自从1999年“依法治国，建设社会主义法治国家”被写入宪法，依法治国成为我国宪法确立的治国方略。而依法行政，构建法治政府与责任政府是实现这一治国方略的根本要求。同时，我国社会主义市场经济的发展和社会主义民主政治的推进，引起了人们政治观念和行为特征的变化。尤其在西方责任政治的影响下，人们对公共行政领域中违法的行政作为和行政不作为日益关注，不仅要求对失责的政府执行人员进行惩处，而且希望对那些居于决策地位的高层官员追究政治责任。
2003年的“非典”事件对我国启动行政问责制起到了极大的推动作用。自此以后，我国行政问责制得到不断发展，中央推出了一系列有关问责的制度文本，对政府责任的追究起了很好的规范与指导作用，但关于问责的内容规定比较笼统、抽象。相比之下，我国地方政府相继出台的问责制度就文本规定来说更具有针对性与操作性，行政问责制度相对比较完善。
第一节我国行政问责制度的基本构架
行政问责制度是责任政府的制度保障，责任政府作为一种理想类型的政府，其内在的制度主要通过一个系统的行政问责制度得以实现。我国行政问责制度还处于初建阶段，相关的制度还在探索与形成之中，近几年不少地方政府在这方面进行了积极的实践，制定了一系列行政问责制的相关法律法规，推进了我国责任政府的建设。行政问责制度作为政府回应民主政治的诉求和责任政府理念的实体表现形式，而成为政府改革发展的重要内容，获得我国各级政府的普遍认同和高度重视。
一、行政问责制度的概念、内涵及其法律地位
行政问责制度为责任政府提供了制度基础，适应了我国政府不断强调公共行政的法制化建设的需要，从制度层面回应了国内逐渐兴起的以公民参与为主体、以媒体介入为特点的社会问责和各类安全、卫生等突发事件所带来的责任追究的政治诉求，从而为责任政府的建设提供了制度保障。
行政问责制度是一种针对行政权力进行监督和责任追究的制度，“包括对政府决策前所进行的类似信息通报和论证的前瞻性行为，在政府行为过程中所进行的对行政遵纪守法和工作表现所进行的评估，以及在政府行政结束后所进行的质询，这其中，当然也包括制裁措施的应用”。因此行政问责并非是一种单一的制度，而是由政治体制、行政管理体制和公民社会等因素构成的一个体系，并通过各种类型的法律、行政规章和规范性文件来规定的。
世界银行的研究表明，在行政问责体系设计中，“不存在一种单一的药方可以在全世界随时进行机械地应用”。在我国古代封建社会，存在传统的等级问责制度，而伴随着责任政府理念的不断深入，行政问责制度必须实现从传统的等级问责向法制化的制度问责转变。2005年4月出台的《公务员法》等一系列与行政责任相关的制度文本，为行政问责制度的确立提供了规范和指导作用。在此基础之上，我国各地方政府相继出台的各类行政问责制度旨在更加有针对性地解决行政责任追究问题。
行政问责制度应当是一种实体法和程序法兼备的行政法律制度，用以确认问责主体、问责相对人的法律地位，设定其权利和义务，并从制度上保证“问责”这一行政程序有序运行。行政问责制度实际上应该是在探寻一种“最佳”模式，这一模式可以系统全面地描述政府行政权力运作，从而确定一些应该界定的行政责任，用以规范政府行政，预防行政不当。我国行政问责制度经过多年的发展，呈现的一个基本特点是行政问责制度侧重于事后问责，它从诸多层面上要求行政部门对行政结果负责，并由此形成了“结果导向型行政问责制度”。这就使目前各地方建构的行政问责制度都过分强调以结果为导向，这种源自等级问责模式发展深化的制度，更多的是以“问题发生后怎样解决问题”为重点。
就我国现行行政问责制度的法律地位而言，最重要的问题首先是法理依据不足，难以依法问责。正如有学者所说的：“当前我国行政问责面临的主要困境是有问责之事，无问责之法，即存在严重的制度资源稀缺。在责任划分上过大的弹性空间和刚性原则缺失，很可能导致问责中有失公正，这样的‘问责’结果或许可以聊慰民心，但效果却是很不确定的。”正是由于行政问责制度法理依据不足这一“先天缺陷”，使各地政府、各级部门在行政问责的制度方面存在明显差异。
