第8章 分化与融合并存(7)

同样，新闻传播制度也需要在这一过程中确立开放、吸纳、创新的发展目标，不再自我封闭、一成不变，以主动进取的姿态融入国际新闻传播体系。在韩国新闻传播制度形成与演变的历史脉络中，起到关键作用的是政治权力控制新闻方式的转变，特别是1987年以后，政治制度的民主化取向带动了新闻传播制度的重构。中国的政治文明建设将推动制度性设置的创新，韩国的发展之路可为我们提供一定的参照。“为什么聚集于制度？在一个不确定的世界中，制度一直被人类用来使其相互交往具有稳定性。制度是社会的博弈规则，并且会提供特定的激励框架，从而形成各种经济、政治、社会组织。制度由正式规则（法律、宪法、准则）、非正式规则（习惯、道德、行为准则）及其实施效果构成。”新闻传播制度亦如此。

1987年以后，经过民主化过程，韩国的权力结构显示出脱离集中化走向多元化的趋向。曾为权力核心的执政党、政府、军队的势力相对被削弱，在野党和在野团体的政治力量大为增长，这种现象在第六共和国初期表现为“执政力量小、在野力量大”。在权力结构如此多元化、政治势力之间的牵制和竞争扩大、大选这种政权交替手段得以落实的状况下，依赖于强制和强求的政府的新闻控制，需要付出巨大的代价。总之，政府的新闻控制如被社会所议论，执政势力在政治上的立足之地会由于反对势力的批判和攻击受到削弱，同时还将面对国民有组织的反抗。

卢泰愚在《6·29宣言》中说：“政府是无法掌握新闻的，也不应该企图掌握新闻。”并向国民许下“新闻改革”的诺言。执政势力理智地感受到，在权力结构趋于更加多元化、政治势力之间为获取政权的竞争走向实质化的政治环境中，“国家包揽式”的新闻控制只能招致社会对于政权正当性的挑剔。但是由“六共”政权主导的“由上而下的改革”，其广度和深度是有限的。执政势力强烈地认识到了新闻控制和新闻操作的必要性。随之，“六共”政府陷入了表面上正式推出新闻自由化政策，背后却需要控制新闻的矛盾中。一方面削弱明文化或公开化的直接露骨的新闻控制，另一方面照样持续了非公开的、隐秘的、例行化或间接的新闻控制。可以说，“六共”的新闻政策，形式上追求开放和自由，实质上未能完全摆脱以往权威主义式的控制，具有犹豫不定的过渡期的性质。如果从制度的层面上看的话，显示了许多可以看得见的外形成果。新闻基本法被废止，代之以期刊登记法和广播法。

新闻出版卡片制度的废止、赋予驻地方记者的活力、政府工作人员出入媒体的现象和《报道指针》逐渐消失的倾向，这些都说明了过去影响新闻自律性的强权控制已经有所缓和。

虽然此时的新闻自律性得以扩大，但新闻传播活动的所有障碍物并没有完全被扫除。例如，期刊登记法规定，作为日刊报纸的登记条件，需有每小时可以印刷2万份以上的设施，意味着只允许具有一定资本实力的人才能搞报纸发行，阻碍小规模资本家进入市场的可能，给大资本家赋予了报纸发行自由，这只是一种有差别的、有限制的开放。所以当时没有带来报业的充分发展和舆论的多元化。政府一直以来给新闻工作者的各种公开的、非公开的经济特惠，在1987年以后持续地提供。政府设立韩国广告公社，通过对广播电视的广告业独占经营所获得的公益资金，一直用于“新闻工作者的素质培训”和“新闻工作者的福利增进”，成为慰劳新闻工作者的间接的经济控制手段。

