信访与行政复议、行政诉讼同为行政争议的正规救济途径，“与按照程序来运作的司法救济相比，信访救济的另一个显著特征就是它的非程序性。”2005年国务院修订了《信访条例》，对行政信访程序作了较为具体和完善的规定，对行政信访的受理、办理和督办都作了一系列的规定，并在三十条规定了回避制度，“行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当回避。”在三十一条新增了听证制度，“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。”我国的行政信访制度从非程序性走向了程序性。《信访条例》第四条确立了“及时、就地、依法解决问题”的原则，标志着行政信访制度开始走入法治化道路。2005年新修订的《信访条例》中，更是把“及时、就地、依法解决问题”改为“依法、及时、就地解决问题”，把“依法”放在了首位，强调了行政信访法治化的重要地位。截止到2008年1月，全国共有23个省、直辖市、自治区出台了地方性的信访法规，占全国省份的67．65％。但是，从《信访条例》规定的内容来看，大部分是关于实体的，只有少数几条是涉及程序的。
在信访中已经构建了正当程序，如听证制度、回避制度。正当程序的构建无疑将更好地监督信访机关的权力、保障信访人的权利，让信访制度发挥其应有的功能。但是信访中构建的正当程序还存在不足：中央立法过于简单，缺乏可操作性；地方立法各自为政，标准不一。首先是信访立案条件不明确，所有到信访部门反映情况的案件都可以作为信访案件来转办，具体是否立案则由接访人决定，具有很大的随意性。其次，信访案件重复交办现象严重，由于我国信访机构繁多纵向交错，从地方到中央，每个部门也都有自己相应的信访机构，并且各信访部门之间没有隶属关系，缺乏相应的协调机制，每个部门都可以接待信访人，对其信访需求进行登记然后转办，这就会出现同一信访人到多个信访部门反映情况，然后同一案件被重复转办的情况。再次是结案制度不完善，现实操作中逐渐形成只要当事人上访就交办，不上访就不交办的现象，而对某一信访案件可否终结不管信访人是否在上访都不在交办的情况没有具体规定。一旦在信访办公室提交了申诉，信访者就基本无法影响办公室如何处理他的申诉。信访条例要求办公室在90天内做出答复，但没有设置程序、判断标准或透明度上的具体要求。虽然要求答复落实在书面上，具体写什么却没有规定。这些程序上的模糊之处使进一步的“信访上诉”，即在更高级别的信访办公室申诉下级办公室的决定非常困难。当然，高层信访办公室本身的处理过程一样模糊。这些程序上的问题使信访体制明显有别于绝大多数现代法律诉讼系统。更何况，信访办公室的决定与司法判决无论是在道德内涵、强制性还是社会认同程度上都有显著区别。
2．影响司法权威
有人说“信访就是信任的来访”。不可否认，现阶段政府和政法部门信访压力可谓巨大，信访作为一种中国特色的纠纷解决模式，有其深厚的历史原因，于中国人传统的伸冤告御状的思维不无关系，但是最根本的原因来自我们的制度设计，制度设计的另类加上公正的缺失，最终使得普通案件最后进入信访的渠道。对于正常纠纷的解决渠道，没有形成一套行之有效的解决机制，某些案件由于程序复杂，涉及部门众多，各部门又不能相互协作，甚至推诿扯皮，最终使得大部分案件都要最终通过信访途径解决，推诿扯皮可谓成了此类案件的催化剂。
公民维护自身的合法权益的正当途径是通过司法救济和行政救济，信访是作为这两种救济途径的补充，是公民维护自身权益的又一救济方式。但在现实运作中，许多民众更希望通过信访来解决问题，而不通过正常的法律途径，因为一些领导为避免因信访案件解决不力影响到本单位的政绩，而在解决问题时更倾向信访人，逐渐在民众心中形成一个认识，即只要信访自己的问题便会受到领导的重视，问题也比较容易得到解决。“有时候法院的一审结果还没有出来，案件还在正当程序中运行，就出现这一当事人的信访案件被交办的情况，上级部门要求汇报案件情况。有的当事人本可以通过上诉或申请再审来维护自身的权益，但却放弃法律赋予的权利转而信访。”一名基层法官在谈及信访案件时如是说，同时在分析这一现象出现的原因时法官坦言“这是一种不正常的现象，某些信访人想通过信访及上级领导的压力达到自身利益的最大化，有些信访人的诉求甚至是无理的。”
3．信访结果的不确定性
