人类的经济活动都是在一定的制度环境中进行的。传统高度集权的政治、经济体制的最大弊端是个体主体性的缺失及其整个社会活力的丧失。改革开放以来，思想解放的最大成就在于它在思想意识的层面上重新恢复了个体的存在，确认了个体主体性在全部社会活动中的基础性地位，确认了个人利益和实现个体价值的道德合法性。然而，如果仅仅停留在思想意识的范围内承认个体的主体性，还是远远不够的。只有当对主体性的思想自觉转化为具体的制度环境时，个体主体性的发挥和实现才能由意识的可能性转变为实践的现实性，这是因为人的活动不仅受思想意识的驱使，更主要的是他还受制度环境的诱惑及其限制，只有当制度环境不再限制人的自由活动，人才能真正现实地展示他的自由意志。
改革开放30年来党领导下的巨大成就之一就在于成功地实现了制度转型，将一个窒息个体活力，不允许存在任何个体特殊性、个体利益的制度安排，逐步改造成为承认个体利益，承认个体特殊性、鼓励个体多样性、鼓励个体创新活力的全新的制度安排。而浙江地方党的突出贡献则是在这一制度转型过程中走在全国前列，率先鼓励发展个私经济，率先构建市场体系，率先改革投资体系，率先突破城乡户籍限制，率先免除农业税和构建城乡社会保障体系，率先突破共产党员与私营企业主之间的身份界限，率先在民营企业设立党支部开展党的支部活动，率先将党和政府的工作职能从“统治型”转向“服务型”贯穿于这一系列“率先”背后的是地方党勇于制度变革的改革精神，是始终坚持以人民和党员主体地位为维度的制度创新和政策供给。
一、创新土地制度，还农民自主权
改革开放之初，最为突出的矛盾是全社会物品供给缺乏尤其是农副产品的短缺。而农副产品短缺的原因，在现在来看，它源于人民公社的产权制度、分配制度和和计划体制的不合理，但在当时，人们并不这么认为，一是因为人们的思想认识理论知识还达不到这样的程度，二是当时意识形态斗争的政治环境不允许从产权制度、经济体制的高度去讨论问题。在当时，共同的看法是认为劳动者的生产积极性不高导致农副产品特别是粮食生产水平低下。
而对农民缺乏劳动积极性原因的分析和追究，长期以来却一直存在着巨大的分歧。一种意见认为思想政治工作是保证劳动者社会主义劳动积极性的根本途径和合乎社会主义原则的制度安排，这一意见及其制度安排的出发点是将人的利己性理解为社会主义原则的对立面，并企图通过改变人的利己性来达到发展生产的目的；另一种意见则认为对物质利益的追求是人的全部社会活动的基础，物质需求的满足是人的本质要求之一，认为调动人们的劳动积极性，脱离人的劳动与物质需求的相关性，只讲奉献，只讲思想觉悟是不现实的。故而，强调必须把人的劳动支出与劳动收入直接联系起来，通过多劳多得的制度安排，以调动激发劳动者的劳动积极性。
从本质上讲，人民公社制度即是前一看法的具体制度形式。在这一制度安排中，生产资料实行公社、生产大队、生产小队“三级所有”，农户和农业劳动者的劳动自主性彻底丧失，劳动支出与劳动收入亦不直接挂钩。十一届三中全会讨论、下发并要求试行的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，则可理解为后一种意见的胜利和具体政策的转化：给基层自主权，给农民自主权，恢复自留地、家庭副业、集体副业和集市贸易，决定提高粮食和其他农产品的收购价格，并提出包工到组、联产计酬责任制。
比较《决定》下发之前制度安排与《决定》所提供的政策供给的制度要求，我们不难发现在人民公社体制下，劳动者自我缺失，劳动者在本质上被简化为一种活着的工具。《决定》的意义在于在这一制度的内部打开了一个缺口，亦即在人民公社基本制度安排总体不变的前提下，糅进若干异质的因素，在集体所有制不变的前提下，在集体统一生产之旁开辟一块农民自主经营的空间（自留地、家庭副业、集贸市场）；在集体统一生产范围内，在接受集体产量指标的前提下，允许以生产小组的形式自主安排生产劳动，且高于指标之上的劳动果实归生产小组自主分配。这些异质因素，在制度层面上部分地恢复了农民在农业生产当中的主体地位。
