三、独具特色的区域发展模式和不断扩大的制度创新需求与制度性公共服务供给不足
义乌从自发的传统小商品集市到全国性小商品集散中心；从“以商兴工”，以小商品交易市场带动个体、家庭工业发展，到小商品博览会和多种会展带动制造业和服务业全面发展，民营企业、外资企业和外地迁入企业多种经济成分快速成长；从土地和其他自然资源贫乏，经济上落后的农业县发展成为集聚大量外来人口的新型城市和区域增长极，一个国际性商贸城市正在迅速崛起。可以说，义乌从自身实际出发，已经形成了独具特色的区域发展模式。这就要求地方政府顺应经济社会发展，不断推进制度创新，塑造与区域发展模式相适应的地方政府治理结构。
新制度经济学认为，在市场主体、社会组织和政府等诸多创新主体中，政府（国家）在制度创新上拥有特殊的优势。“国家具有使其内部结构有序化的相应规则，并具有实施规则的强制力”，“政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动”。特别是在政府主导型发展模式中，政府必然会在制度创新过程中发挥举足轻重的作用。应该说，这些年，义乌依托经济社会的快速发展，积极争取有利于区域发展的制度环境，不断调整和优化政府治理，成为政府创新最为活跃的地区之一。如2002年设立金华海关义乌办事处，如今义乌成为全国最大的内陆海关；2002年成立金华市出入境管理局义乌签证处，2005年10月，义乌在全国县级市中率先建立出入境管理局；2005年6月，经最高人民法院批准，义乌法院成为全国第一家可管辖涉外民商事案件的基层法院；2005年1月，全国首本港澳个体工商户营业执照在义乌发出；2006年4月，义乌率先在全省放开台湾居民个体工商户登记；2006年，经国务院批准，义乌成为全国首批拥有外事审批权的县级市，等等。但个别事项的授权、扩权，远远不能从根本上改变政府管理滞后于经济社会发展和制度性公共服务供给不足的局面。
受制于行政层级和权力配置，义乌市政府缺乏与经济社会发展相适应的自主性，不利于构建良好的区域发展制度环境。突出表现在：在政府治理手段方面，由于义乌市作为县级政府不具有行政立法的权限，使得经济社会发展中的许多矛盾和问题，无法通过法律的途径予以解决，相关的公共政策由于不具备法律效力，不能有效地保障公民的合法权益，影响了政府依法行政。重要资源配置方面，当前体制下，土地、电力等对区域经济发展有重要影响的要素指标都实行自上而下的等级化配置，地级市凭借行政层级的优势往往在要素的配置上向市本级倾斜，使得义乌市的要素配置远远无法满足发展所需。而且义乌市经济社会发展的各项计划指标也是由其所辖的地级市下达，使得义乌市政府无法有效地调控本区域的经济社会发展。
在规划和项目审批方面，义乌市每年投入基础设施建设的资金都在100亿左右，但土地利用总体规划、农用地转用、重大投资项目等的报批都需上报市级和省级有关部门，报批环节多、周期长，就连国民经济和社会发展中长期规划的审核都需报金华市，这既无法律依据，也不适应经济的快速发展。此外，干部管理制度也存在较大的弊端，政府激励与发展绩效不相称。像义乌这样的经济强县（市）的领导在保持经济平稳较快增长、维护社会和谐稳定等方面的责任更重，压力更大，需要做的工作更多。近年来，国内部分省区相继试行了对经济强县（市）党政一把手提高政治待遇的制度，其示范影响很大，使得要求加大对强县（市）党政领导干部队伍激励的呼声不断提高。另外，垂直管理部门的干部管理制度不够完善，电力、质检、工商、税务等垂直管理部门职能的有效履行对县域经济和社会的健康发展起着相当大的作用，但垂直管理部门干部任用的决定权在其相应的上级部门，使得条管干部更多地是向上级负责，而不是向属地政府负责。一些垂直管理部门有时不考虑地方意见，任意调动和任命下级部门主要领导，造成条块之间的矛盾，影响了本区域政府职能的有效履行，弱化了公共政策的执行力。
第三节 扩权改革的过程：市县竞争、利益博弈与政府间角色差异
