构，同时对社区治理行使一定的监督职能。

（3）非营利组织：社区服务的提供者

在美国的社区建设中，非政府组织是一支重要的社会力量，它是城市社区建设的具体实施者，为社区建设争取各类经费支持。其基本宗旨就是满足社区居民的需求。它们遍布美国大小城市的各个社区内。在社区建设中发挥了不可替代的作用。社区非政府组织是美国社区实行居民自治和民主共管的主要载体，致力于表达居民的意愿和对社区居民开展服务。据统计，美国目前有137万个非营利组织，他们实际上是一种群众为实现自己的目标而结成的自我组织。同时由于非政府组织既是居民生活区的代理者又是政府管理社区的合作者。因此它可以起到政府和居民之间的桥梁作用，又因为非政府组织严密、机构健全、动作规范、市场化动作程度高、有强烈的责任感，在美国公众心目中的形象很好，遇到社会中出现的问题，群众不是找市长，而是找非政府非营利组织。非政府组织承担着大至社区规划、社区安全、社区环境保护、社区教育、社区文化、社会福利小至房屋维修、妇幼保健、垃圾处理、老人照顾等社区的日常工作。

美国的非营利组织分为三种类型：一是传统的社会服务机构，通常都可以接受可观的捐助，可提供不同的服务；二是能直接得到政府用于职业培训、精神疾病防治和其他服务资金支持的团体；三是为满足邻里和其他社区需要而建立的团体，主要是为解决本社区所关注的问题或以扶助弱势群体为主的团体。这种以社区为依托的新兴团体行动更为自觉和主动。[谢守红等：《国外城市社区管理模式的比较与借鉴》，《社会科学家》，2004/1。]

活跃在美国社区中的各类非政府组织娴熟地运用市场规律这一准则，在激烈的市场竞争中，把握社会需求，依靠正确的定位得以生存，依靠优质的服务得以取胜，依靠规范的运作得到发展。通过长期的市场运作，如此繁多的组织不仅得到了生存，确定了自己不同的服务对象和发展方向，而且分工协作，协调发展，形成了较为合理的布局。社区里的居民的生活或者工作需求，都有相应的机构可以帮助予以解决。

全美目前大约有2500万人在各类非营利组织中从事各类服务工作（其中大多数是专业社区工作者）占全国就业总人数的十二分之一。非营利组织的资产规模达到1.76万亿，年产值7600亿，是美国的第六大经济部门。

非营利组织的经费来源是多元的。据统计，其中联邦政府拨款约占33%，州政府和地方政府拨款约占20%，此外，私人财团和民间组织支持约占17%，公司和公司财团支持约占8%，金融机构投资所得约占7%，慈善机构的捐款约占2%，其他来源（包括服务收费等）约占13%。

（4）社区居民：志愿服务热情高

美国社区居民主要有两大类人群组成，一类是指有一定归属和责任感的在同一区域内居住的人群；一类是指利益共同体，或者是宗教和思想道德观念相通的人群。社区居民参与社区管理，主要通过参加社区会议、社区听证会和竞选社区专业委员会委员等方式来体现。社区会议定期召开，其主要议题是社区管理委员会主席向社区居民汇报前一阶段的工作；向社区居民传达政府的政策动向；提出下一阶段的工作计划。与会社区居民可畅所欲言，对社区的工作提出意见和建议。社区听证会主要就涉及本社区公共利益的、居民普遍关心的，且意见又不尽一致的热点和难点问题展开讨论，以求消解分歧，达成共识。社区会议、社区听证会的时间、地点和议题都必须事先公告，以便使关心该议题的社区居民能事先做好充分准备，参与讨论。美国社区委员会下大都下设有若干专业委员会，其成员由社区居民选举产生的。只要是社区居民都可以参与社区专业委员会委员的竞选。由此，竞选社区各专业委员会委员就成为社区居民参与社区管理最直接的方式之一了。

参加志愿服务是居民参与社区管理的最重要途径之一。2002年美国总统布什在清华大学发表演讲时说，美国最值得骄傲的是美国人的“社区精神”和“奉献精神”。志愿者服务是指以某种方式参加帮助别人的工作或活动而不领取报酬的行为。正是由于大多数美国人都乐于为自己的社区无私奉献，才大大降低了美国社区管理的成本。志愿者服务组织是非赢利机构，它们被称为“独立部门”，是与政府、企业并列为社会的三大支柱，构成美国公民社会的基础。