除了权力的划分和财政制度，成员国参与联邦意志形成的途径和方法也是联邦制一个最重要的结构性特征。如前所述，议会委员会对第二院的结构和形式产生过激烈的争执，最终在联邦上院与参议院这两种可能的选项中选择了联邦上院的模式，回归德国的宪政传统，以德国文化中固有的国家主义传统重塑了“联邦德国这一联邦制的特例”。
作为第二院，联邦上院在德国的政府体制中是“在小圈子里联邦式地组织起来的民主……是一种特有的和独一无二的机构”（Kielmansegg，1989：43）。它在联邦与州的关系以及在整个联邦的政治生活中发挥着重大的作用。要了解德国联邦制的运作，就不能不了解《基本法》所赋予它的任务和权力、其人员组成、组织结构、工作方式以及它在德国政治体制中的地位和作用。
联邦上院的职权
联邦上院是与联邦议院、联邦政府、联邦总统和联邦宪法法院并列的德国五个最高的联邦宪政机关之一。尽管常常被称为“州议院（Lnderkammer）”，但联邦上院并非各州处理其事务、协调行动并按照多数决原则作出决议的州的机关。《基本法》的规定表明，它是联邦的宪政机关。通过联邦上院，州作为成员国参与总体国家的治理。在这里，“州作为整体的组合体实现其对于整体的责任”（Ridder，1992：520-521）。
《基本法》在第50—53条里规定了联邦上院在宪政制度中的职能、组成和议事规则。其中最核心的规定是《基本法》第50条——“各州通过联邦上院参与联邦的立法和行政”。
这些规定过于简单，并不能反映出联邦上院在德国宪政结构中的作用和地位。在将《基本法》第50条与一系列涉及联邦上院职权的规定结合起来之后，人们不难看出联邦上院这一联邦机构的多种职责及其重要性。
从1949年到1994年，联邦上院共讨论了4934个法律提案、6187个法律条例、811个一般性的行政条例（Bundesrat，1994：298-300），联邦上院在参与联邦立法方面的重要作用由此可见一斑。联邦上院的职权不仅仅限于参与立法，它在行政领域以及联邦机构官员的任命方面同样具有重要的作用。1974年，德国政治学家贝梅通过国际比较证明，在联邦财产的转让、参与某些法规和行政条例的制定、联邦强制以及在紧急状态时，德国联邦上院的职责和权力在各个联邦制国家中的第二院中无以伦比（Beyme，1974：383）。
《基本法》第51条第1款规定了联邦上院的构成：“联邦上院由各州政府任免的州政府成员组成。他们可由各州政府的其他成员予以代表。”联邦议院的成员直接由全体国民普选产生，而联邦上院成员由各州政府指派，其合法性间接来自州大选产生的州议会所选举的州政府。从这个角度看，联邦上院并不是代表性的议会组织，而是州的代表机关，代表了各个州。
《基本法》第51条第2款规定了各州在联邦上院的表决权：每州至少有3票，居民人数超过200万的州有4票，超过600万的州有5票。直到1990年10月2日之前，由于三个西占区军事长官在1949年5月12日批准《基本法》的文件中对西柏林保留的权利，西柏林的代表没有表决权。但在日后的政治实践中，西柏林对所有具有内政影响的决议拥有完全的表决权，而对于其他决议则没有表决权。
通过这种按照各州人口分级代表的原则，《基本法》在每州一票的平等代表原则与各州按照实际人口的多少派遣代表的原则之间采取了一条折中的办法。因此，贝梅称这是“人民主权原则与联邦制原则的一种公平的妥协”（Beyme，1974：370）。这种“公平的妥协”与第二帝国时期联邦上院的议席分配形成鲜明的对比：当时普鲁士一国拥有上院58个议席中的17席，而其他24个成员国才拥有41个席位，其中17个成员国各有1席。显然，《基本法》的制定者希望通过这种方式避免历史上曾经出现的某一成员国的超重。
与联邦议院相比，联邦上院的成员人数实在太少，它甚至还比不上某些乡镇议会的代表人数。议会委员会以其“折中的联邦上院方案”所找到的“金色的中间道路”，在政治实践中也有批判的声音。特别是北莱茵-威斯特法伦州觉得自己1000多万名居民才得到5个席位，明显比例过低，没有得到充分的代表。德国统一后这一问题更为突出。前民主德国新建的5个州人口的总和还没有北威州一州多，但在联邦上院中占了15个席位（见第6章）。
