二是省以下各级政府收入划分仍不尽合理。省与市县共享税种设置过多，共享收入省分享比例仍然较高；全国36个省、直辖市，设有5个以上共享收入税种的省市就有16个，大部分地区省分享比例占大头。部分省仍然按企业隶属关系或行业划分省与市县的共享收入，不利于企业间的改组、改制、联合和兼并，不利于产业结构合理调整和区域经济协调发展。
三是省对下财力性转移支付规模较小，有的分配还不够规范。1995年以来，省对下建立了较为规范的转移支付制度，但受省级财力影响，除中央给予的转移支付资金外，相当一部分地区未能拿出财力用于对下转移支付，有的甚至截留中央转移支付资金；在计算确定省对下转移支付资金时，一些地区规范性和科学性不足；省对下转移支付资金下达不及时，资金可预见性差，不能最大限度地发挥资金的效益。
四是财力与支出责任划分不对应，一些基层政府财政仍然较为困难，保障能力不足。近年来，随着改革的深化，基层政府职能呈膨胀趋势，支出责任随之扩大。但是，财力配置并未同步考虑，致使部分地区基层财政面临困难，保障不足。
从纵向财力分布来看，2004年，全国地方财力中，省级比重为25.5%，市级为32.5%，县级为42%；而地方财政供养人口中，省、市、县级比重依次为12.7%、17.4%和69.9%。也就是说，县乡级财政用地方40%左右的财力供养了近70%的人员。由于省、市、县级政府职能不同，适度的纵向财力差距有一定合理性，但差距过大，县乡政府行使职能所需财力就难以得到有效保障。分地区看，有的省份比较注重财力均衡，在财力分配上适度向县乡倾斜。全国地方省级人均财力相当于县级的3.69倍，而江西、海南则不到2倍。但个别经济较发达、总体财力较为雄厚的省份，省市级财力水平与县乡相比差异悬殊，相当一部分县乡财政较为困难。从横向财力分布来看，部分地区省以下横向财力差异较为明显，有些省市内不同地区（县市）的人均财力相差几倍，甚至十几倍。
第三节 省、市、县政府间的干部管理体制
干部管理体制是政府间关系的核心问题，往往直接影响其他制度的运行绩效，也是在科层结构中上级政府控制下级政府、保持政令.通的最重要的治理机制。由于政府是由政治家和政府官员组成的，政府行为和政策目标在很大程度上受政治家和官员的动机支配，因此，干部管理体制对政府间关系具有决定性意义。
公共选择理论认为，政治家和政府官员也是理性的经济人，他从事政治活动的目的也是追求自身利益的最大化。1957年唐斯（Anthony Downs）在他的《民主的经济理论》一书中提出这样的假说：“民主政治中的政治家与经济中追求利润的企业家是类似的。为了实现他们的个人目的，他们制定他们相信能获得最多选票的政策，正像企业家生产能获得最多利润的产品一样。”唐斯认为，政治家的目标是为了获得政治支持最大化，政治支持最大化可以使他上台执政或竞选连任，这种政治支持最大化具体体现为获得选票最大化。政治家和执政党所追求的只是能给他赢得更多选票而不是失去更多选票的那些政策。政治家为了获得政治支持或选票最大化，往往屈服于代表特殊利益的压力集团。这些利益集团通过竞选捐款、游说、政治交易、寻租，甚至贿赂政治家产生影响，迫使他们颁布有利于这些利益集团的立法和政策。在这个过程中，既存在资源的浪费，又造成收入和财富有利于少数利益集团的再分配。
政府官员的目标是什么？尼斯卡兰（William A．Jr．Niskanen）在他的《官员与代议制政府》（1971）和《官员与政治家》（1975）中分别提出官员预算最大化模型和官员效用最大化模型。尼斯卡兰认为，官员与普通老百姓一样，也是效用最大化者。官员的效用函数包括下列变量：获得的薪金、所在的机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力和地位。这些变量的大小又直接和预算拨款规模正相关。因此，追求效用最大化的官员必然是预算最大化的追求者。在政治市场上，官员与政治家之间的关系是一种双边垄断的关系：官员只把他们的服务“卖给”政治家，政治家只从官员那里“购买”服务，即官员垄断了公共部门的服务供给，政治家垄断了公共部门的服务需求。这样，政治家和官员在扩大政府预算规模上“不谋而合”：一方面，政治家对拨出使公共物品产量最大化的预算感兴趣，因为满足了选民对公共物品的需要将有助于保证他再次当选；另一方面，官员希望最大化他的预算规模，因为这为他提供了获得效用最大化的资源。这种由各自最大化动机出发的“一拍即合”导致政府规模不断膨胀。
