蒙古大军三次西征，灭金取宋，经略区域慢慢扩大。忽必烈在同阿里不哥争夺汗位期间，为取得诸王的支持，承认了别儿哥对钦察汗国、旭烈兀对伊利汗国地区的统治权。
如此一来，忽必烈所直接统治地区就限于蒙古草原与原来夏金宋统治地区了。
尽管如此，疆域仍然非常辽阔，超过汉唐。
在这样辽阔的统治区域之内，生活着蒙古族、西域各族、汉族等民族。各族人民的生活、生产、风俗习惯及生活方式不相同。
蒙古草原地区有蒙古的统治制度与方法，西域和中亚地区有色目人的统治制度和方法，金宋地区有汉人的统治制度和方法。
忽必烈夺取政权以后，利用何种统治制度和方法，以巩固其统治，这是摆在忽必烈及其谋士们面前的一个很重要、并且十分紧迫的问题。
郝经认为，在忽必烈统治区域之内，无论地域大小，还是经济文化的先进程度，汉地都占据中心与主导地位。因此，统治制度和思想都必须从草原本位向汉地本位转化，必须采用汉法。
中统元年（1260 年），郝经曾上书忽必烈，建议忽必烈树雄心，立壮志，大有作为于天下，应该“为人之所不能为，立人之所不能立，变人之所不能变”。
郝经说，蒙古灭金以后，占领大量汉地，把汉地原来的统治制度都打破了，但新的制度没有建立起来，很混乱。
“于是，法度废则纲纪亡，官制废则政事亡，都邑废则宫室亡，学校废则人材亡，廉耻废则风俗亡，纪律废则军政亡，守令废则民政亡，财赋废则国用亡，天下之器虽存而其实则无有。”
现在的办法，应该“大为振澡，与天下更始”，尽快确立统治制度和政策。
郝经觉得，应该“以国朝之成法，援唐宋之故典，参辽金之遗制，设官分职，立政安民，成一王法”。
他说：“昔元魏始有代地，便参用汉法，至孝文迁都洛阳，一以汉法为政，典章文物，灿然同前代比隆，天下至今称为贤君；王通修《元经》，即与为正统，是可以为鉴也。”
“金源氏起东北小夷，部曲数百人，取黄龙，渡鸭绿，便建位号，一用辽宋制度，取二国名士置之近要，使藻饰王化，号十学士。”
至世宗与未定盟。内外无事，天下晏然，法制修明，风俗完厚，真德秀谓金源氏典章法度在元魏右，天下也至今称为贤君，燕都故老，语及先皇者，必为流涕，其德泽在有之深如此，是又可以为鉴也。
“今有汉唐之地而加大，有汉唐之民而加多，虽不能便如汉唐，为元魏、金源之治亦可也”。
郝经觉得，北魏和金人能够确立中原统治，就是因为他们“以汉法为政”、“用辽宋制度”，因此建议忽必烈以北魏和金朝为楷模，采用汉法以确立其统治制度和政策。
郝经这里所谈的采取汉法，主要指“援唐宋之故典，参辽金之遗制”，对于唐宋和辽金制度并非全盘照搬，而应结合当时的具体情形，有所选择地择优吸收。
同时，对于蒙古旧制也不都排除，“国朝之成法”中的有益成份也应该保留，但在蒙古成法和汉法中，应该以汉法为主。郝经的此类思想应该是正确的。
对于采用汉法问题，那时是一场深刻变革，阻力很大，因此，郝经要求忽必烈下大决心，“断然有为”，“奋扬乾纲，应天革命”，干出一番伟大的事业来。
许衡在至元三年（1266 年）上《时务五事》，指出：“国朝土宇旷远，诸民相杂，俗既不同，论难遽定”，但“考之前代，北方之有中夏耆，必行汉法，乃可长久”，故后魏、辽、金历年最多，其他不能实用汉法旨，“皆乱亡相继，史册具载，昭昭可见也。”
现在，“国家仍处远漠，我事论此，必如今日形势，非用汉法不宜也。”许衡认真总结了历史，认为忽必烈必须采用汉法，才能保证国家长治久安。
许衡也明白，要那些守旧的蒙古贵族“下从臣仆之谋，改就亡国之俗”，不是一件容易的事情，所以，他建议忽必烈不要采取骤变的方法，而要采取渐变的方式，慢慢地加以改变。
许衡举例说：“寒之与暑。因为不同。在寒之变暑也，始于微温，温而热，
热而暑，积百有八十二日而寒气始尽。暑之变寒，其势亦然。山木之根力可破石，是亦积之之验也。”主张采用汉法也要像寒之易暑一般，“渐之摩之，待以岁月，心坚而确，事易而常，未有不可变者”。想用三十年的时间，完成汉化改革。
至元元年（1264 年），徐世隆上奏，“陛下帝中国，当行中国事”，也建议忽必烈采用汉法。
忽必烈早年在漠北藩邸时就开始接触汉族士人并通过这些汉族士人了解一些汉法，至他主管漠南汉地军国庶事时，便采用汉法试治邢州、关陇和河南地区，几年的实践，有些效果，使他进一步认识到汉法的优越性，曾暗暗下定决心，等将来夺取汗位，一定采用汉法。
现在，忽必烈真的当上了整个中国的大皇帝，郝经、徐世隆、许衡等人纷纷向他建议采用汉法，君臣们不谋而合，忽必烈很高兴，更加坚定了采用汉法的决心。
中统元年（1260 年），忽必烈在开平登基，发布了由王鹗起草的即位诏书，明确表达了他准备采用汉法的思想。
忽必烈在登基诏书中讲述了群臣拥戴以及他应该即位的理由，还提出了自己的政治路线。
他觉得，蒙古自成吉思汗统一蒙古诸部以来，“武功迭兴，文治多缺”，其武功确实是前无古人的，但是，以马上取天下，而不可以马上治天下，缺少文治对巩固统治是很不利的。
所以，忽必烈表示要“宜新弘远之规”，“祖述变通”，就是要改革当时政治，采用汉法，确立一代之规。
忽必烈在这里表示的采用汉法，并不是全盘汉法，而是对汉法有选择地吸收。
同时，对于自己的祖宗之法，也不全盘否定，而是有选择地加以保留，这就是他所谈的“祖述”之意。
可以说，忽必烈这种在“祖述”基础上采用汉法的思想，基本上与郝经等人的思想相一致。毋庸置疑，在学习他人经验之时，不要不加选择地全部吸收，而应该学习那些先进的东西。
对本民族的东西也不应该通通抛弃，只有抛弃那些落后的东西，而对一些代表本民族的优秀的东西予以保留，这才是可取的。
因此，忽必烈的“祖述变通”思想不应该被否定，只是他在后来的实践中，对本民族中有一些该保留的优秀东西没有保留，有一些该抛弃的东西没有抛弃，在历史上留下了少许遗憾。
蒙古最初纪年没有使用年号，成吉思汗时，用十二生肖纪年，如鼠儿年、羊儿年等等。
窝阔台以后，虽然进入中原地区，也没有使用汉法年号纪年。
公元 1260 年，忽必烈继承汗位之后，学习中原王朝传统的年号纪年方法，正式建元“中统”。“中统”是“中朝正统”的简称，表明忽必烈要承继中原王朝的正统，是忽必烈采用汉法的重要一步。
忽必烈在《中统建元》诏书里，再次声明，要“稽列圣（指蒙古历代大汗）之洪规，讲前代（指汉族封建王朝）之定制”，重申了他的“祖述变通”的改革思想。
同年十二月，忽必烈又颁布诏书，说“祖宗以武功创业，文化未修，”宣布他要“鼎新革故，务一万方”要积极开展汉化改革。
公元 1264 年，忽必烈又取汉族儒家经典《易经》“至哉坤元”之义，改年号为“至元”。
公元 1271 年，又取《易经》中“大哉乾元”的含义，将原来“大蒙古”国号改为“大元”，用汉族儒家思想表示国家极其广大。
忽必烈在《建国号诏》中说：“我太祖圣武皇帝（指成吉思汗），掌握了天符崛源于北方，以其神武而成帝业，他的威名震天动地，帝国范围之广，自古以来未曾有过。最近，耆老们纷纷奏章申请说：大业既成，宜早定鸿名。我想这从制度上来说是肯定的。故决定建国号日大元，这是取《易经》乾元的意思”。
忽必烈在这个诏书中进一步重申了他建立元朝，是历史上中原王朝的延续，并采用汉法建立了他的国号和年号。
忽必烈在建立年号和国号之时，同时将都城移至汉地。
中统四年（1263 年），忽必烈将开平升为都城，定名为上都。
到元元年（1264 年）又升燕京为中都。
到元四年（1267 年）始于中都旧城东北建造新城。