目前我国没有统一的原则性行政问责法律，而且在短时间内要设计并通过一部可以得到各方面认可的国家行政问责法的难度很大，因此目前制定的行政问责制度通常是以省、市政府规章的法律方式出现的。
由于现行行政问责制度的法律位阶不高，因此各地方行政问责制度基本上都在条例开篇作一些基础性的描述，其中大多包括制定该条例的依据、制定该条例的目的等，强调行政问责制度的法律渊源。作为一项法律法规，行政问责制度必须遵循法制统一的原则，尊重法律位阶。行政问责法规作为下位法，在创设行政责任以及相关内容时必须有上位法作为法律根据。大部分省市制定的行政问责法规中都以《国家公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》等作为法理依据，但详细分析这些制度的条文不难发现，这些问责法规和法理依据并非绝对的上位法和下位法关系，在实际运作中这些法理依据更多被作为行政问责制度不足时的补充。从法律渊源和法律地位层面来看，必须保证现有行政问责制度与国家法律法规的充分关联性，如《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》应当与《党政领导干部辞职暂行规定》形成上下位关系。
二、我国行政问责制度的基本构架
行政问责制度作为一项行政法律制度，其关键特性在于标准化和程序化，这就需要建构一套具有可操作性的制度规范。我们从国内近百部行政问责制度中选取二十三部有代表性的行政问责制度，通过比较分析发现普遍缺乏规范的制度设计。各地的行政问责制在问责主体、问责内容等各项内容上均有差异，甚至差异明显。这种差异不仅来自“地方特色”，更大的原因是制度不规范、不健全和不完善。作为实体法和程序法合一的行政问责制度旨在全面追究失责行为，并实现政府责任的监督机制，应当是一种有一定弹性，但同时具备标准化的、系统化的制度规范。
在我国以往的相关研究中，一般重视行政问责制核心要素的设置，如问责主体、问责对象、问责内容等，但对行政问责程序机制的研究重视不够，对行政问责的实际运作机制缺乏深入的探讨。行政问责制度的核心要素决定了行政问责程序机制的有效性，而一个全面的、完整的行政问责制度才能保障行政问责的有效性和公正性。作为一项法律文本，行政问责制度应当覆盖行政问责程序机制的各个方面，使每一个环节、内容都合法化、合理化，即使对于可以赋予自由裁量权的部分也应当像《刑法》那样限定自由裁量的空间，而不能没有限制。
从法律文本的角度来分析，完整的行政问责制度应当包含：问责的法理依据、问责原则、问责对象、问责发起、问责启动、问责内容、问责主体、责任划分、责任标准、问责程序、追究方式、问责救济十二个部分。从立法学的角度来看，行政问责制度体系的设计，首先必须保证涵盖以上所有项目，其次必须保证规定的内容符合实际需要。
完整的行政问责制度包括的所有内容对于行政问责程序机制发挥着重要的作用，每一个部分都是不可或缺的。其中问责主体、问责对象、问责内容等是整部法律的核心部分，但法律并不能只有这些实体的内容，一部法律要有可操作性，就必须辅以合理的程序法来有效保证实体权利。以下通过对行政问责制度文本的分析，了解行政问责制度的基本构架。
（1）行政问责制度的法理依据和法律渊源。行政问责制度应当在条例开篇作一些基础性规定，主要包括制定该条例的依据和目的，明确行政责任制度的渊源，规定行政问责需要遵循的原则。
行政问责制度无论是“引咎辞职”类问责制度还是行政部门制定的针对公务员尤其是行政首长的问责制度，都是法律法规，必须遵循法制统一的原则，尊重法律位阶。任何一项行政问责制度作为下位法在创设行政责任以及相关内容时必须有上位法作为法律根据，国家层面的行政问责立法应当以《中华人民共和国宪法》作为立法依据。各省市的行政问责条例应当以中共中央或国务院制定的行政问责示范性规定为法理依据。然而，少数地方行政问责制度例如《海南省行政首长问责暂行规定》等并没有问责法理依据，这就缺失了行政问责制度的合法性基础，影响了法律的权威性和严肃性。同时，缺乏法理依据也不符合《立法法》的有关规定，所规定的内容缺乏法理依据，在实际工作中遇到不同法律相互冲突时，难以得到上位法的支持。