为适应经济强县快速发展的客观需要，基于权力配置与经济社会发展不相适应问题，2006年初，省党政主要负责同志亲自过问指导，责成时任省委常委、常务副省长章猛进挂帅，组织由多个省直部门参加的课题组，深入调研分析义乌等经济强县（市）扩权改革取得的成效以及在快速发展中出现的新的体制矛盾和机制障碍。调研表明，过去几轮的扩权已不适应经济强县（市）经济社会快速发展的需要，县市一级政府的经济社会管理权限普遍出现与经济社会发展不相适应的问题。经济强县（市）社会管理权限和力量明显不足，影响了政府职能的全面履行；发展所需的市场监管服务机构缺乏、编制受限，制约了强县经济的进一步发展和提升；“强县扩权”政策的执行与现行体制和法律法规不相适应，许多权力难以真正下放。因此，在新的形势下，根据县域经济社会发展的需要，进一步改革县级行政管理体制，扩大义乌等经济强县（市）的管理权限已势在必行。
2006年11月14日，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅下发了《关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见》（浙委办〔2006〕114号）（以下简称《意见》），标志着浙江省的第四轮“强县扩权”正式启动。
一、扩权改革的主要内容与特征
义乌扩权改革相对于前三轮“强县扩权”来说，更加注重政府职能的全面履行和依法行政，体现了行政管理体制和政府转型的基本导向。
一是从注重经济管理职能向全面履行政府职能转变。浙江省前三轮“强县扩权”所下放的管理权限主要都是经济管理权限，社会管理和公共服务类权限涉及较少，其主要目的是增强县级政府的经济性公共服务能力。而义乌扩权改革的目的在于全面提高义乌市政府履行职能的能力和行政效能，营造良好的发展环境，促进义乌市经济社会持续快速健康发展。因此，扩权改革围绕着决定政府公共服务职能有效履行的两大基本条件进行。一是扩大义乌市管理权限。在不改变其由金华市领导的管理体制的前提下，进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限，按照“依法规范、能放则放”的原则，以公共服务和社会管理权限为重点，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。二是调整有关管理体制和机构设置。
《意见》指出，义乌市可根据经济社会发展需要，按照全面履行政府职能的要求，研究提出调整优化政府机构设置和人员编制方案。鼓励义乌市对现有部门中职能交叉、业务相近的机构及其职能进行整合，进一步理顺和规范部门间的职责分工。支持义乌市在核定的人员编制总数内，优化部门人员配置，适当增加市场监管、社会管理和公共服务部门的人员编制，加强对公安、司法、法院、检察院等机构的人员配备。根据义乌市场国际化发展需要，支持和帮助义乌市设立海关、出入境检验检疫、外汇管理、股份制商业银行等相关分支机构，并协调赋予这些分支机构设区市或相当于设区市的职能，完善义乌市经济管理服务网络。进一步完善党政领导干部激励机制，义乌市现行领导干部管理体制不变，党委、政府主要领导可以采取适当方式高配。
二是从行政性分扩权向法治化扩权转变。前三轮“强县扩权”的实施主要是依靠省委、省政府的政策，通过上级政府的行政权威，将原属于地级市的经济管理权限下放到经济强县。这种扩权方式的不足之处在于缺少对管理权限下放的合法性审查，使得部分管理权限的下放缺乏法律依据。2002年实施的313项经济管理权限下放政策，在具体执行中，部分扩权项目和现有的一些法律法规相抵触，导致一些政府行政败诉案件的发生，致使放权单位不敢放权，或者中途收回权限。
