中央政府与地方政府
中央政府与地方政府作为区域行政的主体，承担着不同的职责。一般认为，中央政府履行经济稳定职能、收入分配职能和地方管制职能，地方政府履行资源配置职能。在传统上中国是单一制的中央集权国家，为了保证中央权威，中央政府必须通过一系列手段控制地方政府，在此基础上来促进地方经济发展。在体制转轨时期，在分权化的改革进程中，地方政府的竞争意识急剧增强，地方政府作为一个权力和权利主体的地位开始崛起。地方政府不仅在为当地社会提供的公共服务上发挥着越来越重要的作用，为了维护和追求地方利益还具有强烈的制度创新动机。
一、中央政府和地方政府的含义
1.中央政府的含义
在理论和和实践中，“政府”有广义和狭义之分。“广义政府”是由所有国家机构组成的整体。但在区域行政的研究中，中央政府的定义来源于对“政府”一词的狭义理解。“狭义政府”可以说是近代资本主义社会对国家权力进行限制和职能分工的产物，即把国家权力划分为立法、行政和司法三权，而把政府归结于行政权力。以此为依据，政府是指国家机构中执掌行政权力、履行行政职能的行政机构。当今世界的任何政府都是根据层级的原则来实现对国家的治理，行政权力与层级对应被纵向划分，于是出现了不同层级的政府概念，即：中央政府和地方政府。中央政府是指在全国范围内总揽国家政务的政府机关，在政府体系中居于核心和最高地位。[孙关宏，胡雨春.政府学.上海：复旦大学出版社，2005.]
行政权力的纵向划分形成了政府纵向行政体制。现代各国的政府层级设置，一般分三个层级，有的分为更多层级。在联邦制国家中，如美国设有联邦、州和州以下地方政府。联邦政府即中央政府；在单一制国家中，英国设有中央、郡和区三级，法国设有中央、大区、省和市、镇四级政府。我国政府纵向层级设置实际上有五个层级，即中央、省（市、自治区）、地（市）、县（市）和乡镇五级政府。中央政府仅指行政机关时，其法定名称为中央人民政府即国务院。我国1954年《宪法》对此作了明确规定：“国务院即中央人民政府，是国家最高权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”以后的几部宪法都延续了这一规定。由于政府纵向权力划分所依据的法理原则不同，联邦制国家和单一制国家形成了相区别的中央政府与地方权力关系。联邦制国家依据的是保留权力的分权原则。这一原则认为地方政府的权力是固有的，中央政府的权力是地方政府自下而上让予的。因此联邦制之下，中央政府的权力由法律以列举的方式明确规定。没有列举的属地方的保留权力，地方政府在行使这些权力时，不受中央政府的干预和限制，相对而言，具有较大的自主权。美国就属于典型的联邦制，1787年的《联邦宪法》形成了中央政府与地方政府协调与合作而非领导与被领导的关系。由于较为松散的中央政府与地方政府之间的权力关系，在联邦制国家，广泛使用的是“联邦政府”一词，而非“中央政府”，以区别于单一制国家。单一制国家遵循的是授予权力的集权原则。这一原则认为，中央政府的权力是固有的，地方政府的权力是中央政府自上而下授予的。因此在单一制之下，地方政府的权力来自于中央政府的授权，在所有权力归属中央政府的前提下，中央政府可以扩大、减少或者更改，也可以干预地方政府的事务。法律即使对中央政府和地方政府的权力范围作出规定，但属于专门法律的形式，可以通过立法加以改变。法国和中国就属于典型的单一制下的中央集权国家。这也是我国为什么在向地方适度分权的改革进程中，难以在法律上对中央政府与地方政府的权力做出明确划分的本质原因。
2.地方政府的含义
由于历史、文化及制度的原因，很难对“地方政府”一词做出准确、统一的界定。中西对地方政府的理解差异在于对地方政府范围的确定，即：中央政府和地方政府之间是否存在中间政府。在西方，不论是单一制国家或联邦制国家，通常将政府划分为三个层级。如英国将政府分为国家政府、区域政府和地方政府；美国将政府分为联邦政府、州政府和地方政府。区域政府和州政府就是介于中央政府和地方政府之间的中间政府。在我国，地方政府相对于中央政府而言，除了中央政府以外的各级政府都是地方政府。如《辞海》中认为：“地方政府是中央政府的对称，设置于地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。”可见，我国中央政府和地方政府之间并不存在中间政府。这样，我国的地方政府包括四个层级，即省、自治区、直辖市人民政府、市人民政府、县人民政府和乡人民政府。其中，县政府和乡政府构成我国的基层政府。按照《宪法》设有人民代表大会层级的政府称为一级人民政府的规定，街道办事处不属于基层政府组织，而称为政府的派出机构。中西相比较，西方国家对于地方政府的理解包含着这样一层含义：地方政府在中央政府、省或地区政府层级之下，直接由地方选举产生，具有地方税收权，直接向其管辖区域提供公共服务。因此在范围上，西方国家所指的地方政府相当于我国的基层政府。