从宪法法的角度看，联邦上院没有任期，是一个“永久的”机关。各州政府决定何时召回它在上院的代表，任命新的代表。但当一名联邦上院成员退出州政府，或者当某一州由于选举改变了议会的力量对比、产生新的政府时，成员的更换就不可避免。由于各州宪法规定的议会任期并不相同，而且州议会的选举也在不同的日期举行，因此，联邦上院的成员也在不断更新。所以，联邦上院的《议事规程》并不提“议会任期”，而称“联邦上院议事年度”，它从每年11月1日开始，至次年10月31日结束。
联邦上院主席每年从联邦上院成员中选举产生（《基本法》第52条第1款）。1950年8月30日，各州总理在黑森州的柯尼施泰因达成协议，为了弥补各州席位的不均等，各州代表轮流担任联邦上院主席。按照协议，第一年由人口最多的联邦州的州长担任主席，次年由人口第二多的联邦州州长担任主席，以此类推，直到开始新的轮次。第一位联邦上院主席由当时任北莱茵-威斯特法伦州总理的卡尔·阿诺德（基民盟）担任。
联邦上院的组织和工作方式
与联邦议院相似，联邦上院的结构可分为三级：由主席和三个副主席构成的主席团为第一级，它负责领导上院；由全体代表组成的全体会议为第二级，负责作出上院的决议；各个专业委员会，如农业委员会、财金委员会、国防委员会、经济委员会等为第三级，负责上院的日常工作，为全体大会的决议作准备。
此外，联邦上院还有一个独有的机构——由各州派驻联邦的全权代表组成的常务咨询委员会（《联邦上院议事规程》第9条）。它的职责是为主席和主席团会议的准备以及联邦上院行政事务的领导提供咨询和帮助。
与各个委员会内部和各个议会党团内部等级森严的联邦议院不同，联邦上院的建构被称为一种平等的“相对封闭的寡头制”（Beyme，1974：386）。所有联邦上院成员都是自己所在州的部长，拥有相似的政治经验和相当的能力。总理常常被称为政府官员“同侪中第一人（primus inter pares）”，在很多州的总理都担任代表的联邦上院中，这一称号才真正名副其实。
不过，各个委员会的政治份量并不对等。1959年，德国学者诺因赖特给各个委员会排过一次位置（Neunreither，1959）。外交事务委员会和国防委员会与联邦议院中两个同名的委员会一样排在各委员会的前列。这两个“政治”委员会负责的政策领域都属于联邦事务，在州政府一级没有设立对应的部门，所以，委员会成员多数是各州总理或城市州的市长，因此在政治上具有相当突出的影响。在1994—1995议事年度，外交事务委员会的成员全部为各州（市）政府首脑，国防委员会的16名成员中9名为各州政府首脑。全国委员会（Gesamtdeutscher Ausschu）（又称为德国内部关系委员会，后更名为德国统一委员会）同样位于金字塔的顶端，其成员同样是13个州的首脑。其他各个委员会地位大体相当，都处于这三个委员会之下。
联邦上院每隔三周或四周在周五举行两到三个小时的会议。在这2—3个小时内，常常完成25—30个事项的表决。无论政治家、学者还是新闻记者都常常用“悄无声息”一词来形容联邦上院的工作方式。不过，有人说它“极其高效”，也有人说它“更多是隐在幕后进行”，还有人说它在“一种专业和小组的氛围”中进行（Kilper/Lhotta，1996：145）。联邦上院全体会议作出决议的这种平平谈谈、乏善可陈的方式，与它在德国政治中的重要性相比形成不小的反差。
由于《基本法》规定每州只能统一地行使投票权，所以投票时常常只有16只手举起，各州政府首脑代替本州在联邦上院的其他成员投出所有的表决票。由于上院的所有成员都是听命于其政府的代表，联邦上院全体会议并不是真正的政治决策机构，它不过是一个论坛，已经作出的决议在那里被记录下来，登记在案。