义乌扩权改革的一个重要特点在于其不同于以往几轮更多地采取行政化的扩权方式，而是按照“依法放权、能放则放”的要求，实行法治化分权，体现了依法行政和改革创新的有机结合。《意见》明确规定，凡法律法规明确规定由县级以上人民政府及其主管部门批准和管理的事项，均由义乌市政府及其主管部门行使批准和管理权；有关法规和部门规章规定与国家法律不一致的，服从上位法的规定。法律法规规定由设区市政府及其主管部门批准和管理的事项，无禁止委托条款的，由金华市政府及其主管部门委托义乌市政府及其主管部门行使批准和管理权，具体实施情况报金华市政府及其主管部门备案；属于禁止委托的，由金华市政府及其主管部门向义乌市延伸机构行使批准和管理权。法律法规规定须经设区市审核报省级政府及其主管部门批准和管理的事项，由义乌市政府及其主管部门直接报省政府及其主管部门审批，同时报金华市政府及其主管部门备案；法律法规规定由省级政府及其主管部门批准和管理的事项，少量确需由义乌市政府及其主管部门行使批准和管理权的，法律法规又无禁止委托条款，采取由省政府主管部门委托或延伸机构的方式下放权限；法律法规规定不能委托或授权、依法由省政府分批次审批的事项，确需由义乌市政府视情实施的，可由义乌市政府每年汇总并一次性申报，经省政府批准后，由义乌市政府具体实施，具体实施方案报省有关部门及金华市政府备案。
二、改革过程与政府间角色差异
从义乌扩权改革试点的制度设计来看，应该说，在现有的层级管理体制下，最大限度地拓展了义乌发展的制度空间，增强了发展的自主性。因此，能否执行好这一制度，决定了改革试点的成败。2006年11月，《意见》下发后，金华市委、市政府按照《意见》的精神成立了义乌扩权试点工作领导小组，并于12月将《义乌扩权改革实施方案》上报至省委、省政府；省里经过多次协调、沟通和平衡，于2007年2月出台《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于义乌市扩权试点实施方案的复函》和《浙江省人民政府办公厅关于扩大义乌市部分经济社会管理权限的通知》两个政策文件，对有关事宜和先行下放的权限予以了明确。
具体包括：将金华16项管理权限通过延伸机构的方式下放给义乌市、115项管理权限通过委托或交办的方式下放给义乌市；将472项省有关部门的经济社会管理权限下放给义乌市。省级部门制定和下达的各类经济社会发展方面的计划和指标，凡是安排到设区市的，扩大安排到义乌市；义乌市的各类经济社会发展统计报表上报，仍按原管理办法执行，同时报省级有关部门。对义乌市政府及其部门的业务性工作和责任制考核，按照“权责一致”、“谁管理谁考核”的原则进行；由省政府及有关部门对义乌市政府及有关部门进行直接考核的，同时征求金华市政府及有关部门的意见。因此，义乌改革试点从政策出台到具体实施，主要经过了以下的程序和路径。
省委省政府出台关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见金华市拟定《义乌扩权改革实施方案》报省委省政府批准省政府对金华上报的实施方案进行批复，出台相关政策文件义乌市具体组织扩权改革试点工作权力的下放其实质是政府间利益关系的调整，因此，在义乌扩权改革过程中，省、市、县三级政府从各自的利益关系出发，表现出了不同的角色定位。
1.义乌市政府：改革受益者和积极推动者
作为全省唯一的扩权改革试点，扩权改革的实施将使义乌市在权力配置上突破县级政府的层级限制，有利于获取更多的公共资源，提升地方政府公共服务能力，优化区域发展环境，从而在日趋激烈的区域竞争和政府间竞争中赢得主动权。因此，尽可能地争取区域发展所需的经济社会管理权限和其他公共资源，最大限度地拓展和获取改革的受益值，成为义乌市政府的必然选择。其实，早在好几年前，义乌市针对县域经济快速发展所导致的公共服务供给不足的矛盾，就通过多种渠道向省级政府以及中央各部委，要求下放发展急需的经济社会管理权限。义乌籍的人大代表、政协委员多次在省“两会”上要求进一步下放管理权限、进行县级行政管理体制改革的提案。省咨询委、省政府参事室等多次向省委、省政府领导上报关于扩大义乌经济社会管理权限的调研报告，甚至提出实行省直管或直接升格为地级市的政策建议。