到元九年（1272 年）将正在修建中的新城，包括中都，改名为大都，定为
正式首都。
忽必烈定都汉地，是他采取汉法的表现，亦方便了对全国的统治。
在礼仪制度方面，忽必烈开始学习中原的风俗习惯。
至元三年（1266 年）开始在中都设立太庙，祭祀祖宗。到元八年（1271 年），忽必烈又“命刘秉忠、许衡始制朝仪。自是皇帝即位、元正、天寿节，及诸王、外长久”的道理，所以，他刚刚即位，就大刀阔斧地改革蒙古旧制，全面采用汉法。
这种做法，同蒙古旧制大相径庭，激起了蒙古守旧贵族的反对，他们遣使入朝，指责忽必烈说：
“本朝旧俗与汉法异，今留汉地，建都邑城郭，仪文制度。遵用汉法，其故何如？”面对蒙古守旧贵族的诘难，忽必烈不为所动，他一边派出使者进行解释，争取各方面的舆论支持，一边置之不理，继续进行他的汉化改革。
忽必烈夺取帝位，一统江山，心中好不欢喜。然而，每当他想起自己死后的皇位继承问题，心中又浮上了一层淡淡的阴影。
大蒙古国的汗位继承，应当通过忽里台选举方能生效。忽里台最初是蒙古部落和各部联盟的议事会，推举首领与决定征战等大事，带有军事民主制色彩。后来，蒙古东征西讨，势力不断加强，各种制度都在发生变化，唯有选举大汗、决定重大军事行动与宣布新定制度的忽里台制度没有发生变化。
这种忽里台制度，保留了原始社会末期军事民主制遗风，表面上看去好像讲究民主，但因为大汗候选人的混乱和部分贵族把持忽里台大权，往往在汗位交替之际造成政局动荡，发生流血的争斗。
蒙古族向来有幼子继承家庭财产的习俗，有关人员据此认定幼子理所当然应该继承大汗之位，但又没有谁或忽里台明确规定幼子的继承权力。
也有人认为长子具有继承汗位的优先权，可成吉思汗就没有将汗位交给他的长子术赤。
其实，蒙古大汗的嫡子都有继承权，甚至于庶子、兄弟亦皆享有汗位继承权。
蒙古族没有像汉族那样确立皇太子的皇储制度，大汗平时不明确汗位继承人，往往是到临死时指定继承人，甚至有时来不及指定大汗侯选人就离开了人世，所以，造成了皇位继承的混乱，导致了大蒙古国政权的严重不稳，减弱了蒙古贵
族自身的统治力量。
为了挣脱这种争夺皇位的危机，建立明确的皇位继承制度，一改混乱状态，在这方面，汉族统治者有了宝贵经验，那就是采取嫡长子继承制并预先确立皇储的制度。
汉人把预立皇位继承人，当成是国家头等大事，称为“国本”。皇帝提前预立，可以避免老皇帝去世以后在皇位继承问题上的争端，确保统治稳定，国家久长。
因此，许多汉族知识分子鉴于蒙古汗位继承制度的混乱，积极向忽必烈建议早立太子。
最先提出这个问题的是郝经，他在中统元年（1260 年）三月，忽必烈刚刚即位，就写了《便宜新政》十六事，最后一事就是“立储贰以塞乱阶”。
郝经说：“国家数朝代立之际，皆仰推戴，近世以来，几致于乱，不早定储贰之失也。若储贰早定，上下无所觊觎。则一日莫敢争者。且使朝夕视膳，或出而抚军，守而监国，练达政事，此盛事也”。
郝经建议忽必烈在皇位继承问题上采取汉法，以避免大蒙古时期汗位继承的纷争。
忽必烈见此，也有确立皇储之意。但当时忽必烈始行汉法，把注意力首先放在“立国规模”上，加上他当时正值壮年。还不急于解决这个问题。
尤为重要的是，立皇储是对蒙古传统的忽里台选举制的破坏，必然遭到蒙古宗王的反对，减弱反对派的势力，为了团结大多数，忽必烈没有把立皇储问题提到议事日程上来，只是于中统三年（1262 年）十二月诏封嫡子真金为燕王，领中书省事，其实已作为储贰使用了。
忽必烈在立太子问题上的审慎态度，是正确的。
至元四年（1267 年），姚枢又提出治国的八条建议，把“建储副以重祚”放到第二条的位置上。
至元五年（1268 年），陈祜又上《三本疏》，提出“太子国本，建立宜早”，“中书政本，责成宜专”，“人材治本，选举宜审”三条提议，把立太子问题提到第一位。
姚枢说：“三代盛王有天下者，都以传子，非不欲法尧禅、舜让之美也，顾
其势有不能尔不能尔。”
“圣代隆兴。不崇储贰，故授受之际，天下忧危。”
如今“时移事变，理势当然，不得不尔，期于宗社之安而已矣。由此观之，国之本议昭然甚明，不可缓也。”
陛下应“上承天意，下顺民心，体三代宏远之规，法春秋嫡长子之议，”“建皇储于春宫，隆帝基于圣代。俾入监国事，出抚戎政，绝觊觎之心，壹中外之望，则民心不摇，邦本自固矣”。
姚枢把立太子之事提到了国家安危的程度。
忽必烈有意解决皇位继承问题，但顾及蒙古宗王的反对，一时左右为难，又驿召张雄飞。问以方今所急，张雄飞第一句话就说：“太子天下本，愿早定以系人心。闾阎小人有升斗之储，尚知付托，天下至大，社稷之重，不早建储贰，非至计也。”
又说：“向使先帝知此，陛下能有今日乎？”
当时，忽必烈正躺在床上，听此，“矍然起，称善者久之。”于是下决心确立太子，以塞乱阶，避免像他一样争夺汗位的斗争。
至元十年（1273 年）二月，忽必烈正式册立真金为皇太子，册文曰：
咨尔皇太子真金，仰惟太祖皇帝遗训，嫡子中有克嗣服继统者，豫预，选定之。是用立太宗英文皇帝，来绍隆丕构。自时厥后，为不显立冢嫡，遂启争端。
朕上遵祖宗宏规，下协昆弟佥同之议，乃从燕邸。马上立尔为皇太子，积有日矣。
比者，儒臣敷奏，国家定立储嗣，宜有册命，此典礼也。今遣摄太尉、左丞相伯颜持节授尔玉册金宝。于戏！圣武燕谋，尔其承奉。昆弟宗亲，尔其和协。使仁孝显于躬行，抑可谓不负所托矣。尚其戒哉，勿替朕命。
从册文中内容来说，忽必烈封真金为燕王时，就已在事实上立为皇太子了，此时册立，不过补行典礼罢了。册文中还引用了成吉思汗选定窝阔台为继承人的例子，说自己立太子是“上遵祖宗宏规，下协昆弟佥同之议”，目的是为了避免蒙古宗王的反对，说明忽必烈在立太子的问题上是非常小心的。
忽必烈虽然采用汉法确立太子，预立皇位继承人，但未全部采用汉法，没有宣布废除忽里台制度，忽里台选举皇帝的仪式仍然顽强地保存下来。
不过，此后的忽里台制度仅仅是一种仪式，已经没有什么实际内容了。
有人以为，忽必烈采用汉法不彻底，保留了忽里台制度，才导致了元代帝位争夺的激烈。
事实上，这是一种误解，忽必烈采用汉法确立太子，忽里台已经不起什么作用，
元代帝位争夺激烈完全是由当时政治腐败、大臣专权造成的。
其实，忽必烈采用汉法确立皇位继承人，已不容易了，保留忽里台选举皇帝的仪式也不是什么严重缺陷。
忽必烈控制了“在整个有居民的世界里，没有一个国家像它那样有那么多居住地区与那么多人”的国家，怎样进行管理，就成了摆在忽必烈面前的重要问题。
忽必烈很明白，管理这样一个疆域辽阔的国家，只凭个人的努力是不够的，需要许多贤臣良将来辅佐，这样，就要选拔人才，设立机构，建立一套社会稳定的机构，来保国之长久。
要设立统治机构，是仍然沿用蒙古旧法呢，还是采用汉法呢？这是当时蒙古贵族中最激烈的争论。
忽必烈力排众议，采取了汉族儒士的建议，毅然决然地采用了汉法。
事实上，蒙古在中央政权建设方面，没有什么成就可言，一直比较混乱。成吉思汗建国时，曾封失吉忽秃忽为也可札鲁忽赤，即大断事官，让他总揽民户分封及刑罚诉讼等事，成吉思汗授权忽秃忽说：
“将举国百姓，分与我母、诸弟、诸子等，不管是谁，不得违汝所言”，“于举国百姓之中，惩彼盗贼，勘彼诈伪，死其当其死者，惩其当其惩者”，还要“将举国百姓所分之份，所断之案，书之青册文书，传至子子孙孙”，不得更改。
也可札鲁忽赤其实成为国家最高行政长官。窝阔台灭金以后，命失吉忽秃忽为中州断事官，统管汉地赋税、户口、刑法等事务，专治一方，汉人称之为“胡丞相”。