虽然西方国家认为在中央政府和地方政府之间存在中间政府，但在不同的政治体制下，形成了相区别的中间政府与地方政府的关系。在单一制国家，国会是制宪和立法权力的唯一来源，中间政府执行的是中央政府的意志，是中央政府的延伸，直接控制地方政府。在很多欧洲国家，具有较强的地方公共事务的自由裁量权，并呈现进一步分权化的趋势，但在本质上，权力的配置始终是金字塔式。在联邦制国家，联邦和各州之间实行分权制，从广义政府的角度，州政府和地方政府之间属于典型的单一制的政府体制。地方政府是州政府的创造物，其权力和职能都是由州宪法以及州议会所颁发的宪章确定的。恰如美国著名的狄龙法则所言：“正如它（州政府）可以创造它们（地方政府），它也可以废除它们。如果它可以废除它们，那么它也可以掠夺它们的权力和控制它们。”[孙群郎.美国城市郊区化研究.北京：商务印书馆，2005.]从狭义政府的角度，州政府和地方政府的关系就相当于单一制之下，中央政府和地方政府的关系。
关于地方政府，不同国家、不同学者的理解差异还体现在对地方政府类型的划分上。在美国，地方政府的类型大致包括县（教区）、乡、镇、自治市、服务特区、学校区等。英国，地方政府的规模差别很大，通常和一些拥有税收权的非地方性公共部门机构（如跨区域性企业）很难区分。法国权威的《拉鲁斯百科全书》没有“地方政府”这一词条，只有“领土行政府单位”的称谓。在我国，争论多是围绕地方政府是否只包含国家行政管理机关而展开。说到底，这仍然是一个“大政府”和“小政府”的视角问题。为了全文视角的一致，我们认为地方政府仅指地方行政机关。综合以上分析，在我国，地方政府是由中央政府依法设置，在其行政辖区范围内为当地人口提供公共服务的行政机构。
二、中央政府和地方政府的职能界定
（一）政府职能理论
政府职能是指政府在社会中所承担的职责和功能。按马克思主义政治经济学的观点，政府的职能可以分为政治统治职能和社会管理职能两类，政治统治职能是基本职能。在历史的发展进程中，一个显著的趋势是政治统治职能逐渐弱化，社会管理职能不断强化，政治统治职能日益融入社会管理职能之中。随着社会管理职能作用的提升，当今人们关注的是政府的社会管理职能方面。在市场经济的条件下，政府职能深层的理论问题就是政府与市场、政府与社会的关系问题，也就是关于政府在市场经济发展中发挥何种作用，应在多大程度上发挥作用的不同看法。
对政府职能的研究伴随市场经济在西方国家产生、发展、成熟，至今已有几百年的历史。正如欧文·E.休斯所言，在以往的两个世纪的不同时间里，政府的介入程度总是像钟摆一样在两极之间反复振荡。在自由资本主义时期，占据支配地位的观点是：市场经济是自由的经济，且只有在自由的环境中才能获得发展，市场具有自我调节力量，在自由竞争中自动实现资源的最优配置，并达到充分就业。政府应采取放任的态度和行为，对市场的任何干预都被视为是不合理的。在主张政府放任自由的学者中，最具影响力的代表人物是亚当·斯密。根据他在《国富论》中的论述，政府的首要职责是防卫职责，以维护主权和领土完整；其次是通过制定和实施法律维护社会基本秩序；再次是承担某些市场角色，以促进市场的运行。如界定产权，保护产权，监督合同的执行以及提供私人难以有效供应的商品。虽然亚当·斯密认为应由政府生产诸如基础设施和教育等产品，但他的理论是为了反对重商主义的政府全面干预经济而出现的，它在本质上提倡的是经济的自由主义，它所期待的政府是尽可能远离经济生活，作用极其有限的小政府，即“管得最少的政府是最好的政府”。20世纪30年代以前，西方国家普遍接受了这一观点，政府尽可能不对私营企业进行干预，职能重心放在维持法律和秩序上。
随着经济的发展，过度放任自由的资本主义的副作用日趋严重。一方面出现了资本的集中和生产的垄断，难以靠市场机制实现资源的最优配置和充分就业；另一方面大量的社会问题如城市贫困、剥削童工等由于缺乏有效的解决机制而阻碍了经济的发展。市场万能的理论受到怀疑，国家干预主义的声音渐渐响亮。旧历史学派于19世纪40年代形成，到19世纪70年代演变为新历史学派，又称为“讲坛社会主义”。此后至第一次世界大战前在德国境内盛行。其代表人物有施穆勒、瓦格纳和布伦坦诺等。他们反对自由放任的资本主义举措，主张国家干预经济，认为国家的公共职能应不断扩大和增加，凡是个人努力所不能达到或顺利达到的目标，都应由国家实现。该理论的盛行为国家干预提供了社会基础，而当时的德国首相俾斯麦认识到扩大福利有利于选举，于是带有国家干预色彩的福利国家首先在德国出现。20世纪30年代席卷资本主义世界的经济危机彻底粉碎了市场万能的乌托邦。原来占据统治地位的新古典主义顿时衰落。凯恩斯的经济理论应运而生。1936年，凯恩斯发表了最有影响的《就业、利息和货币通论》。在书中，凯恩斯摒弃了“供给自行创造需求”的萨伊定律和传统的关于资本主义制度可以通过自身调节实现充分就业的教义，提出了有效需求理论，主张扩大政府对经济的干预，鼓吹膨胀性的财政政策。这一理论在西方经济学界引起了强烈震动，并推动主要的资本主义政府转向干预经济的轨道。如“罗斯福新政”通常被认为是美国放弃自由、放任政策的标志。此后历届美国总统几乎都是凯恩斯主义者。欧洲国家在这方面走得更远，第二次世界大战以后，在“新历史学派”和“费边社会主义”的基础上发展起来的民主社会主义开始兴盛。这一学说认为市场具有重要作用，但市场的副作用也很大，从而必须加以限制并进行再规范。在此干预成为政府的当然政策选择。在民主主义者看来，资本主义的特征是剥削和无政府状态，而理想的社会应该是经过改良实现的社会主义。政府应掌握生产资料和收入分配权，经济需由政府计划。欧洲的主要资本主义国家纷纷建立针对所有阶层的从摇篮到坟墓的福利制度。这使得政府管辖的领域不断扩展、公用事业部门迅速成长。
