1.代履行的性质。代履行是与执行罚、直接强制执行并列的一种行政强制执行方式，具体是指当事人拒绝履行行政决定时，由当事人以外的第三方代为履行义务，并向当事人收取履行费用的强制执行方式。代履行不是委托第三人自愿履行，不是代执行，也不是行政机关强制执行。在有第三人参与的执行中，主要有四类情形。一是当事人委托第三人履行义务，属于自动履行行政义务，不属于强制执行。二是行政机关将强制执行权委托第三人履行，即代为强制执行，性质属于行政委托。考虑到行政强制措施都不能委托，因而行政强制执行权更不能委托，只能由法定的行政机关依照法律实施。三是行政机关雇用第三人完成某类专业性较强的任务，在行政机关指挥下，配合行政机关履行职责，如第三人提供专业挖掘机械配合行政机关拆除违章建筑。在这种情况下，属于行政机关实施行政强制执行，不属于代履行。四是行政机关委托第三人完成当事人应当履行的义务。第三人与当事人没有关系；第三人具有独立地位，不依附于行政机关，根据与行政机关之间的委托协议履行义务；委托内容是当事人应当履行的义务而不是行政强制执行权。这就是具有独特内容的代履行。一些学者认为，代履行就是代执行。这是一个理论误区。一旦将代履行视为代执行的另一个名称，代履行将没有自己独特的内涵，也无法与直接强制执行区分开。要说明代履行不是代执行，需要抓住法律关系这条主线。代履行中涉及三个主体：行政机关、第三人和当事人。行政机关与当事人之间是行政管理关系，行政机关与第三方之间是行政委托合同关系，当事人与第三方之间没有关系，不存在命令与服从为特征的行政法律关系。代履行中委托方是行政机关，委托合同的标的是当事人应当履行的义务，涉及的可能是没有价值的物品，也可能是当事人的财产，委托方和权利方是分离的，类似“慷他人之慨”。法律之所以允许这种分离的存在，是出于行政管理的需要。同时，为了保证这种分离的正当性和合理性，应当对这种分离以及委托双方的处分权作出限制。这种限制就体现为第三方以自己的名义实施代履行，不能实施强制手段，委托机关应当到场监督其履行等。
2.代履行的适用范围。一般理论认为，代履行可适用于他人可替代履行的义务，即他人履行该义务能达到当事人履行同样的状态。金钱给付义务不宜由他人代为履行，不作为义务无法由他人代为履行，一些具有高度人身依附性的作为义务也难以由他人代为履行。按照这个标准，行政强制法草案曾规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行的，可以代履行。排除妨碍、恢复原状是对可替代义务的具体化。这样代履行的适用范围太宽，甚至可以将强制拆迁包括在内，不利于规范代履行。
如何规范代履行，当时有三种思路。第一种思路是从源头上加强规范，规定只能由法律设定代履行。第二种思路是具有强制执行权的行政机关才能实施代履行。第三种思路是进一步明确代履行的适用范围，将代履行限定在“做好事”的范围内。经对现行法律、行政法规进行梳理，现行代履行规定主要在危害交通安全、环境污染和破坏自然资源领域，有权实施代履行的行政机关都没有强制执行权。如果采纳第一种和第二种思路，将会对现行行政管理作出较大调整，很多代履行的规定也没有必要取消，因此最后采纳了第三种思路，进一步缩小代履行的适用范围，将代履行限于后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的情形。在行政强制法中，代履行的适用范围是在可替代性义务这个圈里，再划一个小圈，即后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的可替代性义务。这与其他国家和地区的做法有所不同，也是理论上的创新。在这个适用范围之外，尽管也是可替代性义务，原则上就不能设定和采用代履行方式。考虑到行政强制法对代履行的适用范围已作了明确规范，对可以代为履行的情形作了明确列举，原则上不宜在法定情形外再作出代履行的规定。因此，行政法规、地方性法规、规章和其他规范性文件，不得对行政强制法规定情形以外的情形规定代履行。在同样法律位阶中，考虑到特别法优于一般法和新法优于旧法原则，行政强制法之后的法律中确有必要规定代为履行行为的，可以规定并参照本法代履行的规定执行，行政强制法之前的法律中规定的其他代为履行行为，需要立法机关作出解释或者确认。