信访治理针对的是个体信访而采取的具体的治理技术，忽略的是一般性信访问题的普遍的治理原则。这就意味着针对不同的个体，信访治理的方式是不一样的，即使他们所反映的问题性质是一样的。或者说，面对同类信访事项，但由于信访人所采取的行动方式差异，国家的治理方式存有不同，其最后结果也是不一样的。这种情况，进一步刺激信访人竞相在行动方式上技术化，从而形成了所谓“大闹大解决、小闹小解决，不闹不解决”的经验累积。行为与结果之间的不确定性，使得理性行为变得困难起来。“如果我们不知道一个制度规则的选择与那个规则后来的影响之间的确切关系，那么，对于策略和分配优势制度化的追求就会受到妨碍”。进而言之，信访结果的不确定性这一事实，并不意味着什么事情都是可能的，但也不是意味着什么事情都不可能。因此，从某种意义上讲，这种结果的不确定性把民众吸引到信访行动的队伍中来，刺激着信访人奢望有朝一日好运能降临自己的头上。总之，这种注重技术化的分类治理，虽然提供了一套针对不同个体的信访治理策略，但由于忽略了一般性的治理原则，使得信访治理结果带有很大的不确定性。因此，从全局来看，这种治理方式并不能从根本上解决现有的问题，需要从宏观层面进行结构性的变迁，实现对信访治理的制度化吸纳。
在已有的信访研究中，许多研究认为：国家在信访治理中总是处在强势地位，其治理策略也相对单一、简单，且带有很大的强制性或暴力性，具有典型的整体支配特性。比如，为了实现在某一时期的社会稳定，或是地方政府为了“零上访”政绩，“控访”、“截访”等治理方式成为国家信访治理常用的手段。经验表明，这种整体支配的治理方式已越来越与社会现实不相适应，不仅达不到预期的治理效果，而且还有可能带来治理的合法性资源流失。
四、信访改革
党中央国务院高度重视新时期信访工作，各地各部门认真贯彻落实，全面推动信访工作适应新形势新任务的要求。随着改革开放的不断推进，一些发展中的矛盾和问题开始显现，并大量地通过信访渠道反映。党中央、国务院审时度势，对新时期的信访工作作出一系列决策部署。明确了“信访形势怎么看、信访工作怎么干”的问题；引领各地各部门确立了以人为本、依法治国、事要解决、构建大格局的新时期信访工作理念；明确了信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为人民群众排忧解难的工作定位；明确了“切实维护群众合法权益、及时反映社情民意、着力促进社会和谐”的工作任务和“最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”的工作目标。
（一）源头预防和化解矛盾。
从源头上杜绝行政矛盾，是解决行政案件信访问题的核心所在。建议行政机关加强对各部门尤其是一线执法人员的监督、教育和培训，切实转变执法观念，牢固树立依法行使权力、依法履行职责的意识，敦促执法人员依法、公正、有序执法。提高行政机关的依法行政意识和行政管理能力，预防、减少特定纠纷的产生；高度重视行政法制机构在化解行政争议、促进依法行政工作中应有的作用。根据中央部署，各地区各部门积极推动工作重心从事后处理向事前防范转移，使大量矛盾隐患化解在基层和初始。北京市完善并推广“怀柔模式”，形成了市县乡村四级排查化解网络；安徽省建立和实施了“村、乡、县”调处工作制度；福建省霞浦县组织开展“千名干部访万户、四下基层促和谐”活动，实现了矛盾纠纷“发现得早、化解得了、处理得好”。
（二）完善信访工作机制。
1．畅通群众诉求表达渠道。山东、河南、湖南等地在全省开通“绿色邮政”，群众写信反映问题一律免贴邮票；贵州毕节市、浙江宁波市、江西九江市利用现代信息技术手段，实现市、县、乡三级“视频接访”，大山里、海岛上的老百姓不出乡就可以向市委书记“面对面”反映问题；全国信访信息系统不断完善，各省、区、市和46个中央部门与全国信访数据中心实现互联互通；国家投诉受理中心成立并开展“网上信访”，搭建了快捷高效受理群众诉求的新平台。
2．集中解决信访突出问题。各级信访部门认真收集、整理、分析群众信访反映的问题，提出完善、落实相关政策的意见建议，为党委政府科学民主决策当好参谋助手。根据群众信访反映出来的突出问题，中央组织相关部门开展政策攻关，研究出台或完善一系列相关政策措施，从政策层面推动了信访问题的成批集中解决。
3．及时就地解决初信初访。各地区各部门认真落实首问首办责任制，坚持在第一时间、第一地点把问题解决到位、矛盾化解到位。天津、河北、江苏、甘肃等地信访部门建立了律师参与信访接待制度；吉林、山西、广东、陕西等地大力推行信访听证制度；北京、山东、新疆等地推行“信访代理”制度；国家信访局每年组织实施“百千万工程”，5年来共交办督办重点信访事项5万余件，有力地推动了信访问题的及时就地解决。