此外，大汗建有怯薛组织，承担护卫大汗、宫廷服务、行政差遣等任务。怯薛组织设有必阁赤一职，掌管写发大汗诏令及其他宫廷文书事务。
此后，蒙古统治地域不断扩大，在中原和西域各地区颁布政令以及征收贡赋、任免官吏等，都需要行用文书，必阁赤的作用更大，逐渐得以参预政务，成为次于大札鲁忽赤的辅相之臣。
1231 年，窝阔台南征驻跸云中（今山西大同），曾仿中原官称，授予必阁赤长官耶律楚材、粘合重山、镇海三人为中书令和中书左、右丞相，并将必阁赤机构改称中书省。
不过，那时改称的中书省只是权宜之计，并不是蒙古中央统治机构的定制。
忽必烈即位之后，面对蒙古权宜设官、中央统治机构混乱的状况，下令刘秉忠、许衡等人“酌古今之宜，定内外之官”。
刘秉忠、许衡等人以为，唐宋以来，中央实行三省制，但北宋实际起作用的是中书省、枢密院与三司。
至金代，干脆将三省合为一省，称为尚书省，另设枢密院和御史台，掌管军事和监察。刘秉忠、许衡都生于金代，对金制十分熟悉，认为金代的中央机构简要、实用，建议忽必烈仿照金制，在中央设置中书省掌行政，枢密院掌军事，御史台掌监察，当作中央的主要行政机构。
忽必烈听了刘秉忠、许衡等人的汇报，非常高兴地说：“天下国家，譬犹一人之身，枢密院是我的左手，中书省是我的右手，御史台是我用来医治左右两手的”。
忽必烈生动形象的比喻，基本上道出了三个机构的职责及忽必烈预备设立这些机构的初衷。
忽必烈采用了刘秉忠等人的建议，在中央相继建立了中书省、枢密院、御史台等机构。
中书省于中统元年（1260 年）四月正式建立，名称虽同金代尚书省不同，但实质完全一致。中书省最高长官为中书令，由皇太子兼任，未立太子时空缺。
下设官员初无定数，后来定为右丞相、左丞相各一人，总领省事，统率百司；平章政事四人，为丞相的副手；右丞、左丞各一人。参知政事三人，为执政官。蒙古人以右为上，所以右丞相高于左丞相。
上面这些官员共同构成宰执班子。担任宰执的人员来自各族上层分子，比如，中统二年（1261 年），即以不花、史天泽为右丞相，忽鲁不花、耶律铸为左丞相，王文统、塔察儿、廉希宪、赛典赤为平章政事，张启元为右丞，张文谦为左丞，杨果、商挺为参知政事。
其中，蒙古三人，汉人六人，汉化契丹人一人，汉化畏兀儿人一人，回回一
人，说明忽必烈很注意笼络各上层分子，尤其注意联台汉族地主阶级。
宰执下面设有很多僚佐，主要有参议郎中、中书省事、都事、员外郎等。中书省下设吏、礼、户、兵、刑、工六部，尚书是各部的最高长官。负责各方面具体工作。
枢密院于中统四年（1263 年）正式设置，掌管天下兵甲机密之务，同中书省分掌行政与军事大权。
枢密院最高长官是枢密使，一般由太子兼任，未立皇太子时空缺。实际长官为枢密副使、佥书枢密院事，后来又在枢密副使之上设知枢密院事（简称知院）、同知枢密院事（简称同知），在佥书枢密院事之下设立同佥书、院判、枢密院事等，名额不定。
御史台正式设置于至元五年（1268 年），是中央的最高监察机构。长官有御史中丞、御史大夫、侍御史、治书侍御史等。
忽必烈所设置的枢密院与御史台虽同中书省并称，可以自行奏事、自选僚属，分别对皇帝负责，但在文书往来上仍然显示出与中书省之间地位的区别。
中书省发送枢密院、御史台的文书，行文使用由上行下的“札”；而枢密院与御史台发送中书省的文书，行文则使用由下行上的“呈”。
和这个相关，作为中书省最高长官的宰执，也体现出位高权重这一特点。
宰执中居于首位的右丞相，排除这些特殊情况，必由蒙古贵族担任，其余宰执则参用各族上层分子。
中书省工作时，宰执们列坐一堂，就所议之事各自发表意见，最后由右丞相作出决断。有时讨论重大决策问题，也一般由中书省召集枢密院、御史台、六部等机构有关官员举行集体会议。事实上，中书省在中央统治机构中占有突出的地位，具有统率百司的职权。
事实上，枢密院与御史台也要接受中书省的领导。
此外，忽必烈又在中央设置了宣政院，掌管全国佛教事务与吐蕃地区事务，这是忽必烈仿汉制创设的一种新的机构，这是史无前例的。
又设置了大宗正府，负责审理驸马、诸王投下中蒙古色目人的犯罪案件与汉人南人中的重大刑事案件，同前代宗王府主要管理皇族事务又有一些不同。
大蒙古时期的最高刑政长官札鲁忽赤，因为中书省宰执分管了他的行政权，
于是变成了大宗正府单一的司法长官。忽必烈在中央还设有宣徽院，除掌管前代宣徽院所掌管的宴享、朝会、礼仪、祭祀、御膳等一些事务以外，还掌管征收漠北蒙古人赋税、诸王宿卫怯怜口名籍、选送与推荐怯薛人员、抚恤蒙古部落等等。
还设置翰林国史院，负责纂修国史、备皇帝顾问等、起草制诰文书。又设置通政院管理全国驿站，大司农司掌管全国农桑水利等。
经过一番改革与整顿。大蒙古国时期中央机构的混乱局面，很快得到改观。
办事紧张而有规律，非常有条理，皇帝应用起来得心应手，更便于运筹帷幄、收效于千里之外了。
忽必烈在改革中央机构之际，对地方机构也作了改革与整顿，创立了行省制度。
成吉思汗建立大蒙古国时，实施领户分封制，把草原牧民按十进位分别编制为十户、百户、千户和万户，分封给自己的子弟、贵戚与功臣等。
蒙古人主中原以后，“随事创立，未有定制”，地方制度异常不稳定。
蒙古沿袭成吉思汗以来的祖宗之法，在蒙古贵族中继续实行分封制，同时学习金朝的经验，在占领区随地、随时、随事临时设置行省，来实施管理。
行省制度可以追及到魏晋时期的行台。
北朝、隋与唐初都曾置行台尚书省（简称行台）在外州行使尚书省的职权。
金朝沿袭这一制度，为处理地方上的一些重大军政事务，派遣尚书省宰臣出外便宜行事，行使尚书省职权，称为“行尚书省事”，又作为“行省”，金末重点是为抵御蒙古和镇压农民起义而设。
金朝行省是中央尚书省之派出机构，代表中央尚书省临时管理某些军政事务，事毕撤消，不是固定的地方行政机构。
蒙古进入中原之后，曾揉合蒙古分封制，依照金朝的行省名称，对一些投降的金朝官吏或地方军阀，授予“行省”官号，但都不带宰。相职衔，又不是为解决某事而设，带有一定分封性质，因此，与金朝的行省根本不同。最终，这一类行省名号逐渐被取消。
窝阔台在授予降将“行省”官职的之时，又把被征服地区划分为三个较大行政区，分别任命札鲁忽赤进行管理。
到蒙哥时期，这三个大行政区，在汉文史料里被叫作“行尚书省”，也就是
“燕京等处行尚书省”，治所设在燕京（今北京），一统中原汉地；“别失八里等处行尚书省”，治所设在别失八里（今新疆吉木萨尔），统治阿尔泰山以西原西辽、阿姆河以东、花剌子模故土；“阿姆河等处行尚书省”，治所设立于徒思（今伊朗马什哈德一带），统治阿姆河以西波斯地区。此种行省具有金末行省的某些性质，也有些差别，开始向地方行政区划过渡。
不过，这一类行省的名称都是汉人的附会之词，因为那时大蒙古国的中央政府还未有尚书省的建置，官员也没有行省事。仍称札鲁忽赤等。
忽必烈便是在这种既保存有蒙古分封制，又有临时安顿金宋降人所设的行省和附会金末行省的乱世中做上英雄的。
忽必烈为了稳定地方秩序，更好的管理，先在地方上设置十路宣抚司做最高行政机构，以李德辉、赛典赤为燕京路宣抚使，徐世隆为副；宋子贞为益都济南等路宣抚使，王磐为副；杨果为北京等路宣抚使，赵炳为副；张德辉为平阳太原路宣抚使，谢嬗为副；孛鲁海牙、刘肃并为真定路宣抚使；姚枢为东平路宣抚使，张肃为副；张文谦为大名彰德等路宣抚使，游显为副；粘合南合为西京路宣抚使，崔巨济为副；廉希宪为京兆等路宣抚使。