3.代履行的实施主体。在本法立法过程中，对作出决定的行政机关能否具体实施代履行有争议。有的意见认为行政机关也能实施代履行，理由有：（1）代履行的本意是由他人代为履行行政义务，由行政机关代为履行并不违背代履行的本意。（2）有利于减轻财政负担。在行政执法过程中，特别为当事人付出的人力、物力费用应当由当事人个别承担，不应由全体公民承担。行政机关可以实施代履行，既达到纠正违法行为的目的，又可以通过由当事人承担费用的形式达到惩戒的效果。（3）德国、日本都规定行政机关可以实施代履行。
有的意见则认为代履行的实施主体应当是行政机关以外的第三方，理由有：（1）恢复行政秩序是行政机关的法定职责，行政执法行为所产生的人力、物力费用支出应当由税收负担。（2）不利于维护行政机关权威。行政机关在履行公务过程中，应当是超脱的，如果因执法行为收取费用，容易产生各种弊端。（3）由行政机关代为履行，将使代履行与直接强制执行更难区分。出于经济效益考虑，行政机关一般会倾向于如果自己代为履行，有可能起到不好的引导作用。考虑到代履行在性质上可以与直接强制执行相区分，直接强制执行符合一定条件的也能收费，我国已有多部法律规定了行政机关可以代为履行，有的情况下行政机关更能把握分寸，也更了解政策法律，执行的效果将更好，因此行政强制法规定行政机关和第三方都可以实施代履行。至于行政机关在具体情形下能否代履行，可由单行法作出规定。
4.代履行的法律依据。在立法过程中，对代履行是由本法普遍授权还是维持现行单行法授权有不同意见，核心是不同规范路径的选择。有的意见认为应当普遍授权，理由是：（1）从立法技术看，普遍授权后，就不用有关法律、行政法规再规定一遍代履行，避免各领域立法不平衡、规定不一致和立法资源浪费，防止损害法制的统一性和权威性。（2）代履行是一项“轻微”、“缓和”的行政措施，对当事人的权益损害不大，也有利于纠正违法行为，普遍赋予各行政机关有这个权力对社会影响不会太大。（3）德国、日本都对代履行进行普遍授权。有的意见则认为对代履行应慎重授权，考虑到我国的实际情况以及代履行强制性的强弱，建议代履行应当有法律、行政法规依据。理由是：（1）如果代履行确实是一项“轻微”、“缓和”的行政措施，就可以普遍授权。对此应当明确规定、慎重确认。现行单行法中很多是将代履行作为强制性手段规定的，强制色彩很强，这需要理念和观念上的转变。
（2）国外立法中普遍授权是有前提的。作为代履行的执行基础，原行政决定应当是确定的，当事人在法定期间内既没有申请复议，也没有提起诉讼。我国要对代履行进行普遍授权，应当尽可能保证执行基础的合法性，防止对尚有争议的行政决定实施代履行。考虑到行政强制法对代履行已作性质定位，代履行过程中对第三人不能实施强制措施，强制性较弱，多数是做好事，对车辆代为采取防护措施、代为种树等不涉及当事人财产或者不减损当事人财产价值的建设性代履行，而非拆除违章建筑等破坏性行为，因此可以在法律依据方面放宽规制，由行政强制法作普遍授权，无须单行法再逐个授权。
