内容提要
阐述公共部门人力资源规划的涵义及目的、程序与方法，在此基础上系统阐述公共部门人力资源需求预测和供给预测的影响因素和主要方法、人力资源规划与公职人员职业生涯发展计划之间的相互关系。
公共部门人力资源规划概述
一、公共部门人力资源规划的涵义及目的
1．公共部门人力资源规划的涵义。所谓公共部门人力资源规划，亦称公共部门人力资源计划，是指公共组织为了实现其战略目标，运用科学方法与技术，对所属人力资源的供需进行预测、合理配置和计划，进而确保公共部门在人力资源的数量、质量和结构上满足需求的过程。也就是说，人力资源规划是指进行人力资源供需预测，并使之平衡的过程。
公共部门的人力资源规划有宏观和微观之分。宏观的人力资源规划是从整个公共组织人员队伍总和出发，在分析组织的结构和预算状况走势的基础上，确定一个时期内对人员的总体需求状况，以求组织的职位与人员数量、素质结构在总体上达到平衡。为此政府人事行政主管部门要求对组织现有人员的数量和质量予以把握，并依据组织的发展趋势，预测未来几年内组织对人员的需求数量和需求方向。这一规划过程具有战略性，应是公共部门自身发展战略规划的重要组成部分。另外，各公共部门还要针对每年人员进出及内部流动情况，做出年度人力资源需求与分配计划。年度人力资源规划应是战略性人力资源规划的基础，同时又受战略性人力资源规划原则的指导，使年度人力资源规划不至于成为一种短期性行为。
微观的人力资源规划是指各公共部门根据本部门的工作岗位的需要和部门预算情况及发展方向，在工作分析的基础上，确定本部门在一个时期或财政年度内，对人力资源的需求状况，制订出人力资源获取与分配的计划，为其他部门的人力资源管理活动奠定基础的过程。微观的人力资源规划是宏观人力资源规划的基础与有机组成部分，从程序上说，只有微观人力资源发展的信息汇集才有可能制定出宏观的公共部门人力资源规划；从结果上说，微观人力资源发展的信息的准确性程度，决定宏观人力资源预测的科学性。因此，各部门人力资源规划的过程，实际上集中体现公共部门不同层次人力资源规划管理的过程。
此外，人力资源按规划的期限，又可分为短期、中期与长期三种。短期规划通常是指6个月至1年的规划，短期规划重点放在经费预算与招聘方面，以保证目前的需要。中期规划一般3年至5年。长期规划则在5年以上，有的可达二、三十年甚至更长。制定长期规划难度较大，因为预测未来总是一件困难的事。长期规划侧重于组织的发展战略。
按照规划的性质，人力资源规划又可分为战略性人力资源规划与战术性人力资源规划。战略性人力资源规划从国家宏观调控和国家的发展战略高度出发，并且贯穿于人口、资源、环境、经济与社会发展的各个方面，形成不同方面的交叉。战术性人力资源规划一般指具体的短期的规划。
2．公共部门人力资源规划的目的。公共部门引入人力资源规划具有必要性。一方面现代社会发展的前景预示着，在公众对公共服务要求不断提高的今天，公共部门人力资源的构成状况，对于政府组织能否应付社会需要是极为关键的；另一方面政府自身的组织结构特质和行政改革与发展的趋势，也要求政府组织必须对其人力资源作出规划。这不仅是管理的或技术的需要，也是政治发展的需要。
一方面政府采取的是一种垂直的、层级制的结构体系。在一个国家或地区中，政府的各个管理层级和各个管理部门都是体系中的一个链条。这种完整统一的组织架构，保证政府统一的行政管理权的行使。政府组织结构本身的特征，就决定人力资源管理也具有计划性与宏观调控性。国家人事管理部门和各政府机关应该也必须对自身的公务员构成进行规划，合理划分人事管理的权限，才能保证政府职能的有效实施。
另一方面政府行政改革的趋势，强化公共部门人力资源规划的必要性。虽然各国政府所处的环境和体制不同，但都似乎面临这样一种状况：一方面公众对政府服务的要求越来越高，来自公众的压力越来越大，另一方面公众又不愿意、也不可能支付政府过多的财政支出。这就出现一种两难境地：政府要增加服务项目与提高服务质量，需要更多的财政来源和开支，但同时又受政府财政额度的限制，不可能大幅度地提高预算开支。因此，政府必须调整或改革自身职能，更多地以市场化的形式和企业化的形式重塑组织，从而降低人员成本。精简机构已成为各国的重要举措，面对职位精简与人员变动，人力资源规划能够发挥重要的作用。长期的人力资源规划可以减少未来的不确定性，配合员工个人的职业计划，降低个人失业的风险性和对组织造成的不稳定程度。短期的人力资源规划可以根据政府职能选择适用的人才，同时，通过人力计划，规定政府组织比较合理的离职率、退休率、培训率，提高整体素质。
