二、区域行政的发展
（一）发展的必然性与必要性
回顾我国近百年来行政区划的演变，人们可以观察到一系列的变更现象：府、州、厅制的撤销，县以上三级改变为两级后又演变为准三级，乡作为基层建制单位的确立，城镇型建制和民族区域自治建制的出现与发展，特殊型建制变化多端，市辖区的设置，城乡合治型市制的出现，市管县体制的产生，地方层次由县以上的准三级发展为三级，以及特别行政区的设置等。此外，省建制单位的设置，在这一百年内的设、撤、分、合也有过多次的变化。我国历史上第一次对县级以上行政区域边界的勘定，也在上一世纪末完成。这些现象，如以事论事，自可找到许多具体原因和理由。但是，如从历史宏观的角度看，则表明我国行政区划近百来正经历着一个变革过程，如何把握与引导这一变革过程，使之有利于社会主义现代化建设事业的发展，这是当前应首先关注的问题。
行政区划作为国家结构体系的具体形态，从基本性质来讲，自应力求稳定。但作为社会经济的上层建筑，它又必须适应其经济基础产生的变化。近百年来，我国经历着前所未有的大变革，从一个半殖民地半封建社会向社会主义社会发展。在这种情况下，出现前面所述的行政区划方面的诸种变化，是十分必然的事，是经济基础作用于上层建筑的必然结果。当前，我国尚处于社会主义的初级阶段，社会主义制度的诸多方面，包括社会主义政治制度仍处于有待完善的阶段，如何建立一个适合我国国情的社会主义制度，仍然是一个需要从实践中加以探索和解决的问题。作为政治制度中国家结构的安排，如何使之符合当代中国的现实需要，同样也是一个有待解决的问题。
行政区划的改革实际已经在进行，在当今社会急剧变革的发展过程中这不仅是必然的，而且由于行政区划安排的结果对国家政权建设的影响，以及由此导致的对整个社会主义在我国发展的影响，也表明了这种变革是必要的。
当前的问题不在于需要改革，因为这种改革已经是活生生的事实，已经进行了将近一个世纪。当前问题的关键在于，如何自觉地进行这种改革，如何正确地去引导这种改革，使之减少盲目性和随意性，减少由此可能带来损失的副作用，使这场改革沿着正确方向发展，并使之尽可能尽快地稳定起来，从而有利于国家地方政权得以在稳固的基础上，迅速推进社会主义事业在我国的发展。这不仅需要有全盘考虑还需要有正确的理论指导这场改革。
（二）行政区域发展需要理论指导
行政区划改革，是对国家结构体系安排的调整。推进行政区划改革，首先只有把马克思主义国家学说作为指导，才能有正确的方向；但是，要使改革能沿着正确议程前进，达到预期的目的，还必须要有与行政区划有关的科学理论作为指导。
只有对所需改革的对象有全面准确的了解，改革才不会是盲目的。作为研究对象，我们对于行政区划地了解，至今仍停留在零散和表象的阶段，缺乏深入全面的考察。科学理论包括两个方面的知识与原理，知识是人们对客观事物认识的归纳，理论则是对客观事物发展规律的认识。要进行行政区划的改革，首先就要了解与行政区划有关的知识，认识行政区划的发展规律。不了解地方行政建制是什么，不了解县、市建制的类型差异，就无法把握“县改市”是否必要、合理。不了解我国地方行政层次历史发展的实际情况，错误地认为县以上两级安排是我国历史上的主导模式，就可能简单地对县以上作三级安排予以拒绝，认为不合国情。总之，要对行政区划进行改革，就应拥有这方面的准确知识。
其次，要了解行政区划发展的规律。行政区划体系作为上层建筑，同其他上层建筑一样，在受到经济基础制约的同时，本身也有自身发展的规律，并反作用于经济基础。在进行行政区划变革时，必须了解行政区划自身发展的特点和规律，这样才能使主观的意愿与客观事物发展规律相一致，而不至于导致相反的结果，反而影响变革的发展。