忽必烈在设置十路宣抚司之际，又依照金末行省制度，常常以中书省宰执挂上“行某处中书省事”的头衔，出外行使中书省的职权，主持地方的经济、政治与军事等方面的事务，因事而设，事情做完则撤，没有固定的治所与辖区。
后来，这类行省日趋增多和稳定，已与前代所设的临时性的中央派出机构大不相同，实际上已成为常设的地方机构。
鉴于这种情况，忽必烈干脆将各地所设行中书省作为地方上最高行政机构固定下来。
因行中书省成了地方的行政机构，行省官员如果再以中书省宰执行中书省系衔，就与中书省的权限没有区别了，况且权力太大，所以，忽必烈重新更定官制，撤消中书省宰执行中书省之职，只设某处行中书省丞相、平章政事、左丞、右丞、参和政事等。
后来，又嫌行中书省丞相职权太重，撤了他的职位，用平章政事为行中书省最高长官。
忽必烈整顿地方机构，正式确立了行省制度。其时，将大都周围的河北、山
东、山西等地称为“腹里”，由中央的中书省直接管理。
此外，忽必烈在全国共设立十个行省，也就是：陕西行省，辖境包括今陕西省以及甘肃省、内蒙古自治区的部分地区；辽阳行省，辖境包括今辽宁、吉林、黑龙江三省，及内蒙古部分地区和黑龙江以北、乌苏里江以东（今属俄罗斯）地区；甘肃行省，辖境包括今宁夏回族自治区、甘肃省大部分和内蒙古自治区的一部分地区；河南江北行省，辖境包括今河南省，以及湖北、江苏、安徽三省的长江以北地区；四川行省辖境包括今四川大部分地区，和陕西、湖南两省部分地区；云南行省，辖境包括今云南省全境、四川省和广西壮族自治区的部分地区，和泰国、缅甸两国北部的一些地方；湖广行省，辖境包括今湖南省、贵州省、广西壮族自治区的大部分地区，以及湖北、广东两省部分地区；江浙行省，辖境包括今浙江、福建两省全境，安徽、江苏两省南部，以及江西省部分地区，还管辖澎湖和台湾；江西行省，辖境包括今江西、广东两省的大部分地区；征东行省是为了征伐日本而设，曾经两次撤销，又两度建立。
征东行省设于高丽，行省丞相由高丽国国王兼任。征东行省的权限分两部分，一是依附于元王朝的“藩属”高丽国，也同样为国王管理，下属政权机构与体制不变，财赋亦不用上交中书省。
二是直接在元中央统治下的二府一司，也就是迁置于辽阳行省境；内沈州的管理高丽侨民的“高丽军民总管府”，设于黄海之耽罗岛上的“耽罗军民总管府”
与设于黑龙江口奴儿干地区的“征东招讨司”，这二府一司都由元中央任命的“参知政事”管理。
在忽必烈所设置的十个行省之中，只有征东行省的性质同内地行省的性质有一些区别。
忽必烈在十个行省之外，又在漠北设立了和林转运司，后改为和林宣慰司都元帅府，作为中央中书省的派出机构，管理政府所属军民和城郭、工局、仓廪、屯田、驿站等事务。后来，元武宗在此基础上建立岭北行省。
忽必烈还在畏兀儿地区设立和州别失、八里等处宣慰司都元帅府。在中央设置宣政院直接管辖吐蕃地区。尽管没有在这两处设立行省，但属于两个特殊行政区，事实上也相当于行省一级的建制。
行省有很大的权利，掌管整个地方政治、经济、军事和思想文化等，直接对
中央及中书省负责。
忽必烈确立行省制度，可以说是中国地方行政制度的重大改革，发展了秦汉以来的地方郡县制度，对防止分裂很有作用，在中国地方行政区划和政治制度史上占有极其重要的地位。
忽必烈所建立的行省制度，被后世所沿袭，明代虽然改行省为承宣布政使司，但习惯上仍叫作行省，简称为省。省作为地方最高一级行政机构的名称，一直沿用到如今。
行省之下，忽必烈揉合唐宋与辽金制度，设置路、州、府、县等机构。路统于行省，设总管、同知等官员；府一级不普遍设置，统属也各不相同，有的统于路，与州平级，有的统于行省，为直隶府，与路同级，个别者则直属于中央的中书省，府设知府或府尹、同知等官员；州也有两类，一种直属于行省，叫作直隶州，同路、直隶府平级，一种则隶属于路和直隶府，皆设州尹（或知州）、同知等官；县一级按户数多少分为上中下三等，设立县尹、县丞、县尉等官。
事实上，忽必烈所确立的地方机构是省、路（直隶府、直隶州）、州（府）、县四级行政制度，个别者为明代所沿袭，并在此基础上形成了比较成熟的省、府（州）、县三级制度。
忽必烈担心地方上的路、州、府、县不听安排，又在这些机构中普设达鲁花赤一职。达鲁花赤是蒙古语“镇守者”的音译，在汉文史籍中也叫作“宣差”或“监临官”。
刚开始，蒙古征服各地以后，无法独立行使权利，通常都要委付当地上层人物治理，同时派出达鲁花赤监临，地位高于当地官员，掌握最后的裁决权力，来保证蒙古大汗的统治。
忽必烈统一全国以后，也在路、州、府、县等机构中设达鲁花赤，由蒙古人充当。
达鲁花赤在地方各级机构中地位最高，但一般没有实权，成为高居于各级地方官之上的特殊官员，具有皇帝特派员的性质。忽必烈是想利用本民族的优越地位，布置眼线，便于了解情况，以达到控制地方的目的。
但忽必烈所派遣的这些蒙古人充任达鲁花赤，通常文化素质都不高，就难以对地方政治、文化、经济发展起到促进作用。
忽必烈又在路、府、州、县之下分设乡、都等基层组织，统称为里；城镇中的隅、坊组织，统称为坊。里、坊设有里正、主首、隅正、坊正等办事人员，负责催办税粮、督促徭役、维护地方治安等。
另外，忽必烈还推行村社制。起初，北方人民为了克服人力不足的困难，曾自发地组成了一种“锄社”，于农忙之际“先锄一家之田。本家供其饮食，其余次之，旬日之间，各家田皆锄治”。“间有病患之家，共力助之。”农民创造的这种互相帮助的组织形式，发挥了集体力量，取得了“岁皆丰熟，苗无荒秽”的好收成。
忽必烈闻此，觉得这一组织形式不错，于是推广利用。
至元七年（1270 年）颁布农村建立村社法令，规定以自然村为单位，原则上每五十家立为一社，社有社长，由社众推举年事已高、通晓农事、家有兼丁的人担任，免去本人差役，专门管理“教劝本社之人务勤农业”。
每社还设立社学、义仓等，社众之间要在生产上互相帮助。后来，村社制与里坊制慢慢统一，社长除劝农外，还一般负责统计户口、征调赋役、维持治安、处理诉讼等，成为里正的下属。
忽必烈采用汉法，层层设职，逐级上传下达，最终达到统一，保证了地方井然有序，被大家所称赞。
忽必烈在采用汉法、照搬中原王朝专制主义中央集权制度的同时，亦保留了一部分分封采邑制。
成吉思汗建国之后，在漠北大行分封，诸王贵族都得到了的分地。窝阔台时，蒙古统治范围扩展到中原，贵族、诸王、将领通常将他们俘虏的人户就地安置，派人管理，成为自己的私属，不隶属州县。又曾授予金宋降人为“行省”，同样带有分封性质。蒙哥时期，也曾在中原地区实行这一制度。
忽必烈即位之后，这种制度还没有完全取消，他在灭宋以后，又把一些江南州郡分赐给诸王贵族当做食邑等。
但他已经认识到分封的不利，曾取消汉人世侯等部分分封，又对封地贵族的特权与不法征敛行为进行一些限制等，基本上将封地变成了贵族的采邑，这样一来对中央的危胁干扰不大了。
忽必烈保留部分分封采邑制，在整个国家体制中地位不是很重要，这同后来
明朝保留的分封制相比，也不为过。因此，忽必烈所确立的中央和地方制度，还是中原王朝长期以来实行的中央集权制度，忽必烈采用汉法占据主要地位。
忽必烈在汉族儒士的帮助下，在实践中，充分认识到“用人”的重要性，因此，特别重视官吏的选拔与考核。
至元元年（1264 年），忽必烈罢诸侯世守，裁并路、府、县、州官吏，推行迁转法，把官吏任免权皆收归中央，这一改革是他的另一创举，是他加强中央集权的一项重要措施。