十一届三中全会后，中共浙江省委首先抓了恢复和建立农业生产责任制的工作，提出了“稳定所有制，加强责任制”的方针。重点强调两条，一条是人民公社“三级所有、队为基础”的制度，适合现阶段农村生产力的发展水平，应当稳定；二是指出集中过多、统得过死和分配上的平均主义等弊端应当克服，农业生产责任制必须建立。1979年6月，省委发布《关于农村人民公社若干政策问题的补充规定（试行草案）》。文件指出：生产队根据农业生产的需要，可以组织临时的或季节性的田间操作组，建立“任务（包括数量、质量）到组，定额包干，检查验收，适当奖惩工分”的小组责任制；少数规模大的生产队，在“四统一”（统一领导、统一计划、统一核算、统一分配）的前提下，建立常年的田间操作组，实行“三定”（定产、定工、定本）到组，多奖少赔，奖工不奖产；有些适合个人完成的农活，可以任务到人，建立个人的责任制；对零星作业和小型副业，如田边地角种植小杂粮，管理鱼塘，走村串户的“五匠”等，在集体统一经营下实行个人岗位责任制，可以规定产量（产值），实行超产（产量、产值）奖励；也可以交产品交钱记工。
1979年9月《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》正式颁布后，全省各级党组织进一步深入开展农业责任制问题的研究和推广。县、社两级干部深入农村搞点，以点带面，推动各种形式的农业生产责任制的建立。
有些专门举办了干部培训班，请经营管理专家和率先搞责任制的社队干部谈学习体会和工作经验，在此基础上，发动群众，结合本地实际，因地制宜地提出改革方案。广大农民长期以来在人民公社体制束缚下吃够了生产“大呼隆”、分配“大锅饭”的苦头，对这场改革的热情很高。因此有许多生产队并没有受上面规定的束缚，而是偷偷地实行起分组作业、联产计酬，有些生产队干脆分了小小队。有些地方甚至出现了不少只有二三户、三五户的“兄弟队”、“父子队”，实际上已将基本核算单位缩小到户。在浙南和浙西南一些贫困山区，不少农民还自发地搞起了包产到户，当干部去纠正时，他们就搞“明集体，暗到户”。到1980年初，浙江贫困山区搞包产到户、包干到户的生产队已有4300多个，占全省生产队总数的1.6%；到8月底，搞包产到户、包干到户的生产队迅速增加到6600多个，占全省生产队总数的2.5%。在农民群众的自发行动下，浙江农村以推行家庭联产承包责任制为中心内容的第一步改革拉开了序幕。
但是，这一时期“左”的影响还比较深，人们的思想特别是一些领导干部的思想还不够解放。在条条框框的束缚下，他们对中央提出的可以实行联产计酬的方针很不理解，害怕实行包工包产到组会引起分小小队甚至“单干”，动摇人民公社“三级所有、队为基础”的基本体制，担心所有制的“倒退”和资本主义的“复辟”。因此，在这个阶段，农村虽然开始建立责任制，但多数生产队还只是实行小段包工、定额计酬的责任制，少数生产队实行统一经营、几定几奖或包干到户的责任制。据1980年春统计，全省260836个生产队，实行小段包工的有162171个，占62.1%；实行专业承包到组的56545个，占21.7%；还有35514个生产队，没有建立生产责任制，占13.8%。
在这里，我们已经可以看到始终贯穿中国经济改革的两大情形：一是意识形态不同取向对制度变革的影响；二是原有制度安排的惯性作用，人民要求制度变革的热情及其创新程度，地方党组织制度供给水平及三者之间的博弈。在农村改革之初，地方党组织正式供给的制度安排，较之于原有的制度安排有一定的改进，但较之于农民的改革热情和自发的创新却相对滞后。地方党组织的这种相对保守是合乎情理的，这不仅是因为政治上相对稳妥的需要，亦是制度演变循序渐进的需要。问题的要害在于只要地方党组织的正式制度供给不会成为人民群众要求变革的太大阻力，并能够依据人民群众的要求不断地将人民群众的制度创新经过过滤并提升为正式制度，即将不断地推进制度演变向前发展。浙江地方党正是按照这一逻辑不断地推动着经济制度的变革。