第三，要尊重行政区划的特性。行政区划的最根本的特性，在于它是为政治统治服务的，服从于这一根本的需要。在具体安排过程中，则要考虑满足行政的需要，以求通过行政效益的发挥，实现政治统治。这一特性在行政区划的各层次中的反映，不尽相同：层级越高，政治性需要越强；层级越低，行政性需要越强。不论是政治性需要或是行政性需要，都具有综合性的特征，即不单纯或简单地取决于某一方面、某一因素的需要。进行行政区划变革的目的，是为了要适应社会发展的需要，这种需要虽然是基于经济，但具体地直接的反映，则是多方面、多层次的。因此，在进行某项具体的变革时，就必须尊重行政区划服务于政治的根本特性，全面综合的考虑各种因素，满足现实中产生的政治性和行政性的需要。
自20世纪70年代末以来，由于中央做出了以经济建设为中心的国策，激起了人们对经济建设的高度关注，各项工作以至各种研究领域，无不将经济因素纳入自己的工作范围和视野。同样的在行政区划工作和研究领域内，如何看待行政区划与经济建设的问题也成为关注的焦点。行政区划工作是否应该提出为经济建设服务？行政区划是否可以为经济建设服务？行政区划是国家为分地域治理社会以维护政治统治而设置的。从根本上讲它必然是为经济服务的，但这种服务不是直接的，而是间接的，是通过治理社会为经济发展提供所需的基础和条件。经济活动是一种极其活跃的活动，有它自身的驱动力和运动规律。在市场经济的条件下，政府不可能也不应该直接干预经济活动。因此无论是行政边界，还是一个国家的国界，都不可能限制经济活动的流向。从这种意义讲，行政区划同经济之间不存在直接的关联。要求行政区划直接为经济建设服务，实质上仍是计划经济体制的思维模式，为此而改革行政区划更无疑是南辕北辙。
任何理论都来自于实践，是实践的升华。在行政区划作为一个专门领域内未得到深入研究，尚未形成较为完整、科学的理论体系时，进行行政区划的改革，除应加强对行政区划的研究，建立其理论体系外，更为重要的是，一定要从实际出发，认真总结历史经验。行政区划在我国已有2000多年的发展史，有许多的失败教训，也有丰富的改革成功的实例。一方面要顺应社会发展进行变革，另一方面也要尊重历史、尊重现实，因势利导地进行改革。主观臆断和设想，片面考虑问题，轻视历史的经验与教训，对于顺利进行必要的改革是不利的。
（三）行政区划发展需要稳步进行
一方面行政区划需要进行改革，另一方面社会要求稳定，而行政区划本身也要求稳定。因此，对于行政区划的改革，要更多地从改革可能产生的影响出发，考虑社会的承受能力，必须稳步有序地进行。这一点对于涉及层级越高的行政区划改革，以及对涉及全局性的行政区划改革，都十分重要。为了实现稳步有序进行这一目标，就需要加强改革步骤与方法的研究。
首先，有必要对行政区划的现状予以全面、完整的评价，弄清问题的症结。当前行政区划的安排空间在多大程度上，在一些什么问题上，不适应社会发展的的需要？是否非改不可？是需要进行全面的改革还是只需对部分行政区划单位进行改革？需要改革的是哪些行政区划单位？改什么？怎么改？为此，有关方面必须组织力量，认真进行调查研究，并根据行政区划的理论和历史经验，进行全面分析，特别要对改革后可能产生的利弊，进行深入分析，以便为决策者做出抉择提供科学依据。在这一过程中，必须重视广泛了解和听取各种意见的重要性，特别是与多数人看法不同的反面，从中发现值得深思的问题，从而避免决策过程中的偏听性。例如，当不少人主张要搞省区改革时，就应认真了解和听取反对重划省区者的看法以及他们持这种看法的缘由，然后再加以分析、比较，并将两种不同看法及其依据，提交高层决策者，供其抉择时考虑。
在调查、研究和分析的基础上，决策前，应先确定指导改革的原则和进行总体设计。由于行政区划体系本身是一个整体，对于行政区划的改革，绝不能就事论事和只顾眼前某方面的需要。考虑行政区划改革所产生的后果的重大影响，指导改革事先必须有一个正确的原则，这就是前面已经提到过的稳步有序进行。“稳步有序进行”的含义包括这样几层意思：第一，不宜于过急求快，而应逐步渐进；第二，不宜于全面铺开，造成震动，而应以局部调整为主，逐渐推进；第三，应谨慎从事，谋定而后动，力戒反复；第四，一切措施都应事先评估实施后可能产生的影响，包括正面的也包括负面的，在确信结果能在有效基础上稳定，产生影响将是利大于弊时，才进行决策并付诸实施。
