纳粹德国在其发起的第二次世界大战中最终玩火自焚。1945年5月8日，纳粹政府代表签署了无条件投降协议。1945年6月5日，一个由美、英、法、苏四国军事司令官组成、在德国拥有最高权力的盟军管制委员会正式接管了从国家最高机关直到地方基层组织的德国全部国家权力。从1946年开始、决定了日后国际关系发展的制度冲突最终在1949年使德国分成东西两个具有不同的经济和社会制度的国家。1949年，联邦德国在纳粹国家的废墟上、在盟军占领的特殊条件下建立起来。在此期间，盟国占领军和西德内部各派政治力量对德国未来联邦制的种种争论及《基本法》制定过程中围绕这一问题的冲突和妥协，决定了德国联邦制的原则、结构和它在1949年后的发展方向。
盟军的最初构想
早在战争结束之前，盟军各国就对粉碎法西斯政权之后的德国国家制度进行了思考，并制定出相应的计划。
德国未来的国家应该采取什么样的结构形式？盟军对此的讨论主要围绕单一制还是联邦制，或者说集权还是分权展开。人们较为一致的认识是，德国复辟的危险和侵略欲望是长期存在的，因此，出于安全政策和权力政治的考虑，必须彻底粉碎德国的大国地位，长远地削弱德国的战争潜力。所以，必须将这一国家拆开，或者决定性地削弱它。为此，联邦制就是一个很有效的工具。普鲁士应该被分割，因为希特勒和民族社会主义是普鲁士、军国主义、专制主义、中央集权和权力政策的延续。而且，为防止法西斯和集权体制的复辟，必须建立一种民主的政体。从这个角度看，倾向于权力集中的单一制比以纵向的分权和制衡为基本特征的联邦制更容易导致权力的滥用。无论从哪个角度看，联邦制都是一个较好的选项。
不过，各国出于自身利益，对此的考虑也不尽相同。在美国，存在两种相互对立的观点。一种观点认为应该在维持德国统一的同时，加强德意志国家的联邦制特征、削弱中央政府的权力，这也就是美国外交部的观点。另一种观点以财政部为代表，当时的部长小亨利·摩根索提出，战后将德国领土分割为北德和南德两个国家，同时在政治上实行广泛的分权。在英国，一个研究小组制定了一个计划，主张在战后将德国分成十多个独立的国家。但这一计划没有得到温斯顿·丘吉尔的支持，很快就胎死腹中。法国、比利时、荷兰和丹麦政府要求将德国的边界地区并入自己的国家，并在版图缩小了的德国实行权力尽可能分散的制度。苏联尽管希望将德国分成多个国家，但并没有对这些国家的内部结构发表自己的意见。
随着形势的发展，富兰克林·罗斯福领导下的美国政府最终采纳了外交部的意见，在1945年2月4日至11日举行的雅尔塔会议上与英国政府就德国联邦式的去集权化问题达成一致。在雅尔塔会议上，罗斯福、丘吉尔和斯大林也共同认为，在德国重建后的国家，其政治制度必须是一种防止权力因集中而导致滥用的制度。1945年7月17日至8月2日波茨坦会议的讨论就是以这种共识为基础的。美国、英国和苏联三国政府首脑都赞同德国行政管理和经济结构的去集权化，他们在1945年8月2日的公报中声明：“德国行政事务的管理应以分散行政机构及增强地方责任为原则”（萨纳柯耶夫、崔布列夫斯基，1971：510）。不过，尽管这一声明创造了一个共同的基础，但它日后并没有能够得以共同实现。
波茨坦会议后，由于“三巨头”将戴高乐排除在波茨坦会议之外，法国觉得自己不受《波茨坦公告》的约束，支持在德国建立一个松散的国家联合体——邦联。在这个国家联合体中，除了宪法明确规定让渡给邦联的权力之外，成员国保留它们在其他领域的一切权力。苏联则开始宣称支持在德国建立一个单一制的国家。它希望在柏林建立独立于各州行政机关的中央行政机构，负责整个德国地区的行政管理，为建立单一制国家打下基础。英国军政府遵守《魏玛宪法》的规定，接管了魏玛共和国中帝国行使的所有权力。尽管它大力推行乡镇自治，但这与联邦制并没有什么联系。只有在美国占领区，德国的重建自下而上地进行，与《波茨坦公告》的建议较为一致，为协调各州事务设立的机构更是具有美国联邦制模式的成分。
一言以概之，中央集权的法国在德国推行极度的去集中化政策，苏联支持建立中央集权的单一化国家，英国为建立一个分权的单一制国家做准备，而美国致力于建立一种与其制度相近的联邦制。各国的出发点都是自己的国家利益：法国希望尽可能削弱德国；英国坚持其传统的欧洲均势政策，希望德国在欧洲大陆继续成为一支能制约法国的力量；美国则更多从其全球战略来考虑。苏联在战争结束之后很快改变了原来的方针，支持建立一个统一的德国，原因在于，只有这样，它的赔偿要求以及建立一个“社会主义”德国的设想才有可能实现。所以，它转而反对命令式的“强制联邦化”，试图以统一德国的代言人的身份在德国人中宣传自己。