中国的干部管理体制实行党管干部的原则，没有西方国家那样有政务官和事务官之分。政府官员的提拔和任用由上级党委和组织部门决定，而不是由本地选民选举产生，实行分级管理体制。明确的干部分级管理体制是在新中国成立之后逐步形成的。1951年3月，刘少奇在第一次全国党的组织工作会议上的讲话中，就提出了要对干部实行分级管理的基本意见，这时的干部分级还比较笼统。后来在实践中，形成了“下管两级”的干部分级管理体制，以中央为例，就是要对全国司局级以上干部进行管理。从1984年8月1日开始，实行新的干部分级管理体制，“下管两级”被“下管一级”所取代。“下管一级”的人事制度改革赋予各级党政主要领导任命其下属的权力，极大地增强了他们控制其下属贯彻自己的行政意志的能力。借助于这种权限，各级地方政府可以有效地将自主性的行政意图贯彻到下级政府的行为过程之中，迫使下级政府按照它确定的行政目标，而不是中央政府的行政目标去履行自己的职责。
当前省以下干部管理体制基本上也是实行“下管一级”的体制。绝大多数省份的地级市的党委、人大、政府、政协四套班子的领导由省级党委和组织部门考察、任用、调遣和管理，即地级市的副厅以上领导干部实行的是省管干部的制度；地级市政府组成部门的领导由地级市党委和组织部门考察、任用、调遣和管理。
同样，县级党委、人大、政府、政协四套班子的领导由市级党委和组织部门考察、任用、调遣和管理，即县的副处级以上领导干部实行的是市管干部的制度；县级政府组成部门的领导由县党委和组织部门考察、任用、调遣和管理。浙江等少数几个省份的县级党委、政府“一把手”的考察、任用、调遣和管理的权限在省级党委和组织部门。
中国的地方政府也是由那些关切自己职业生涯和利益的政府官员组成的，他们也是理性的经济人，同样会追求个人利益的最大化。具体说来，政府官员关心的主要利益是他们在职业生涯中进一步晋升或者避免被淘汰出局的问题，尽管还有经济利益、个人价值实现、身份地位等方面的追求。在现行的行政体制中，工资、地位、成就感及其他待遇都与一个人的职位有关，可以说行政级别是政府官员利益的集中体现。而且，现行干部晋升制度是典型的“淘汰制”。在这一晋升制度中，人们自下而上地逐级晋升。一旦在某一级别没有得以提升，就会被淘汰出局，失去向更高级别晋升的机遇；这个晋升制度如同体育比赛中的“淘汰制”规则：竞争者在一轮接一轮的竞赛中逐级晋升；一旦在竞赛中失败，则将失去以后各轮参赛的机会。这种晋升制度有以下两个特点：（1）竞争采用的是“参赛者”之间优者取胜的相对标准，而不是采用一个绝对的考核标准。
（2）早期成功非常重要，因为它可以发出强烈信号，有助于进入晋升快道；而一旦在某一级别上滞留，就会对未来职业生涯产生长久影响。另外，现行干部晋升制度还对年龄限制有着明确的规定。当一个干部在规定年龄期限之内不能晋升到某一级别，他的晋升过程就会在此滞留不前。淘汰制晋升制度的一个特点是采用竞赛者中优者取胜的相对标准，而科层制度中的层次越高，职位越少，官员职业生涯的竞争程度就越强。因此，现行干部考核制度不仅为政府官员的行为提供了激励机制，而且激化了同级政府官员之间，以及不同部门、单位、区域官员之间的攀比趋势。不能在“短期”内实现晋升，就会从此失去进一步发展的机会。近年来，随着干部流动速度的加快，干部在一个职位的任职期限也相应缩短了。根据笔者初步的观察分析，市、县政府党政“一把手”任职的期限大多为3年之内，很少有人满一届（5年）的。政府官员任期的短期化更加强了上级政府对下级政府的控制能力，使得“不听话”的地方官员很难在某一个区域长期任职，保证了下级对上级的绝对“忠诚”。
按照中国目前这种自上而下的干部管理制度，上级政府的满意无异于西方政治家眼中选民的选票，是决定性的，下级官员必须对上负责，并根据上级政府的“偏好”来开展工作，这样，上级政府与官员自然就成了地方政府各级官员的委托人。从理论上讲，地方政府官员又是辖区内人民的代表，接受人民委托执行公共事务的管理权；事实上，地方政府官员为了自己的政治前途，也不得不在一定程度上要考虑辖区内居民特别是企业的意愿。
因此，地方政府实际上就成了上级政府和辖区内的企业和居民的代理人，形成了“上级政府→ 地方政府官员← 辖区内的企业和居民”双向委托代理关系，使地方政府官员具有了“双重代理人”的身份。当然，在这种“双重代理人”身份中向上级负责占主导地位，尤其是当上级领导的意志与本地居民的利益诉求发生冲突时，下级政府往往选择服从上级而牺牲本地居民的利益。
美国学者Edin Maria 系统地考察了干部责任体系对政府行为的政治激励（ the political incentive structure）功能，认为地方党委通过岗位目标责任制成功地建构起了对下级官员的政治控制机制，并根据后者对自己下达的任务的忠诚和绩效决定他们的任用，从而在地方官员之间引入了有效的竞争机制，促使地方政府必须千方百计地加快辖区经济的发展。国内也有学者提出，地方官员不仅在经济上为财税和利润而竞争，同时也在官场上为晋升而竞争。同一行政级别的地方官员，无论是省、市、县还是乡镇，都处于一种政治晋升博弈，或者说政治锦标赛状态中。政治晋升机会的竞争逻辑深刻地改变了由政府官员主导的经济竞争的方式和内容。