4．督办化解大批信访积案。中央连续5年组织部署开展“信访积案化解”攻坚活动，通过领导包案、分类化解、督查督办等措施，推动解决了一大批长期积累的疑难复杂信访问题。农村土地征用、城镇房屋拆迁、国有企业改制等方面信访突出问题明显缓解。
5．领导接访实现制度化。自2008年湖北省组织开展县委书记大接访活动以来，把“办公桌”搬到基层一线去，从“背靠背”到“面对面”，从“你上来”到“我下去”，各地在实践中不断总结和完善方式方法，推动领导干部接访下访工作深入开展。2009年，中央制定下发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》，从制度层面进一步深化领导干部接访工作。
6．信访工作体制机制进一步完善。各地区各部门党政主要负责同志亲自抓，形成了统一领导、部门协调、齐抓共管的工作体制，进一步健全完善了信访联席会议制度，基层普遍建立健全了县、乡、村三级信访工作网络，充分发挥了上下联动、左右协调、运转高效的机制效应。2009年，中央召开“沈阳会议”，集中推出沈阳等地开展联合接访，“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”的典型经验；2010年，召开“临沂会议”，推广了河南、山东等地用群众工作统揽信访工作的经验；2011年，召开“宁波会议”，推广了浙江等地深入开展领导干部接访下访等一批典型经验，将基层的创新做法上升为长效工作机制。
7．听证制度引入信访。信访案件，尤其是复杂、疑难的信访案件，绝不是仅仅依靠信访部门单方面的力量就可以解决的，它受到各种因素的影响，其中最重要的是信访人的心态及合作态度。信访人的心态是指其对信访部门是否公正处理信访案件的评价，以及对当事人是否尊重的感受。听证是化解信访人对信访部门产生抵触情绪的重要途径，因为各方均有平等的发言机会。这样，在信访部门的主持下，信访人把问题讲清楚，有关部门参与解答，现场办公，促成了信访案件的解决。例如现在上海很多街道都成立了信访听证工作领导小组，由办事处主任任组长，党工委副书记任副组长，组员由各行政部门负责人组成，办公室工作由司法、信访干部负责。听证评议员由居民代表、政协委员、人民代表组成；居委听证评议小组原则上由居委会人民调解委员成员组成，形成信访听证两级工作网络。
8．把法律服务、法律援助引入信访工作。信访工作应当结合提供法律咨询服务，为信访人解答相关的法律、法规和有关条款，引导群众依靠法律、法规解决问题；目前，有些地方在信访部门设立了律师接待室，组织律师对上访群众的问题进行解答和引导。需要法律援助的案件，由信访部门指定律师免费代理诉讼。这种办法，有效地实现了访、诉分流，从源头上降低了信访率，减轻了信访工作的压力。
9．探索信访代理制度。2003年初，上海市长宁区周家桥街道大胆推出“信访代理”制：居民若遇到问题想反映、解决，街道或居委会则积极承揽，帮助与有关部门联系、协调。在周家桥街道，有9个居民信访代理工作服务站，这里配备了由居委会调解主任、街道司法、信访工作人员和社区法律志愿者等组成的29名信访代理员及140多名信息员。长宁区周桥街道在本市率先推出了具有信访代理资格证书的信访代理员，信访资格证书由区政府授权颁发，就像一张特别通行证，29位信访代理员无论到哪个单位，单位负责人都必须认真对待。而日常的“信访代理”服务站坚持每周六受理居民信访代理事务，主动上门了解情况，参与问题调解直至解决，最后调解的协议还具有法律效力。信访代理中涉及重大问题的，由街道信访代理工作后援团举行听证会；对重大的、特别是涉及到集体来信、来访的事项，由区相关职能部门和社区单位所组成的社区信访代理工作联席会议进行分析，并制定解决方案。信访代理制减少了居民群众与政府的矛盾，并有效解决了一批信访问题，取得了良好的社会效果。从信访代理的优势来看，一是及时了解社会基层面的各类矛盾并进行疏导；二是居民自治组织出面代言交涉，有关部门比较重视；三是可以发挥社区各类资源的作用。这应该是我国信访制度改革的方向之一，即政府应加强各职能部门依法行政的作用，并逐渐从社会生活管理的基本层面中退出来，让非政府背景的社会组织承担起社会弱势群体与政府及司法机关间沟通、协调的功能。这既符合现代法治建设的目标，也为社会弱势群众的权利救济提供了新的渠道。
（三）信访工作法制化。