因此人力资源规划在人力资源管理中具有重要作用，具体来说，其作用表现为：
（1）保证实现政府组织目标和任务。任何公共组织的最高管理层，在制定组织目标、任务和计划时，首先要考虑人力资源供给与需求，组织也日益需要具备有应付各种变化的人才。为了适应组织对未来发展战略的要求，人力资源管理也必须采取相应的对策。管理系统引入人力资源规划，尤其是战略规划是对组织发展的回应。人力资源规划的应用不仅是现代管理技术方法的进步，更意味着人力资源管理理念与价值的更新，即标志着现代人力资源管理由注重员工数量转向重视能力与素质；由注重组织人力资源管理的短期利益转向长期利益。
（2）促进人力资源合理开发和有效利用。公共部门是由不同数量、不同层次、不同种类人才组成的综合体，这就需要对人力资源进行规划。通过对人力资源进行规划，明确公共部门对人才的需求总量，其中需求总量中又规划出不同种类、不同层次的人才模式和数量，这样，就进一步明确政府应该选择什么样的人才模式与类型，应该不断开发和使用那些人才模式与类型，进而应该确定何种培训内容和培训方式才能满足公共部门所需人才的培养。同时，通过规划也使员工了解自己在组织现在与未来工作中的适用性，明确自身素质与组织要求的差距，寻求提高自身素质的途径。
（3）充当人力资源管理职能的联系纽带。在政府人力资源管理职能中，人力资源规划最具有战略性和积极的应变性。政府组织发展战略及目标、任务、计划的制定与人力资源规划的制定紧密相连。人力资源规划在实施组织目标和计划过程中用实施结果来衡量人力资源管理的目标和措施。人力资源规划与工作描述、工作分析的关系表现为：工作描述和工作分析是现代人力资源规划的基础，凭借它们提供的工作性质信息，人力资源规划确定人员的素质要求和需求结构的基本构成状况。换句话说，工作分析是在制定人力资源规划中，必须使用和参照的重要指标体系；公共部门人力资源规划同其他人力资源管理环节的关系表现为：规划是公职人员录用、任命、晋升、交流、工资、培训、辞退、退休的基础和依据。人力资源规划的本质在于，为适应组织现在与未来发展的目标，必须预测和确定组织需要多少和需要什么样的人才。因此，正是规划明确组织应该选择什么样的人才，应该不断开发和大力使用哪些方面或类型的人才，应该以什么样的培训知识和培训方式将员工塑造成未来组织需要的人才。
二、公共部门人力资源规划的制定过程
公共部门人力资源规划的制定主要包括确立组织发展目标、收集信息、预测供需、制定规划以及实施、评估和反馈。
围绕上述要素，人力资源规划通常要对以下重要问题作出分析：组织面临的变化着的内外部环境变化，对组织发展与人才需求提出什么要求；组织近期和长期的发展目标；现有人力资源素质、能力结构与组织目标存在的差距；对组织未来人力资源的供需情况进行预测；将规划与日常的人事行政活动联结起来，在管理中贯彻和实施人力资源规划的要求；通过一定的指标和人力资源管理的绩效，对人力资源规划的成果予以评估，在变迁的组织环境中，不断发展和完善公共部门的人力资源规划。具体来说，包括以下过程：
1．确立目标。这是人力资源规划的第一步，主要根据组织的目标来制定，这一步相当重要。目标分为“软性”与“硬性”两种。“软性”目标包括人员工作满意度、员工成熟度、员工岗位适合度、领导者素质与形象的提升程度、组织效能的提高程度、组织文化建设目标的达成等等不易量化但可以通过调查等手段将定性与定量相结合的目标。“硬性”指标是指人员的年龄结构、学历结构、职称比例、人力总成本、一线人员占全部员工的比例等可以量化的一些结构性或有确定性指标的目标。
2．收集信息。需收集的信息主要包括组织内外环境的变化趋势、战略方向、人力资源现状等，不仅要了解现实情况，而且更要认清潜力与存在的问题。为此，需调查分析组织内外人力资源的供需状况。外在人力资源的供需状况包括劳动力市场的结构、市场供给与需求的现状、教育培训政策与教育工作、劳动力职业观、择业心理等。对于内在的人力资源供需与利用情况的调查分析，通常是人力资源规划中最重要的部分，一般包括现有员工的一般情况、知识、经验、能力、潜力、兴趣、需求、绩效、培训情况、人力资源流动情况、人力资源结构与现行的人力资源政策等。这些信息是人力资源规划的基础，为此，许多组织都建立了人力资源信息系统，并随时更新修正，为管理工作服务。