为了总结农村改革的经验，推动农村改革的深化，1980年10月，省委召开全省工作会议，传达贯彻中央《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》（〔1980〕75号）的文件精神。会上，省委除继续要求“稳定所有制，加强责任制”，提倡专业承包、联产计酬的责任制外，对少数贫困落后地方长期“三靠”的生产队，为了解决农民的温饱，也允许搞包产到户，从而为家庭联产承包制在浙江的推行开了一个小口子。但是，在当时，传统“左”的意识形态影响依然十分巨大，一些领导干部依然把包产到户看成是一个违背社会主义原则的方向问题，因而在贯彻中共中央这一文件时，仍然片面强调浙江绝大多数地方不属于“三靠”地区，社队集体经济比较巩固，因而“不需要也不应当推广包产到户”，对已经搞了的要求纠正。并认为“即使是少数‘三靠’队，包产到户也不是克服困难的唯一办法，不是长久之计”，并且对“包产到户势在必行”的观点进行了批评。但是农民群众并不理会这些意见，一些地方仍在私下偷偷地搞包产到户。部分地区的干部与农民之间就原有农村经济体制要不要进行制度变革及如何变革发生矛盾。
1981年4月，省委召开地市委书记会议，反复学习中共中央〔1980〕75号文件，认真听取各地反映农民要求包产到户的呼声，自觉清理指导农村工作中存在的“左”的思想影响，对前一段不赞成联产到组和在非“三靠”地区“纠正”包产到户的问题作了自我批评。但对在经济比较发达的地区搞包产到户，仍是没有松口。会议指出，建立和健全农业生产责任制，应根据中共中央文件精神，从实际出发，因地制宜，分类指导。在生产发展比较快、多种经营比较发达、集体经济比较巩固的地方，要积极推行专业承包、联产计酬的责任制；在经济水平和管理水平处于中间状态的生产队，责任制形式应灵活多样，可以实行专业承包、联产计酬，可以实行包产到组，也可以实行统一经营、联产到劳；在那些生产水平很低的“三靠”队，群众要求实行包产到户或包干到户的，应当支持群众的要求，并切实加强领导。这次会议之后，各地领导认真总结前一段的经验教训，开始转向支持“双包”责任制，并主动加强了领导，从而使“双包”责任制从贫困地区迅速向中间地带发展，在当年的7、8、9三个月，浙江农村形成了推行家庭联产承包责任制的第一个高潮。全省实行“双包”责任制的生产队，从6月份的6.9万多个，迅速发展到10月份的13.6万多个，三个月内增加了近一倍，占到全省生产队总数的40.1%。当时实行“双包”责任制的生产队主要集中在温州、丽水、台州、金华等浙南、浙西南山区和浙中腹地。到1981年10月，这四个地区实行“双包”责任制的生产队，占本地区生产队总数的比例均在40%以上，其中温州地区高达69.3%。
1982年1月1日，中共中央批转1981年12月召开的全国农村工作会议的纪要，作为当年中共中央1号文件下发。《纪要》十分鲜明地指出：“包干到户这种形式是社会主义农业经济的组成部分。”“目前实行的各种责任制，包括小的包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”《纪要》还分析了以“双包”为主要内容的联产计酬责任制的优越性，指出它“可以恰当地协调集体利益与个人利益，并使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发挥，所以都能普遍应用并受到群众的热烈欢迎。”中央〔1982〕1号文件，进一步为包产到户和包干到户“正了名”，上了姓“社”的“户口”，极大地促进了人们思想的解放。“要尊重多数群众的意愿，把选择责任制的权力交给群众”，并以鲜明的态度肯定了家庭联产承包责任制，提出在经济发达地区也要推行这种责任制。会后，各级领导普遍由被动转为主动，许多干部从“不通、不懂、不管”转为积极支持群众的改革行动。广大农民群众的改革热情更加高涨，“双包”责任制迅速扩展到全省各地，出现了浙江农村推行家庭联产承包责任制的第二个高潮。到1983年春，全省实行“双包”责任制的生产队迅速发展到94.7%，比一年前的1982年初提高了39个百分点。