到元十四年（1277 年），中书省颁布《循行选法体例》，对内外官员铨注、迁转与升迁等各方面作了具体的规定。从此，忽必烈时期的选举与考核制度基本确立。
忽必烈规定，御史台、枢密院、宣政院三大机构委任下属官吏，可以自行选拔闻奏。其他机构，百官的任免皆要经过中书省审察。
职官升迁，从七品以下归吏部主管，正七品以上由中书省主持，三品以上由皇帝决定。
六品到九品的官职，由中书省颁发委任证书，称为“敕授”；一品到五品官员，由皇帝下制书任命，称为“宣授”。
忽必烈统治时期，尚未实行科举制度。
到元四年（1267 年）九月，翰林学士承旨王鹗等“请行选举法”，建议“科举取士，最为切务”，提议实行科举选士制度。
忽必烈见到王鹗的奏章，听了王鹗的汇报，认为唐宋辽金以来的科举制度是不错的选官“良法”，下令“其行之”。
中书左三部与翰林学士遂议立程式奏上，结果没有施行。至元十年（1273年），忽必烈在大臣的建议下，又准备施行科举制。
到元十一年，省臣上奏，称“去年奉旨行科举，今将翰林老臣等所议程式以闻”，诏令“准蒙古进士科及汉人进士科，参酌时宜，以立制度”。
至兀二十一年（1284 年），丞相火鲁火孙与留梦炎等代表中书省臣，又请行科举，忽必烈才认可。随后，
“许衡亦议学校科举之法，重经学，罢诗赋，定为新制”。后来不知何故，又没有实施。“事虽未及行，而选举之制已立”。忽必烈在汉族儒士的建议下，始
终表示同意采用汉法，实行科举选官制度，后来因为种种原因，未及施行，但施行科举的准备工作已经做好，为后来实行科举制度奠定了基础。忽必烈未实行科举制度，主要通过荐举、特召、吏进和承荫几种途径选用官吏。
荐举就是各级官员根据“才能”和“根脚”举荐人才出仕做官。“元朝之法，取士用人，惟论根脚”。当时荐举，主要根据“根脚”。所谓“根脚”，就是社会出身。中书省等高级官员及地方上路、府、州、县的长官，皆由皇帝任命勋臣、名门以及儒吏出身、品资相当的人员充任。其中，主要是怯薛出身的“大根脚”。
怯薛本来是蒙古大汗的护卫军，既照料大汗的家务又处理国家政事。忽必烈称汗以后，设立中书省分割了怯薛的行政权。使怯薛仅仅成了护卫宫城和照料大汗家务的组织。
但由于怯薛“昼出治事，夜入宿卫”，经常在皇帝身边。就可以通过怯薛长推荐，皇帝直接加以拔擢，而升任高官。
特召是皇帝下令召用的特殊人才。忽必烈在藩邸时就通过一些人推荐下诏书征用了许多才能之士，即位以后，更是思贤若渴，听说谁有才能，必定想方设法罗致。
全元十八年（1281 年），又下诏“求前代圣贤之后，儒医卜筮，通晓天文历数，并山林隐逸之士。”
二十四年（1287 年），又命程钜夫务必搜访遗逸，“求贤于江南”。忽必烈听说赵孟强、叶李为当世人材，特别嘱咐程钜夫务必将此二人召来。
程钜夫不负忽必烈之望，不但将二人召至京师，又荐举了赵孟頫、余恁、万一鹗、张伯淳、胡梦魁、曾唏颜、孔洙、曾冲子、凌时中、包铸等二十余人，“帝皆擢置台宪及文学之职等。”
吏进为忽必烈选官的主要方法。元代吏员名目繁杂，主要有负责处理公文案牍的令史、书吏、司吏、必阁赤，负责翻译的通事、译史，负责传达命令、汇报工作的宣使、奏差，负责掌管印信的知印，负责发送保管文书的典吏等。忽必烈时期，主要从这些吏员中补任官职。
承荫主要是蒙古显贵及各族高官的子弟通过世袭和荫补任职。忽必烈对承荫入仕制度进行了严格限制，尽管没有根除，但人仕比例很小，在社会上影响甚微。
忽必烈主要通过吏员出职选拔官员，为了保证官员的行政效率，制订了一系
列吏员出职和监察制度、官吏考核。
忽必烈规定，每年各级官员都要向上级推荐吏员，叫作岁贡。一般而言，由“本路长官参佐，同儒学教授考试，”用“习行移算术，语言辩利，字画谨严，《峙纽》、《倘杓》、《舱渤》、《孟子》内通一经者”为中选，补充为吏。
忽必烈未行科举，儒士想通过科举做官之途径已消失，只好通过补吏入官。
被补为吏员以后，每年都要进行考核，“以性行纯谨、儒吏兼通者为上，才识明敏、吏事熟闲者次之，月日虽多、才能无取者为下”，只有考核为上与次上者才能被贡举到上一级为吏，考核为下者，“不许呈贡”。
自县吏经州、府做到路吏，再被选入廉访司，再通过御史台或行台书吏升为省部史，遂出职为六品或正七品官。
也有从儒士直接推荐进入廉访司为吏而逐渐迁升者。儒学教官也能不通过补吏做官，但官品都不高。
忽必烈对各级官员的考核非常严格，规定，随朝诸衙门及行省军官，凭三十个月为一考，一考长一等。外任地方官以三年为一考，一考进一阶，或二考升一等、三考升二等。
考核标准分为五项，即“田野辟”、“户口增”、“盗贼息”、“词讼简”、“赋役均”。规定，“五事备者为上选，升一等。四方面备者，减一资。三事有成者为中选，按规律办。四事不备者，添一资。五事俱不举者，黜降一等”。
任何官员，满一考后评价政绩，要由原所在机构提供一份类似鉴定的“解由”。
解由一般有专门的体式规范，内容包括官员的祖宗三代、民族姓氏、年龄籍贯、出身根脚、请俸时间、入仕资历、身体状况、治政成效、有无过犯、何人保举等。
忽必烈在中统三年（1262 年），就下诏“置簿立式”，记录官员政绩，后发展成为“行止簿”。
至元十九年（1282 年）又规定，“诸职官解由到省部，以凭黜陟、考其功守”。
行止簿和解由成为官吏升转根本前提。
忽必烈在对官吏进行正常管理、考核和升转之际，又加强了对官吏的监察力度，在中央设立御史台（简称中台），掌纠察百官善恶与政治得失，并直接监临山东、河南、河北等省事，又在地方上分设监临东南诸省的江南诸道行御史台（简
称南台），与监临西南西北诸省的云南诸路行御史台（简称西台）。
中台与两个行御史台之下各设一些道提刑按察司，后改叫肃政廉访司，为监察道，定期检查各种案卷帐目，监督纠劾各级官吏，复按已审案件。配合各级组织机构考核官吏，提出升转和罢黜等方面的建议。
御史台、行御史台与诸道肃政廉访司上下衔接，构织成全国范围的垂直监察系统，不为各级行政机构所干扰，效果非常显著。
忽必烈确立的这一套考核和升迁官吏选转制度，基本上是中原王朝的汉法系统。唯论根脚及承荫的选官制度，虽然不是很先进，但也属于中原王朝门阀制度之余绪，就是明清等朝也没有彻底清除。
比较系统的吏员出职制度当属于忽必烈发展汉法的一个创举。
忽必烈尽管没有实行科举制，但每年补吏都要经过考核或考试，并有“性行纯谨，儒吏兼通”的要求，这就让那些想通过补吏为官的人们务必努力学习儒家文化，对于思想文化的发展也是有些好处的，应该说这属于科举考试的另外一种形式。
特别是吏员经常接触官员并为其服务，在等待中学习积累经验，从这些有实践经验的吏员当中选拔官员，很多方面比那些通过科举、只会空谈的官员具有某些优越性，可以看出，吏员出职和科举选官各有利弊，不能等同视之。
吏员出职要经过多层筛选提拔，升迁极慢，甚至有些人尚未做到下级州县官，就到了致仕年令。但确是人才则可不次升迁。
有时，忽必烈亲自破格用人好像木华黎后裔安童，刚到二十岁就充任中书右丞相。正由于忽必烈注意从有经验的吏员中选拔官员，又能够破格用人，保证了上层建筑的人才云集，才不会有缺乏人才的局面。
略通元史的人就明白，元代人有四等，但有关这一制度的明文规定至今尚未发现，四等人制始于何时，还有待于研究发现。
在金代就已经把人分成等级制。女真人初进中原，除了重视本民族及与本族属于一个族系的渤海人以外，又把辽地人看作汉人，把原北宋河南、山东地区人民称为南人。