《联邦上院议事规程》对其议事程序作出了详细的规定。与联邦议院对法律草案、提案和决议的讨论不同，在联邦上院全体会议中并不存在一读阶段。相反，上院主席直接指定为联邦议院通过的法案或政府的提案负责的专业委员会，由它们商讨和拟定决议（《联邦上院议事规程》第36条第1款）。委员会应在联邦上院下一次会议召开的8天前完成其讨论（《联邦上院议事规程》第39条第5款）。由于联邦上院在每周五举行会议，因此，上院委员会必须最迟在上一周的周四提出其决议意见。在实际的政治过程中，这意味着每周一举行内阁会议的各州政府并没有多少时间来讨论给它们在上院的代表发出同意、否决还是对此决议弃权的指令。
可见，联邦上院决议的内容在联邦上院的委员会讨论时已经被决定。决议表决的正式场所是各州政府此前举行的内阁会议。周五在联邦上院得出的投票结果，事实上在周二的各州政府内阁会议上就已经决定了。从准备草案到正式作出决议的时间非常紧张，供各专业委员会讨论和形成决议的时间通常为3—4天，各州内阁和联邦上院则需2—3天来作出决定。由于时间安排紧张，对于某些议案，各州很难对自己在上院委员会和全体会议的代表的投票发出明确的指令，更不用说利用两三天的时间与其他州政府结成联盟。因此，在更早的阶段，也就是联邦政府法律草案的起草阶段，联邦政府各个行政部门与州政府各行政部门实际上就必须进行多边或双边的接触或交流。
上院各专业委员会的两个特点也能说明它的一些特征。第一，与联邦上院的全体会议不同，各州在这些委员会中都只有一个代表，只拥有一票。因此，有时联邦政府的法律提案在上院相关委员会被以多数否决，而在全体会议中则得以通过。后一种情况恰恰反映了联邦上院正式的决策结构与政党政治叠加而发挥的作用。
第二，《基本法》第52条第4款规定：“联邦上院各委员会的委员可以是各州政府的其他成员或委托人。”与从前的联邦上院一样，各州政府的委托人是各州行政机构的高级官员，也就是各州国务秘书或行政机构各部门的领导。尽管上院各委员会的成员基本上都是各州部长，但在委员会的具体工作中，实际的参与者通常是这些部长的委托人。这主要有两方面的原因。首先，是出于时间和工作效率方面的考虑。如果上院各委员会只能由各州政府成员（也就是各州部长）出席，他们将无暇顾及州内事务。其次，这一规定同样也实现了议会委员会选择联邦上院模式的一个原因，上院决议从起草、讨论到协调的过程，都是在联邦和州各部门的官员中进行，他们可以用自己的行政知识和经验来帮助联邦制定法律和行政条例。
因此，诺因赖特尤其强调联邦上院的“官僚功能”，“由于对准备工作的垄断以及常常被人们强调的紧张期限的时间压力，官僚的下部结构获得了相对于政治家的强势地位”（Neuneither，1959：134）。联邦上院广受赞誉的专业和称职的准备工作，其代价是民主监督和透明度的缺失。人们很难衡量，在联邦上院委员会会议之前所进行或者说被掩盖的这种非正式的协调过程，其“灰色地带”到底有多大。
联邦上院在立法过程中的职权
在德国，联邦的立法是一个分成多个阶段、变数很大的协调和决策过程，参与其中的不仅有联邦上院和联邦议院，还有联邦政府、调解委员会，直至总统。如前所述，联邦上院在联邦的立法过程中拥有分级的参与权，如咨询权、提案权、否决权。视提案人和法案性质的不同，联邦上院的权力有大有小，联邦的立法过程也有所不同，根据《基本法》和《联邦议院议事规程》（GeschO BT）的有关规定，它大体可以分为三种情况。
如果法案获上院批准，它就被联邦政府转交给联邦总统，签署并发布。如果联邦上院否决该法案，它可以根据《基本法》第77条第2款要求召开协调委员会（Vermittlung sausschu）（见下）。如果上院不能接受在协调委员会中达成的妥协，它可以根据《基本法》第77条第3款行使其“延搁性的否决权”。如它以简单多数否决了该法案，那么，联邦议院过半数议员的支持就可以驳回这种否决。如联邦上院以三分之二的多数否决法案，那么，联邦议院驳回该否决时，也必须有三分之二议员的支持（《基本法》第77条第4款）。
在一般法案的立法过程中，联邦议院是最高的立法机关。联邦上院在联邦议院讨论之后才举行会议，它可以通过召集协调委员会或行驶延搁性的否决权来影响议院的法案，但其否决能被后者驳回。