对于新闻控制对象的有差别的待遇，也表现在政府给记者提供采访方便的过程当中。1988年创刊的《韩民族新闻》（也有译为《一张民族的报纸》），是一张由进步记者创办、众多国民参股的报纸，力求客观报道，不受政府控制。由于政府的有差别的控制政策，在采访过程中感受到了许多不便和不利。政府一方面限制其接近采访对象，另一方面为与政府保持密切联系的记者提供积极主动的情报，加强了对他们的新闻发布。对有强烈的反政府倾向、不接受政府的怀柔政策和经济引诱的《韩民族新闻》的采访记者，曾限制他们出入青瓦台、国防部等部门。1987年以后不稳定的国内形势和新闻的开放，以及新闻媒体数量的增多，新闻控制渠道更加复杂化。此前的权威主义政权主要通过对媒体的撤并和对新闻界进步人士的大量解雇，简化控制渠道，从体制上保证了对控制对象的同化，使其顺从政府。实行政治民主改革后，在与异己的政治势力之间展开的政治竞赛难以预测胜负的社会氛围中，政府所选择的新闻控制方式，就是识别和选拔可以作为“自己一方”的控制对象，施行包容战略，并排斥异己力量。

1987年以后，韩国在野的政治团体及其领导者，显露了树立新的新闻传播政策的倾向。通过召开记者见面会、将记者简谈会定期化等措施，被纳入新闻的公开采访网，显示了与记者们的接触趋于例行化的倾向。在野势力的一部分进入制度政治圈，或在野领导人参与总统选举的激烈的政治环境中，由于部分运动团体的领袖作为重要新闻的制造者登上舞台，新闻界不会放松对他们的采访。在野党对于新闻界的调控工作，与政府和执政党的包容战略相比是有局限的。仅提供若干采访情报和经济优惠（小礼物）的在野党，与国家情报独占、确保大量的高级采访情报、利用公益资金给予各种各样的特惠、并提供进入权力圈机会的政府（执政党），是无法相比较的。但毕竟已经出现了新的政治制衡，新闻传媒的报道不再一面倒，形成传媒获取政治信息的竞争。在政治角逐中，传媒成为双方争夺的话语权力资源。由此，传媒逐步脱离了政权的完全控制，不再是高度集中的行政化的新闻体制，开始走向分散化的市场型新闻体制。1988年6万多韩国公众参与、以“国民股”股份构成为所有制形式的《韩民族新闻》的创刊，以及1991年完全民营化的首尔广播公司（SBS）的创立，都成为此间的标志性事件。

韩国政治环境的变化与传媒管理制度的重构紧密相关。1993年2月25日，金泳三宣誓就任韩国第14届总统，这是韩国政坛上30多年来首次出现的文官总统，韩国的政治进入新的历史发展时期。为了区别于前几届的军人政权，金泳三自诩为“国民政府”，不承认军人政府的合法性与正统性。他强调与以往军队出身的人掌握核心权力时期的差别，强调韩国社会已脱离权威主义统治的死胡同，迎来了民主主义的时代。韩国通报处当时的一份报告书（通报处，1993，p.3）宣布新的政权“将结束一直以来支配国家的主要制度及国民生活和意识的军事文化，赢得旨在实现自由、平等及公民主权（参政权）的民主主义理想”。这说明新政权高度关注和促成政治环境的变化。至此，由于市民社会自律性的增强，国家对市民社会的渗透和压制已经不可能。在这种情况下，国家权力只有得到市民社会的同意，才能确保统治的合法性。因此金泳三时期比起以前的政权，选择了更加接近于自由主义的新闻调控模式。

金泳三总统在听取通报处长官的报告书时说：“政府必须抛弃过去那种权威主义时代的软硬兼施的新闻政策，需要放弃过去那种企图掩盖事实的姿势，把一切公之于众，接受公正评价。”并公开了“国民政府”的新闻政策。如果从金泳三总统的言论本身体现的意思来看，新政府宣告了不容许以强制和怀柔为引导手段的任何形态的新闻控制。因此，从自称“国民政府”新政权身上几乎找不到对新闻的强行控制，而通过怀柔的包容式控制也显示逐渐淡化的趋向。然而，很难说“国民政府”完全抛弃了以新闻控制为目的的努力。新政府只限制了对新闻明显露出控制意图的行为，但并没有中断对新闻施加影响力的努力。由于新闻媒体数量的增加，不仅控制对象的范围得到了扩大，而且在自由主义的社会氛围中，要公开运用任何强制和怀柔手段已很难行得通，因此，政府所需要的是更加老练和有效的新闻控制方式。在信息公开没有制度化的情况下，政府和执政党利用其占有的高级情报玩弄新闻游戏，成为有效地引诱和控制被取材竞争所折磨着的新闻工作者的资源。