其后，又叫南宋人为南人，叫金统治下的汉人为北人等，在任用掌管兵权与钱谷的官吏时，“先用女真，次渤海，次契丹，次汉人”。
蒙古进入中原之后，曾按照先降服地区统治者的地位高于后降服者的习惯，把境内各族人分称为蒙古人、色目人、汉人与南人四种，大约成宗大德之后，这种四等人制以及蒙古、色目、南人、汉人的名称才广为使用。
事实上，元代四等人制是人们根据征服先后相沿成习、随意称呼的一种不成文规定而已。这一制度虽然不是忽必烈时期最后形成，但是为至关重要的一个时期。
关于四等人的划分，忽必烈时期基本定型。第一等人为蒙古人，是元朝的“国族”，拥有各种经济、政治与法律上的特权，地位最高；第二等人是色目人，包括西北各族、西域和欧洲“各色名目”之人，因为他们归附蒙古较早，先获地位，待遇仅次于蒙古人；第三等是汉人，就是淮河以北原来金朝统治下的各族人，包括汉族与契丹、女真、渤海、高丽以及较早为蒙古征服的四川、云南两省之人等，待遇次于色目人；第四等是南人，又叫作蛮子，新附、囊加歹人，指最后为元朝征服的原南宋统治下的汉族和其他各族人，处于最下等的地位。
忽必烈时期，四等人的待遇也有差异。
在官制方面，蒙古贵族据有特权统治地位，所谓“国家官制，率以国人居班簿首”。忽必烈规定，中央与地方官的正职都要由蒙古人担任，只有个别汉人在短期内任过职。地方上路、州、府、县设置的首席长官达鲁花赤，也要由蒙古人担任，若选不到合适的蒙古人，便在有根脚的色目人内选用，只有南方边远地区遇到蒙古人害怕瘴疠不肯赴任的情况下，才用汉人充任。
忽必烈特别规定，回回人可担任同知，汉人只能充任总管。总管与同知都要听命于达鲁花赤。
在军事方面，忽必烈对南人、汉人严加防范与控制。把主要军权都掌握在蒙古族军帅手中，各种军队的数量与驻防情况，从不让汉人知道底细。
后来还规定，皇帝去上都时，留守大都的枢密院官员，不得使用汉人。
中统三年（1262 年），李璮之变发生以后，忽必烈多次严禁民间私藏兵器。
平宋以后，又在江南实施，甚至连汉军平时也不许执持军器了。
至元二十一年（1284 年），又禁止汉人猎户执持弓箭，并禁止庙宇里供列真刀真枪。
次年，又下令征收江南、汉地的弓箭与其它武器，并分为三等，下等的毁掉，
中等的赐给近居的蒙古人，把上等的收放起来。后来，连南人、汉人畜养鹰犬打猎也不允许。
在经济科取方面，对四等人的规定也不平等，如，括马，政府曾经规定，蒙古人不取，色目人取三分之二，汉人与南人则全取等等。
忽必烈时期四等人划分已经存在，出现了一系列不平等规定，事实上蒙古人下层民众也未享受到优等民族的待遇，相反，被列为低等人的汉人与南人的上层分子却享受到了很好的待遇。
忽必烈规定汉人不能参预军机，皇帝赴上都时不许汉人留守大都，却破例让汉人郑制宜留守大都枢密院，郑制宜推辞，忽必烈说：“汝岂汉人比耶”，竟留之。
再好比，中书省的要职原则上不许汉人与南人担任，忽必烈却让汉人史天泽担任最高职务右丞相，汉人王文统、赵璧任过平章政事，张启元也任过右丞，张文谦任过左丞，商挺和杨果任过参知政事等等。就是一般汉族大地主也照样享受优厚待遇，而被列为上等的蒙古民族中的下层人民，在繁重的军役与赋税负担之下，日趋贫困，处于饥寒交迫之中，四处奔波，甚至有沦为奴隶，被贩卖到海外。
不难看出，忽必烈虽然把人分为四等，实质是阶级压迫与剥削，忽必烈建立的政权与各项制度，是各族上层分子的联合专政。
成吉思汗建立大蒙古国之际，曾依据蒙古习惯法，将他历年颁布的训言、法令等整理成为肽札棚，后人叫作祖宗大法。
蒙古人住中原以后，还没有颁布过正式法律。官吏断理狱讼，在金朝旧地汉人与女真人中间依然沿用金朝的傣和御，并结合一些蒙古法进行比附和变换；在蒙古人中间，仍然沿用成吉思汗时期订立的“大札撒”。
忽必烈即位之后，想在短时间内稳定政局，在中统二年（1261 年）八月，令杨果草拟了条格。刘肃、史天泽、耶律铸等人都参加了制律工作，史天泽曾上《省规十条》，耶律铸于至元元年（1264 年）“奏定法令三十七条”，还制定了许多民约。
这期间的立法活动，重点在制定官典与官规方面，主要比附金朝俸与律而行。
至元八年（1271 年），忽必烈国号为元，为了巩固统治，下诏禁行金《俸和律》。
随后，和礼霍孙、令伯颜等依据史天泽、姚枢等人所定条格，重新修律，至
元二十九年（1291 年），由中书右丞何荣祖等人修成《至元新格》，公传天下。
自此，蒙元初期无法可守、无法可检的局面有所改观。
根据后来颁行的《元典章》等法律文件，从其它的史料来看，能看出忽必烈的一些立法思想及其法律规定。其中主要有两个方面。
第一，忽必烈主张使用刑法要谨慎，不能出现差错，并标榜轻刑，来显示自己的宽容。
其二，忽必烈时期立法，因民族而异，蒙汉不同，具有典型的民族主义。
蒙古族发展比较晚，政治、文化、经济以至风俗习惯等都和汉族有很大区别。
他们进入中原地区以后，还想保持本民族的风俗习惯，想以统治民族高人一等的姿态出现，所以，在元初立法时，“南不能从北，北不能从南”，难以制定出一部全国统一的法律。
这样一来，忽必烈采取因民族而异的政策去立法与执法，这就出现了蒙汉异制的法律，民族不平等的性质。
在法律权利方面，南人同汉人享受不到蒙古人所具有的政治权利，连起码的人身权利也难以得到保护。
当时规定，蒙古人与汉人犯法分由不同机构审理，蒙古人犯法归大宗正府审治，汉人犯法则归刑部。
在量刑上也不平等，法律规定，倘若汉人与蒙古人发生冲突，蒙古人打了汉人，汉人不可以反抗，只能指出见证人，告官审理。
蒙古人若因争吵或乘醉打死汉人，只罚凶手出征并付给死者家属烧埋银（埋葬费）就可以了。
如果汉人杀伤蒙古人，那怕有正当理由也一定会被处死，并照赔烧埋银。如果蒙古人犯盗案，不必在臂上刺字。而汉人则行之。
忽必烈时期的法律，允许蒙古贵族占有大量奴婢，并肯定。他们掠占奴婢的合法性，规定奴婢的子女永世为奴。
蒙古贵族在军事征服期间，大量掠夺汉人，变为个人私有奴仆，称为“驱口”。
法律规定，驱口和钱物相同归主人所有。后来规定，罪犯家属也要没收为官奴婢，让奴婢数量不断增加。
元初法制未定时，若奴婢有罪，主人则可随便杀死。后来制定了法律，也规
定了奴婢犯罪交官审理，主人不得擅杀，但同时又规定，奴婢殴打漫骂主人，主人可告官论罪，主人打伤奴婢并致死，免罪。就是故意打死奴婢者，只是杖八十七下而已。主人还可以随意奸淫女奴及奴妻，要是驱口、奴婢对主人怒骂、控告主人（除谋反外），同样要处死刑。
这些都是为了维护蒙古族特权利益而制定的，或是受其影响而残留下来的不平等的、落后的东西。
从忽必烈所确立的统治制度和措施可以得知，这位诞生在蒙古黄金家族中的统治者，面对中原地区先进的经济、政治和文化有着很高的兴趣，并愿意学习与采纳汉法以使统治更加牢固。
但他又不能将本民族的东西全部丢弃，而是有选择地保留一部分。
这样，在他所成立的各项制度中就形成了蒙汉杂揉的特点。当中有中原政权长期延续下来的嫡长子继承制，中央与地方的二套集权制度和机构，官吏选拔与考核制度以及法律制度等，又有蒙古民族自己的怯薛制度、忽里台制度、地方投下、札鲁忽赤制度与达鲁花赤制度等。
在这种蒙汉杂揉的政治体制中，汉制处于重要地位，蒙古旧制居于次要地位，忽必烈所确立的政治体制，是中原王朝政治体制的延续，既有对前代专制主义中央集权制度的继承，在此基础上又有所发展。忽必烈所确立的这一整套制度，为元代以后诸帝所承袭，而且为以后各个朝代所沿用与发展。