大部分省市制定的行政问责制度都将《国家公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》作为法理依据，但即使在同样针对相似内容的各地方行政问责制度中，法理依据的差异依然是存在的。这些差异一方面可能是由于立法者的水平有限，没有全面考虑法理依据来源；另一方面可能是由于各地在制定行政问责制度时的侧重点不同。但通过上文的分析可以知道，目前的行政问责制度基本上都属于地方原则性行政问责制度，原则性行政问责制度在法律渊源方面应当是基本相似的，差异的产生说明我国现行行政问责制度在立法方面的严谨性不足。由于目前的行政问责制度通常以政府规章的形式出现，而并非经过各级人大立法的专门法律，因此明显在法律属性方面有所欠缺。行政问责制度下一阶段的立法工作重点应当修正这些法理依据的不足，避免原则性行政问责制度“原则性不强”的问题。
同时，上下级制定的行政问责制度必须保持绝对的上位法和下位法关系，如《海口市行政首长问责暂行规定》就在第一条中明确规定了“根据国家有关法律法规以及《海南省行政首长问责暂行规定》的规定，结合本市实际，制定本规定。”就是一种比较好的做法。从制度设计层面来看，应当保证现有行政问责制度与国家法律法规的充分关联性，如《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》应当与中共中央颁发的《党政领导干部辞职暂行规定》形成上下位关系。在一般情况下，法理依据和法律渊源被作为下位法立法的重要指导，下位法应当比上位法在细节方面规定得更具体，因此，将上位法作为行政问责制度不足的补充是不合理的，如《郑州市人民政府行政首长问责办法（试行）》第二十三条中规定问责程序方面可以参照《公务员法》的安排就不是非常合理的制度设计。
（2）行政问责原则。一部法律法规的原则表现了该法律法规的特性，同时决定了这部法律法规所有内容、条文所遵循的宗旨。
原则确立的成熟与否决定了法律法规内容的有效程度，例如我国民法的“公序良俗”原则和刑法的“罪刑相适应”原则都在立法和实际案例中发挥了重要作用。
现行大部分地方行政问责制度都极其有限地规定了问责原则。大体包括：问责实行权责统一，有错必究；过错与责任相适应；问责与整改相结合、教育与惩戒相结合等原则。但仍有少量行政问责制度缺乏原则性的规定，如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等就没有相关规定。各地行政问责制度普遍关注权责对等这一基本原则，同时从实体上关注了行政职权与行政职责的对等、行政过错与行政责任的相当。但现行各地行政问责制度在问责原则的设立上也存在一些不足，如对程序正当的原则重视不够，对问责的公开性缺乏明确的规定。行政问责制度应以公开为原则，以保密为例外，充分尊重相关主体和社会公众的知情权。另外，还应当规定回避制度等基本原则。
（3）行政问责对象。各地行政问责制度都非常重视问责对象的规定，通常在第二条就规定了问责对象的范围。同时，由于各行政问责制度针对内容的不同，问责对象也有较大分歧。有些规定问责对象为作为一个整体的政府部门以及作为个体的政府工作人员，有些仅指后者。在工作人员方面，范围也有所不同，所有地方问责制度均将本级人民政府各部门行政首长列为问责对象，体现了行政问责制强调追究领导责任的理念，但同时还规定了行政首长被问责的情形是由上级机关或者其他机关领导的行为导致的，应当按照干部管理权限追究或者建议追究相关领导的责任。部分省市的问责制度还将问责对象的范围进一步扩大，规定市、县、自治县人民政府可以参照制定相应的问责制度，对本级人民政府部门的行政首长和乡长、镇长或者街道办事处主任进行问责；实行省以下垂直领导体制的省人民政府部门可以参照规定，对本系统所属行政机关的行政首长进行问责。问责对象在溯及力方面还作出了“对已经受到行政处分或者其他处理而未被问责的行政首长，仍可以依照本规定予以问责”的规定。