对于协助政府的记者提供高级情报，对于反其道而行的记者从提供情报的对象中排除出去，使他们感受到不利地位，从而可以赢得控制效果。为使新闻控制合法化和对新闻界施加影响，不再仅仅依赖于隐蔽的、非合法的包容策略，而是积极灵活地运用为社会所容许的制度和方法。从这一点上看，可以说，金泳三政府树立了更加积极能动的新闻政策，致力于试图提出一套法律的、制度的控制方案。

如果权力和新闻之间形成一种“共识”（consent）或“合议”（consensus），从而引导新闻自发地选择符合权力取向的新闻报道，那么，依靠强制和怀柔的控制的必要性自然就要大为减少。正如卡布雷斯（Galbraith，1983）说过的那样，行使权力的客体（新闻）和主体（权力）之间可以共同拥有一种信任，即创造出共识，从而会形成自发的顺从关系，而这种关系将是极其当然的和自然的。在自由主义体制中，政府对新闻的权力行使的关键是，如何说服新闻，取得共识，诱发自发的协助。在强制和怀柔行得通的情况下，当政府对新闻行使权力的时候，用不着得到新闻的共识。

但是，在强制和怀柔难以行得通的情况下，政府要对新闻行使“条件化的权力”，优先必要的是从新闻界争取共识。（注：这里所说的“共识”，指政府权力和新闻之间的意见一致，而不是指“从国民中得到的共识”。但是，往往有这种情况，新闻大力报道与权力层的“共识”，把它描述得如同“国民的共识”一样。这就是所谓的新闻“共识操作”的技能。）金泳三政权因为用不着卷入正统性是非，所以不愿受到靠强制动员新闻或使用引诱策略包容新闻，从而侵害新闻的独立性的指责，而将主要努力倾注在维持与新闻界的亲密关系，争取新闻界的共识上。

金泳三总统强调“正直的通报才是成功之路”，因而加强了政府部门的通报功能，并提出要按部门分别实行例行的报告制度。政府于1993年4月发行的《国民政府的国民通报——为创造新韩国》一书，强调了“引导国民统一意志、自发参与的通报政策”的必要性。同年12月发行的《公报业务的理论与实践：你如果想做有能力的公报官》一书，介绍了与新闻工作者的接触方法、处理误报的办法、提高新闻单位关注的方法等，提示了能动的、积极的针对新闻活动的策略。

金泳三政府为强化通报功能的努力，在过去权威主义政权下是报道禁地的国防部和安全部，也得到了体现。为争取共识，也有总统直接参与通报活动的情况。

总统通过同新闻单位高级干部的非正式会面或各种聚会上的演说，对新闻报道的方向和界限产生了重要的影响，金泳三总统就任后约9个月时间里，与新闻媒体负责人士有20次的会见，而在青瓦台与出入记者的简谈会只不过4次。

规范新闻传媒的社会责任，可以使设置新闻自由的限度合法化。在自由民主主义体制下，为了公共的利益，认定新闻的自由是有限度的，并将这一点制定为法律，以控制新闻。同时，明文制订伦理标准，引导新闻自律自制。因此，进入“国民时代”以后，新闻如违反现行法律和伦理标准，就会动用司法措施加以规范的做法逐步形成和发展。无论对新闻的违法行为实行严厉的制裁，还是强化新闻管制机关的权力，政府方面强调依靠竞争的市场机制加以调控，同时强调新闻自律自治的重要性，从而形成了监督和规范新闻活动的制度化措施。在自由主义社会，虽然事前控制和监察的新闻政策行不通，但是属于事后控制性质的监督和规范，可以在新闻的公共性和社会责任这个名义下被正当化。对此，金泳三政府考虑得很充分。

但是，政府对经营条件薄弱的一部分地方新闻实施毫不犹豫的处罚，而对于中央新闻传媒的无理和腐败却采取了宽大的措施。这证明，政府的司法控制是有差别性的。这表明了政府想通过司法措施对新闻界施加影响的决心。同时，在一系列更正报道的请求诉讼中，新闻界败诉的事例也证明了通过合法步骤，司法控制正在逐步得到加强。