第二种情况涉及宪法修正案、必须经由上院批准的法案以及由联邦政府或联邦上院自己提出的法案。立法的程序和上院在其中的职能与上一种情况有所不同。对于宪法修正案和必须由上院批准的法案，上院拥有绝对的否决权。即使它们获得联邦议院中2/3多数的同意，如果在上院没有得到2/3的赞同票，也无法获得通过（《基本法》第79条第2款）。
在这两种法案的立法过程中，联邦议院和上院在程序上的权力是平等的。作为议会政府制度权力中心的联邦议院面对着联邦上院这样一个同样强势的权力机关，传统的立法、行政、司法的横向分权受到联邦式的纵向分权的补充。
第三种情况涉及联邦政府或联邦上院自己提出的法案。在此过程中，其立法程序和联邦上院的影响与前两种情况又有所区别。
当联邦政府按照《基本法》第76条第1款的规定行使其立法创议权时，其法案必须首先提交联邦上院征求意见（《基本法》第76条第2款）。在这一德国学者所称的“第一轮”（Erster Durchgang）或者说“政治轮”中，联邦上院能对法案在宪法法上、政治上和实际上的影响等方面的问题进行审议，在6周之内提出自己的意见。随后，法案及联邦上院的意见被返回给联邦政府，后者针对前者的意见同样提出自己的意见。然后，法案及其双方的意见才被送到联邦议院，开始第一、二种情况中的立法过程。
当联邦上院行使立法创议权时，它必须根据《基本法》第76条第3款将法案首先提交给联邦政府。联邦政府必须审议上院的提案，在3个月之内提出自己的意见。联邦上院再针对政府的意见提出自己的意见，而后将法案及双方的意见送到联邦议院，开始第一、第二种情况中的立法过程。
在这种情况下，联邦上院在联邦议院的立法程序开始之前，事实上已经介入立法过程。在这一过程中，只有联邦政府和联邦上院进行互动，对双方的提案施加自己的影响。
总的看来，联邦上院在立法过程中的职权可以归纳如下：
首先，它与联邦议院和联邦政府一样有权在联邦议院中提出法案。
其次，在立法的两个阶段中，它能够发挥强弱不同的影响力。对于政府提出的法案，它能够在实际的立法程序开始之前就表明自己的立场，并因此能间接影响到该法案在联邦议院的讨论。在联邦议院完成法案的讨论和表决程序之后，它还能够通过行使延搁性的否决来使法案受到修改，或者通过行使绝对的否决权使之失败。
最后，它还能依据《基本法》第77条第2款的规定，要求召集协调委员会，修改一般法案和必须由联邦上院批准的法案的内容。
从联邦政府、联邦议院和上院在立法过程中的这种互动中可以看出，在多数情况下，立法创议权对于联邦上院来说并没有太大的意义。在政治上对联邦上院来说意义更为重大的是，通过在“第一轮”中提出它对政府提案的意见，或者利用自己的否决权，对政府的提案施加影响。这使联邦政府官员在立法程序开始之前，就必须和州行政部门的官员进行沟通和协调，在提案中尽可能考虑到上院的看法。
所以毫不奇怪，无论德国的国家法学家、政治学家还是政治家们都不谋而合地用“强大”一词来形容联邦上院在立法程序中的地位（Schenke，1989：1510）。政治学家泰仁甚至认为联邦上院对联邦的立法具有“非同一般的影响”（Thaysen，1985：4）。当然，学者和政治家对于联邦上院在德国政治体制中的地位及其工作方式也存在不同的看法。宪法法学家黑塞强调联邦上院的积极作用。他指出，“在现代计划、调控和追求效率的国家，没有它，一种恰当的意志形成是不可能的。”（Hesse，1984：141）而康斯坦茨大学的政治学家勒姆布鲁赫（Lehmbruch，1998）则批评它是一种“行政方面的接触特权”，是一种“行政联邦制”，缺乏“足够的议会纠正措施”。在1989年为纪念联邦上院成立40周年举行的研讨会上，基民盟的联邦上院成员福格尔称联邦上院是一种“保全下来的”、“优秀的宪法设计”，而社会民主党的成员许茨则称之为“人们所能发明的最无聊的机构”，在那里“人们总是感到乏味，因为什么都已经提前准备好了”（Bundesrat，1989）。