3．预测供需。这是人力资源规划中较具技术性的关键部分，是在上述收集的人力资源信息的基础上，采用经验判断、统计方法及预测模型等进行预测。主要目的是得出计划期人力资源的余缺情况，即“净需求”。当然这与所实施的或所假定的人事政策有关，并会对组织的管理风格发生重大影响。预测工作可借助计算机技术来进行。
4．制定规划。首先制定人力资源的总规划，总规划以组织的战略目标和未来发展趋势为依据，围绕规划期内人力资源管理的总目标、总方针、总政策，按照实施步骤、时间安排、经费预算等若干思路进行设计。当整个组织面临大的变动或需要重组时，必须考虑组织结构，对职务进行重新分析，并在完全确定的基础上进行总体规划。
其次根据总规划制定具体的业务计划及相应的人事政策。业务计划具体包括：
（1）补充计划，包括人员补充的类型、数量、结构比例和要达到的绩效、人员的来源、人员的任职要求、基本的工资待遇和社会保障等；
（2）使用计划，它包括各部门的定编、定岗、定员方案及其职位分类与设置标准、任职资格考核办法、聘任与解聘制度及其规范、年度评估制度与奖惩措施等；
（3）培训开发计划，一般包括培训开发的目标（如提高人员的政治、业务素质，减少非正常流动的频率，提高满意度等）、培训开发的相关政策与办法（促进开发的政策、员工的终身教育办法等）、不同培训开发的时间安排（短期、中期、长期）等；
（4）绩效评估与激励计划，包括激励政策、薪酬政策的制定，评估体系的完善、公正与公平的评价机制的建立等。在具体的规划中，根据情况还可增加若干项目，但规划的名称和内容必须与本单位的实际情况相吻合。
5．实施、评估与反馈。这是人力资源规划的最后一个阶段，任务是组织将人力资源的总规划与各项业务计划付诸实施，并根据实施的结果对规划进行评估，并及时反馈评估结果，修正人力资源规划。由于组织内外存在诸多不确定因素，造成组织战略目标不断变化，也导致人力资源规划不断变更，因此，人力资源应当滚动实施，不断修正。
三、公共部门人力资源规划的具体方法
对人力资源状况进行分析是进行人力资源规划的基础性研究，它是从现有员工个人资料入手，进而上升到组织对资料进行归纳、综合，从中发现公共部门人力资源发展的规律性。分析是由员工个体开始，到一个政府工作部门的综合，再到整个政府系统的综合。其具体方法包含以下方面：
1．通过工作分析，描述组织的职位设置和工作性质，作为对照人力资源结构的基础性材料。
2．运用面谈或问卷调查的方式，统计组织内每个员工的基本情况，获得现有人力资源状况的基础性分析资料。面谈和问卷调查的设计内容一般涉及个人基本情况，如姓名、出生年月、性别、家庭背景等；个人受教育情况，如最后学历、毕业的大学或院校、专业，以及受过的特殊培训；个人的就业历史或任职经历，如以前工作过的单位、职位、时间、薪级；现在工作的单位、职位、任职时间和经历、薪级等；个人的工作业绩表现和潜能，如绩效评价、能力发挥情况等；个人职业生涯的目标，如个人的职业兴趣与偏好、对现职业和职位的满意程度、希望获得发展的方向和渴望得到的特殊培训等。
值得注意的是，个人业绩表现和职业能力等项目的表述由于受到员工个人利益的牵动，可能带有主观倾向性。仅仅依靠员工个人的描述，会影响分析结果的客观性和真实性。因此需要管理部门运用其他辅助技术和手段加以控制。目前在组织中针对这一现象，比较通行的办法有：
（1）人事专家直接观察法。人事专家先选择有代表性的工作岗位，然后亲自参与整个工作流程，在此过程中观察员工工作的状况，并与员工交谈工作体会和满意度。
（2）上级主管评价法。上级主管从组织整体出发，对员工工作的能力、潜质予以评说。这些方法之间存在互补关系，组织可以综合使用。
3．组织对人力资源基础资料进行统计、归纳、分析。统计的目的是按照一定的标准，对现有人力状况给予分类分析，如归纳新任公务员的比率、员工的学历程度、年龄结构、潜质状况、升迁途径和速度、员工退休和自动离职比率等等。通过此项活动旨在：
（1）发现在目前工作状况下，公职人员使用、流动的规律，把握工作要求与人员资格与能力之间的契合程度。
（2）发现目前人力资源状况的弱点和不足，特别是与组织发展目标之间存在的差距。
（3）为人力资源的需求分析奠定基础。