在稳步有序进行原则指导下，改革还需要有一个总体目标的设计，这种设计应从地方行政建制类型、地方行政层次安排、地方行政单位的行政级别与等第、行政区域等各个方面加以全面考虑，规划出一个适合我国国情的行政区划体系。总体设计应同我国社会主义民主政治制度的目标密切配合，而不能仅从行政方便着眼。
从具体步骤讲，在深思远虑、权衡利弊的基础上，最好能在不致引起过大震动基础上，先在条件成熟的地区进行试点，然后总结经验，逐步推广。类似20世纪50年代末60年代初那种大规模合并县建制单位，撤销乡建制，运动式的设置市镇建制和推广市管县的做法，都是不恰当的做法。有关部门在这方面的职责，应该是引导、帮助创造条件、即时给予支持。不要拔苗助长，更忌变成搞运动。从时间上看，以从容进行为好，不要形成一阵风。在从容进行的情况下，即使出现失误，也较易纠正，且不至于引起严重后果。特别需要补充指出的是，行政区划方面出现的后果，并不是立即可见的，往往可能需要经历一个相当长时期才反映出来，以致往往难以弥补，对此应有充分认识。
三、行政区划的发展面临的问题
（一）行政建制方面
综观行政区划改革面临的问题，尽管有许多都牵涉行政区划的三个方面，但仔细分析起来，则每个问题都有各自侧重的方面：有些问题主要同地方行政建制相关，还有一些涉及的是行政区域。因此，当我们从三个方面加以分析，并分别从三个方面加以研究，比起不加区别含混地讨论这些问题，更有助于我们对所讨论的问题有一个较为正确的认识。
就地方行政建制方面在当前面临的问题而言，大致可归结为如下几个：（1）中国是否还需要一般地域型（普通型）、民族区域型、城镇型和特殊型四种不同类型的建制？（2）各个类型建制单位在设置时是否应遵循某种标准？标准应该如何确定？（3）各类行政建制单位的名称是否应该规范化？当前议论中的“全县改市”“全乡改镇”“重划省区”以及是否将自治区改称为自治省等，都与这三个问题相关。
市和省、县有没有区别？为什么会有这种区别？是否需要这种区别？在当前，我国是否还有采用“城乡分治”的需要？应该如何看待和评价当前实行“城乡合治”的利弊？（不仅要从经济上，而且还要从政治上与行政上进行分析和评价）这些问题都直接同我国现在是否还有必要存在4种不同类型建制有关系。只有解决了这些问题，确认4种不同类型建制并存符合（或不符合）我国的现实需要，才有可能回答对全县改市的评价。主张重划省区的人提出的一种设想是，把全国分为50个省、区，每个省、区分别管辖50个县。那么自治州、自治县的建制还要不要？这涉及民族区域自治的政策问题，也涉及民族区域类型建制设置的问题。
如果承认有市、县区分的必要，有设置民族区域建制的必要，则就应该从地方行政建制设置的目的出发，考虑建制单位的设置标准。城镇型建制单位（市、镇）的设置标准，显然会不同于一般地域型建制单位。城镇特点是城镇型建制单位设置时首先要考虑的因素。城镇是社会经济发展的产物，但它是社会的一个综合体，城市一旦产生，其特点不可能只局限于经济上，而是表现在各个方面，因而在制定它的设置标准时，除去人口以外，还需要考虑其他方面；而且也不应该只考虑经济因素，必须以综合性的社会发展指标为依据。
从行政建制设置发展规律看，由“城乡合治”设置建制单位，到“城乡分治”设置建制单位，再进而设置“城乡合治”的建制单位，是一种发展的必然。因此对“全县改市”就不应简单地予以否定，而应依据每个具体事例中的改市的县所具有的实际条件进行分析，才能得出较为妥当的结论。也只有正确理解这种转变的具体条件，才能把握好设市标准和县改市的标准。这一切都同把握不同建制类型的特点密切关联。