从忽必烈的统治思想中能够得知，他想拉拢各族上层分子帮他维护统治，又不想抛弃蒙古族的统治地位，所以确立了首崇蒙古、拢络各族的政策。
在此思想引导下，他将民间对四等人的随意称呼，发展成为一种不平等的四等人制度，在政治、经济、法律等各方面都制定了不平等的待遇，成为历史上民族歧视很严重的一个时期。
忽必烈这样做是想保住蒙古族的统治及特权地位。然而，忽必烈也清楚，要想统治一个主要不是蒙古人居住的地区和国家，光靠蒙古民族的支持是不够的，要取得各民族的支持才行。
所以，他花大力气拉拢各族上层分子，特别是汉族地主阶级。在中央与地方统治机构中，汉人不占据主要地位，但却占据大多数，事实上具有以汉治汉的性质。对其他各族，忽必烈也注意参用，形成了各族上层分子的联合专政。
忽必烈就是在这种既想拢络汉族等各族人，又不想得罪蒙古人的矛盾的思想指导下，确定了他的蒙汉杂揉的政治体制和首崇蒙古、各族参用的用人政策。
这种政治体制与用人政策，实质属于汉法系统，在一定时期内所起的作用是积极的。特别是忽必烈本人，能够挣脱蒙古旧俗的束缚，学习中原地区的先进统治经验，大刀阔斧地使用汉法，因而可以说他是蒙古诸帝之中最有成就的佼佼者。
忽必烈即位开始，就诏告天下：“国以民为本，衣食以农桑为本，民以衣食为本”，积极恢复饱受战乱破坏的北方农业生产。由只关心草原游牧，转变为劝农桑与重视发展农业生产，表明忽必烈的经济政策已向汉地倾斜。
设置劝农官署。中统二年（1261 年）八月，忽必烈命令设立劝农司，以崔斌、陈邃、成仲宽、粘合从中为滨棣、济南、平阳、河间劝农使，陈天锡、李士勉、忙古带、陈膺武、为邢沼、河南、东平、涿州劝农使，分道检查农业生产。
到元七年（1270 年），依据张文谦的提议，置大司农司，以张文谦为司农卿，专掌农桑水利。下设四道劝农官及知水利官，察举勤惰，巡行劝课，“亲行田里，谕以安集，教之树艺”。忽必烈还想用御史中丞孛罗兼领大司农，右丞相安童认为台臣兼领，史无前例。
还命令州县长官兼劝农事，岁终申报司农司与户部，考察成否。秩满时，要在解由内注明殿最。提刑按察司要负责对劝农桑业的体察与监督。又严明赏罚地方官劝农桑成效。高唐州官员因勤于劝课受升秩奖赏，河南陕县尹王仔因为惰于农事被降职。
司农司曾奉忽必烈的命令，“相风土之宜，讲究可否”，拟定与颁布农桑之制十四条，以为规则。在这个基础上，“遍求古今所有农家之书，删其繁重，披阅参考，摭其切要”，最后汇编成一部《农桑辑要》，推广先进的农业技术。
在乡问村屯，又实施五十家立一社，择高年晓农事者为社长，以劝说农桑。
北方的社，建立于至元七年（1270 年）。平定江南之后。社也推广至南方。忽必烈曾下达“既是随路有已立了社呵，便教一体立去者”，“立社是好公事也”等圣旨，亲自推动立社劝农桑。忽必烈还命令探马赤军户同样立社。因为牵扯到军户数目，此类立社，后来改于万户建制内举行。
禁止占民田为牧地，损害庄称。蒙古人主中原以来，王权贵族与蒙古军队占据农田，“近于千顷，不耕不稼，谓之草场，专用牧放孽畜”，遍地都可看到。这
无疑造成了中原农业地面积的萎缩与生产条件的破坏。
忽必烈多次下令：严格限制诸王权贵与蒙古军队的牧地范围。不允许强占民用地。中统二年（1261 年）七月，忽必烈诏谕河南管军官：驻有军马的城邑可在近郊保留部分牧场，其余应听还民耕。统四年（1263 年）七月，又命令征南都元帅阿术，禁止所部蒙古军占民田为牧地。到元元年（1264 年）四月，当御苑官南家带奏请兴修驻跸凉楼并扩充御用牧地时，忽必烈率先垂范，诏命修凉楼待农事之隙，牧地则分给无地农产。
从至元二年（1265 年）开始，忽必烈还将黄河南北荒芜田土和僧侣所占良田，分配给蒙古军士等耕种。这种提倡鼓励迁居汉地的蒙古人从事农耕的做法，似乎更为积极。又实施蒙古人种田及有羊马之家，停止供给口粮，无田土者依旧供给的政策。后者可以保证尚未从事农耕者的生计，减少他们对农耕民的侵犯。
忽必烈还多次颁布诏令，严格禁止蒙古军损害庄稼，践踏农田。如中统三年（1262 年）正月曾禁止诸道戍兵及权势之家放纵牲畜侵犹桑枣禾稼。四月，又下令禁止徐邳地区征戍军队纵牧畜损害农田庄稼。中统四年（1263 年）七月，禁止野狐岭行营蒙古人进入南、北口纵牧畜，损践桑稼。
而后，忽必烈颁发的圣旨：“诸军马营寨及达鲁管民官、花赤、权豪势要人等，不得恣纵头匹，损坏桑枣，骚扰百姓，践踏田禾。如果有人违反了，除军马营寨约会所管头目断遣，余者即仰本处官司就便治罪施行，并勒验所损田禾桑果分数赔偿”。在一般禁止以外，给予加倍处罚，马上使上述政策更为行之有效。
鼓励开荒复业和兴修水利。中统三年（1262 年）四月，忽必烈命令各行省、诸路达鲁花赤、宣慰司、管民官积极鼓励和劝诱百姓，种植桑枣，开垦田土，不得擅兴不急之役，妨夺农时。到元八年（1271 年）又推出定期减免开荒者税收的政策。“凡有开荒作熟地土，限五年验地科差”。考虑到桑树杂果成熟期较长，遂补充规定种植桑树限八年，杂果限十五年后科差。
因为朝廷的积极提倡，元朝初年的水利事业也有长足的进步。如中统二年（1261 年）提举王允中、大使杨端仁奉忽必烈诏令，开凿怀孟路的广济渠，引沁水经济源、河内、河阳、温、武陟五县，达于黄河，全长 677 里，灌溉民田三千余顷。翌年，又任命“习知水利”、“巧思绝人”的郭守敬为提举诸路河渠。至元元年（1264 年），张文谦偕郭守敬行省西夏中兴，修复疏浚唐来、汉延二渠，
灌溉田地近十万顷。
十余年后，忽必烈的劝农桑政策，“功效大著，民间垦辟种艺之业，增前数倍”；“凡先农之遗功，陂泽之伏利”，“靡不兴举”，基本上做到了“野无旷土，栽植之利遍天下”。据说，元中叶以后，全国各地普遍收到了种植桑麻的良好成效，特别是齐鲁地区最为繁盛。
虞集赋诗志其情状：
昔者东南杼柚空，咏歌蚕织列图穷。
劝农十道先齐鲁，百世兴王衣被功。
因为忽必烈政权的推动与鼓励，黄河流域的农业生产取得了较快的恢复与发展。
中统到元之初的财赋整顿，一样被人称赞。
当时，忽必烈与阿里不哥围绕着汗位谁属的战争刚刚爆发，兵马频繁调发，军需开支巨大，大多是中原支持。再加上营造宫室，新设军政机构廪禄和宗藩岁赐，都需要巨额经费。储积无几和国用不足，是忽必烈政权建立开始所面临的首要难题。
忽必烈将此类事物，开始交给了中书省平章政事王文统全权负责。
王文统，字以道，金北京路大定府（今内蒙古宁城县）人，曾得中经义进士。
少年时，喜欢搜集奇异书籍，“好以言撼人”。金元之际，王文统以“布衣”游说各地军阀诸侯，受益都世侯李璮的赏识，留为己用，军旅之事要听其谋划决策。
王文统还把女儿嫁给李璮，俩人关系更加亲密。王文统足智多谋，帮助李璮从南宋军队处夺取了久攻不下的涟水与海州（今江苏涟水和连云港），声名大噪。早在忽必烈率兵渡江攻鄂州之时，刘秉忠、张易即举荐道：“山东王文统，才智士也”。忽必烈即汗位伊始，马上将他予以重用，授以中书省首任平章政事，掌管日常政务与财政，“凡民间差发、宣课盐铁等事，一委文统等裁处”。
王文统的理财方法颇多。杨果誉王：“材略规模，朝士罕见其比”。这也是刘秉忠、张易及廉希宪为什么推举他的理由。忽必烈以前用钱谷大计询问，王文统“敷对明敏，虑无遗策”。还“以簿书委积，重为规画，授诸掾成算，以求不时顾问”。
忽必烈对王文统的经邦理财之术，特别喜欢，不时“纶音抚慰”，“且有相见
恨晚”。念及王年龄较大，忽必烈特认可其不必劳于奏请，平时可运筹于中书省，遇大事则面陈。