占领军的分歧
鉴于互为不同、甚至大相径庭的占领政策，西部占领区一方很快开始思考怎样才能建立一个统一的新德国。美国国务卿詹姆斯·F。贝尔纳斯在1946年9月6日宣布，美国将努力建立一个拥有中央政府和地区权力机关的德意志国家。英国外相欧内斯特·贝文在1946年10月声称，德国宪法既不能以独立国家的松散联盟的极端为取向，也不能以中央集权的单一制国家的极端为取向。法国政府在1946年2月1日提出了一份在德国建立邦联的详细方案。苏联坚决拒绝接受这些计划，外交部长莫洛托夫于1947年3月22日发表声明，反对强迫使德国联邦化。
关于在德国应该建立一个单一制国家、联邦制国家还是邦联的争执，在莫斯科举行的四国外交部长会议上达到高潮。苏联要求德国全体选民对此问题进行公决，西方各国反对，会议不欢而散。1947年秋在伦敦举行的会议同样徒劳无功。此后，西方占领三国完全放弃了分割德国的想法，但在德国联邦化的问题上仍然存在分歧。法国依旧赞同建立一个松散的邦联，英国不反对建立一个权力较为集中的单一制国家，真正支持在德国建立联邦制的是美国政府，但它内部也存在一些顾虑：强制实行的联邦制可能成为德国民主的负担，联邦制对于解决德国重建的经济问题可能也不是那么适宜。但美国不仅立场较为折中，而且拥有力量上的优势，因此它的态度在这三个国家中起了决定性的作用。
伦敦会议后，苏联和三个西方盟国的矛盾已经无法消除，对德国国家的重建问题已经不可能达成一致。1947年冬，苏联退出盟军管制委员会。美国决定，欧洲的重建以及美国为此提供的必要帮助（马歇尔计划）有必要包括德国西部占领区，有必要建立一个西德的国家，法国必须放弃其原来的立场。1948年，美国、英国、法国、比利时、荷兰和卢森堡在伦敦两次举行会议，对德国问题进行磋商，并达成一致，决定在西德建立一个联邦制国家。1948年6月7日发表的公告对在三个西部占领区建立的新德意志国家作出如下设计：“宪法应该这样制定，它让德国人民能够贡献自己的力量，重新消除眼前德国的分裂状态，但这不是通过重新建立一个中央集权的帝国，而是借助联邦制的政府形式，这种政府形式合理地保护各个国家的权力，同时规定了适当的中央权力，保证个人的权利和自由。当制宪会议准备的宪法不违反这些普遍性的原则时，军政府授权所涉及各州的人民批准它。”（《伦敦六国会议关于德国的最终声明》，转引自Kilper/Lhotta，1996：55.）
“法兰克福文件”
1948年7月1日，西方占领区三国军事长官在法兰克福召集西占区11个州的总理开会，把概括了六国在伦敦会议上所达成的一致意见的“法兰克福文件”交给了各州政府首脑，授权他们在规定的条件下启动建国程序。
“法兰克福文件”，也就是“德国未来政治发展文件”，分为三个文件。第一个文件为《关于宪法决定的声明》，它规定了制宪会议成员产生的程序以及未来宪法通过的方式，其核心是如下原则：“制宪会议将制定出一个为加入的各州建立一种联邦类型的政府形式的民主的宪法，这种政府形式最适宜于最终使当前破裂的德国重新恢复统一，保护加入各州的权利，建立一个适当的中央机构并含有对个人权利和自由的保障”。文件授权各州总理最迟于1948年9月1日前召开制宪会议，制宪会议代表由各州议会按人数比例派遣。宪法应该是联邦制的、民主的和自由的。符合上述原则的宪法文本应经军事长官批准，随后在各州提交公民表决。第二个文件为《关于改组州议会的声明》，它要求各州总理“核查各州的边界，以决定他们希望提出哪些改动建议。改动应注意到传统的建构，并尽可能避免建立与其他州相比太大或太小的州”。盟军给各州重新划界的实施留下的时间并不多。改动建议应该在军政府同意的前提下，征得涉及地区居民的同意，最迟必须于1948年9月1日制宪会议组成时完成。第三个文件为《宪法生效后军事长官权限的声明》，它包含了尚待制定的占领法的方针以及对占领当局和未来德国政府之间权限划分的设想。
正如联邦德国首任总理阿登纳指出，这三个文件为西占区日后的发展“阐明了基本思想，并为将来西德的国家机构及其职权范围定下了基本方针”。（阿登纳，1972：156）。它不仅是三个西方占领区统一成为一个新国家的开始，也是德国一分为二的开始，标志着德国战后发展的一个重大转折。