对于代履行需要注意几个问题：一是代履行定位必须坚持。在设计代履行制度时，代履行定位非常重要，定位决定了接下来如何规范的问题。将代履行定位于没有强制性的，当事人可以拒绝的执行方式，符合通行的间接强制优先，强制手段尽量少用、慎用的理念。在这种定位的前提下，明确了适用范围后，可以适当放宽设定权，行政强制法将代履行作了普遍授权：只要符合法定代履行的情形，所有行政机关都可以实施代履行，不需要法律、法规的单个授权，这既规范了行政权，平衡了行政管理关系，也解决了行政法规规定代履行的合法性，不至于对现实冲击太大。二是代履行与执行罚都属于间接强制执行，本身都不属于行政强制执行权，执行罚缺乏物理性，代履行缺乏强制性。有行政强制执行权的行政机关实施强制执行时，可以先行实施代履行这种缓和的方式，这如同强制执行前需要教育和告诫一样。没有行政强制执行权的行政机关在申请法院强制执行前，可以先行实施代履行，尽量用缓和的方法解决行政争议。因此，有行政强制执行权的行政机关可以选择代履行，实施代履行的不一定是有行政强制执行权的行政机关。
5.代履行的程序。加大程序规范力度是本法的一个重要切入点和亮点，也是大家的共识，依法规范代履行，应当程序与实体并举。考虑到代履行有其自身的特点，不能完全适用本法第四章第一节有关行政机关强制执行的一般规定，本法第五十一条对代履行的程序作了规定。（1）作出代履行决定书并送达。实施代履行，必须作出书面的代履行决定，这是行政机关的一项法定义务，有利于规范代履行行为，使得代履行有凭有据，也有利于当事人维护自身的合法权益。代履行决定书应当送达。具体送达的规则，按照行政强制法第三十八条规定执行，直接送达优先，当事人拒绝接收或者无法直接送达的，依照民事诉讼法的规定送达。（2）代履行决定书的内容。代履行决定书应当载明的事项包括：当事人的姓名或者名称、地址，明确被执行人的基本情况，防止执行对象错误；代履行的理由和依据，主要是依据代履行的基础行政决定及实施代履行的理由和依据；代履行的方式和时间，明确拟实施代履行的具体方式和具体时间，使被执行人早作准备，不至于措手不及；代履行标的，明确对具体事项或者物体实施代履行；代履行的费用预算，明确实施代履行收取费用的数目和计算标准；代履行人，具体实施代履行的组织。代履行决定书内容是法定的，以期使得代履行更加明确和透明，从而促使当事人权衡利弊后自动履行义务。（3）催告。代履行的催告时间不同于行政强制执行，代履行是在代履行前三日进行催告，而行政强制执行是在作出行政强制执行决定前进行催告，催告得更早。关于催告的内容、形式和催告功能，适用行政强制法第三十五条、第三十六条的规定。（4）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督。主要是监督第三人或者行政机关工作人员是否按照委托合同代为履行义务，在代为履行义务过程中有无违法行为。适用行政强制法第四十三条关于不得在夜间或者节假日实施行政强制执行，以及不得对居民生活采取停止供水、供电、供热等影响基本生活的方式迫使当事人履行义务的规定；也适用本条中不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式的规定。（5）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章，以确认代履行的结果。6.代履行的收费。代履行的收费标准一直是重点规范内容。有的意见提出，本法一定要规范代履行收费标准，否则极易围绕着代履行这项公权力形成产业链，损害当事人利益。有的意见提出，前几年有关交警部门收取高额拖车费、交警部门指定停车场收取高额停车费等引起了社会高度关注。有的行政管理领域中，由于行政机关与第三方签订代履行协议时不关心费用，导致代履行费用虚高，甚至达到暴利的程度。因此，本条作了三项针对性规定：一是在代履行决定书中应当载明代履行预算费用，要求代履行费用应当事先基本明确。二是明确代履行费用按照成本合理确定。代履行本身不应是惩罚机制，不应以加大当事人负担为目的，因此代履行收费不能是纯粹商业性的，可以有一定利润，但应当以成本为基准将利润控制在一定范围内。三是代履行费用原则上由当事人承担，但法律另有规定的除外。如道路交通安全法规定交警拖车不得收取费用。《森林病虫害防治条例》规定在一定情况下，政府应当适当扶持和补助森林经营单位或者个人的森林病虫害防治费用等。