王文统的理财活动，有三方面的内容：
首先是整顿户籍与差发。中统元年（1260 年），在王文统的主持下，对汉地的户口进行分类和整顿，大抵分为元管户（业已登入朝廷户籍且无变化的人户）、交参户（曾经登入朝廷户籍，后迁徙他乡又在当地重新登录入籍的人户）、协济户（没有成年人丁的人户）、漏籍户（从未著入朝廷户籍的人户）。其下又细分成丝银全科户、减半科户、止纳丝户、止纳钞户、全科系官户、全科系官五户丝户等名目。他们交纳的丁粮、丝料与包银，又依户别等第而有高下。
还命令各路差发采用取“甘结文字”、“置信牌”、“立限次”等式，来保证“从实尽数科征”。针对诸王封君投下五户丝径自从有关路州征取的旧制，王文统等又以“事又不一，恩不上出，于政体未便”等理由，奏准实行各路皆输京师和各投下赴中书省验数关支的新办法。第二年，中书省又对投下私属人户进行甄别梳理，依照具体情况确定他们所承担的投下赋役与朝廷差发。
上述整顿，初步改变了蒙古国时期户籍归属和差发征收的混乱状况，使国家得以直接控制较多的户籍与赋税。
其二食盐榷卖。《元史·王文统传》所讲的“盐课不失常额，欲差发办而民不扰”，便是这种。中统二年（1261 年），王文统在世祖皇帝下令“申严私盐”
等禁令的同时，又将榷卖食盐的价格由每引白银十两减至七两，这样就有利于官府向盐商批发与推销行盐盐引了。另外，还加强了对各地榷盐的管理。如果把河间一带的沧清深盐使所，改由宣抚司提领；对河东解州池盐，在路村特地设置解盐司统辖其事；山东盐运司的岁办盐收入，也提高到白银二千五百锭。
对于綦阳等冶铁官的存废，中书省并未果断行事，而是让掾属王恽等复论证成本收益几何和利弊得失。最终奏准废罢冶户而归民。
榷盐收入的增多，为忽必烈政权提供了一笔可观的收入。
其三是推行中统钞。窝阔台灭金以后，各路都在本境内使用自己的纸钞，国家没有统一的钞币，造成了一些混乱。
中统元年，王文统为首的中书省在全国发行中统元宝钞，面值有贰拾文、壹拾文、叁拾文、壹百文、伍拾文、贰百文、叁百文、伍百文、壹贯、贰贯十种。
规定中统钞不限年月，通行流转，官府的酒醋盐铁等课程和各种差发都以中统宝钞为主。中统钞以所储白银为本，钞壹贯（两）好比于白银一两，发行数量大体依银本多少而定。允许百姓持钞兑换白银，也可兑换昏坏纸钞。后者除按规定交纳三分工墨费外，没有其它的扣减。
与此同时，废罢了各路原先使用的钱钞。王文统还接受真定宣抚使刘肃的建议，命令各路以旧钞如数兑换中统钞，使百姓减少损失。因为此时的中统钞以白银为本，各路换钞时还要把本路金银送人中书省。真定路情况很特殊，原有金银已被拖雷妻唆鲁禾帖尼取走。经宣抚使布鲁海牙遣官与王文统交涉，马上破例颁降新钞五千锭。
中统钞推行初期，王文统惟恐钞法壅滞，公私不便，整日同都省官及提举司官研究利弊所在，制定了一套包括纸钞和白银子母相权，京师总钞库不得动支借贷，银本常不亏欠等多种严密规则。
据说，中统钞之行，有六、七项便利：经费省，伪造者少，银本常足不动，视钞重于金银，百货价平，实不虚，当时的物价大概是，钞一贯可买绢一匹，钞五、六十文可买丝两，钞六、七百文便可买米一石，六百、钞五文可买麦一石，钞四、五百文可买布一端。“公私贵贱，非常相爱，行之如流水。”
中统钞的广泛流通与钞值物价的平稳，在方便了民间贸易及百姓生活的同时，又改善了国家的财政收支。
元人李存这么赞美：
国朝钞法古所无，绝胜钱贯如青蚨。
试令童子置怀袖，千里万里忘羁孤。
此外，中统钞可用于交纳各种赋税，减轻了白银等形式的税收负担。像蒙哥汗始，科差中的包银每户纳四两，二两输丝绢、颜料，二两输白银。因为百姓无银可输，州县不能按时完成，率多向回回斡脱商借贷白银，其“羊羔息”盘剥。
甚至有“十年阉郡委积数盈百万，令长逃债，多委印去”的情况。中统初，忽必烈颁布免除负银诏书，特别是中统四年（1263 年）包银全部以钞输纳后，包银强制输白银的弊端才彻底祛除。
关于中统钞为代表的纸币，马可波罗也曾这样描述：
在汗八里城中有大可汗的造币厂。具有良好的内部设备，我们可以说大可汗
是一个完全的炼金家……他采取桑树的皮……与胶一齐捣成浆糊，然后卷成薄片……然后切成小块，但全是长方形……所有这些大小纸块上，全印着大可汗的图章。你们应该明白，所有那些钱发出去与纯金纯银有一样的势力与威严。有一定的官吏，特别委派在每张纸币上写上他们的名字并盖上各人的印。当钱制好时，那些官的领袖，奉大可汗专门委派守印，把官印涂上株红，盖在纸上。所以纸上留着朱红色官印的痕迹。以后就成为一张有效的纸币了。如有人伪造纸币，必受斩首的死刑。大可汗造出如此多的纸币，能够拿他兑换世界上所有的钱币……在他所统治的各省、各国和各地方中，这纸币皆通行使用。没有人敢拒绝，违者处以死刑。还需值得一提的是，在他所辖的各国各民族中之臣民，皆愿意接受这纸币，偿付各种款项。因为他们无论到了什么地方，总能用他购买一切东西，像各种货物珍珠、宝石与金银等物。
马可波罗以域外人的敏锐思维，道出了忽必烈在元帝国首次统一发行纸币的诸多特别之处，不仅大体符实，也为人们提供了推行中统钞的弥足珍贵的细节。
王文统的上述理财，也有很大成功。中统二年（1261 年）五月。忽必烈命令王文统主持的中书省回前燕京行台当面对检所掌财赋数额，最终，以上年比中统元年，数虽多而实际收入少；以中统元年比前年，户数相同而实际收入多，王文统的理财政绩，明显超过了前燕京行台。
二十余日之后，燕京帑藏财富运往上都，忽必烈亲目前往观看，甚开心日：
“自祖宗已来，未有如是之多”。后又对中书右丞廉希宪说：“吏弛法而贪，民废业而流，工不给用，财不赡费，朝尝已戚矣。自相卿等，朕无此戚”。忽必烈对王文统理财的称赞，是有一定道理的。就连与王文统有分岐的姚枢也承认：中统年间做到了“府库粗实，民安赋役，仓廪粗完，国用粗足，钞法粗行，官吏转换，政事更新”。
在理财方面，忽必烈通常是“责以成效”与从严要求的。当藩邸亲信近臣平章越壁因犯储事，忽必烈也毫不留情，从重处罚。
除了王文统，刘秉忠与史天泽也是中统年间帮助忽必烈奠定元帝国基本规模的重要功臣。
刘秉忠北上投靠忽必烈最早，也是“金莲川幕府”中邢州术数家群的重要人物。忽必烈即汗位后，一直是他的左右手。诸如中统建元纪岁，定都邑，建国号，
颁章服，立朝仪，立中书省，置十路宣抚司，议定官制等，都是他主持策划的。
忽必烈对刘秉忠深信不疑，几乎是言听计从。中统初，忽必烈曾命令专门为刘秉忠修建上都南屏山庵堂，供其居住。后又诏命刘还俗，妻以窦默之女。还册授光禄大夫和三公之一的太保。刘秉忠成功之处，是在于他兼通释、道、儒三学，又居漠北多年，深谙蒙古习惯，故能够揉合蒙古旧典、中原汉法而形成一代新制，对忽必烈一统江山起到了很大的作用。
史天泽是投靠蒙古政权较早，势力最大的汉地世侯之一。他又是拖雷家族真定分地的守土臣，故与蒙哥、忽必烈等一直保持着特殊亲密的关系。忽必烈总领漠南时，他被委任为河南经略使，负责河南一带的屯田、兵戎等。蒙哥汗亲征川蜀，他又率兵从征，还奉命掌管御前宿卫。中统二年（1261 年）五月，史天泽担任中书省右丞相，这也是所有汉人和汉世侯中担任这么重要职位的人之一。他主持中书省，定省规十条，使政务处理得有章可循。又奏罢诸色占役，实行统一赋税科差规则。他在多员宰辅中间弥缝协调，委曲论列，又在皇帝与宰臣之间上传下达，让汉法在忽必烈政权草创阶段得以较顺利的推行。在辅佐忽必烈而成“中统初元之治”过程中，史天泽付出最多。
