在这样的背景下，《基本法》中所蕴藏的单一化潜能被完全释放出来。原本就已经受到抑制的国家决策层及其权力的分立甚至被视为一种可能的破坏因素，《基本法》中相对较弱的联邦制安排被当做单一化目标取向的一种障碍。沃尔夫冈·策贴切地描述了这一状况：联邦制从那时起就意味着差异，它看起来不方便、阻碍效率、不公正，并且由于其历史上的解释力不复存在，它看来普遍难以理解。因此，改变了的解释才能完全为人理解：权力的制约、非集权化、贴近所在地或公民的决策以及更多的民主参与机会现在被认为是防止真正的中央集权必须付出的代价，它从这一点上得到合理的解释……因此，联邦制国家的宪法在初始状况时并不是完全一致的。（Zeh，1987：326）为了使这种初始状况最终符合单一化的目标取向，《基本法》为人们提供了三种可能性：
第一种可能是联邦的调控，它可以作出整个联邦地区的统一规定，无论在立法、行政还是财政领域中，这种权力都是非常重要的。但为了使大多数事务成为联邦管辖的事务，联邦需要《基本法》对此作出相关的规定，在这种情况下，联邦议院和上院可以根据多数决的原则作出新的规定；或者需要从原有的规定中推导出这样的管辖权，在这种情况下，联邦宪法法院可以通过其裁决来作出有利于联邦的决定。
第二种可能是各州通过共同的决策，也就是通过所谓的“自我协调”在其负责的政策领域作出划一的规定。
第三种可能是联邦和州通过合作和协调在某些政策领域共同行使职权。
撇开《基本法》的功能性制约和合作规定不谈，1949年《基本法》只为后两种可能性提供了一种前提条件，但并没有使之成为法律规定。为了追求已经出现的单一化的目标，联邦和州的政治行动者们利用了这三种可能性，使《基本法》中的单一化潜能成为“促成统一的工具”。我们首先从第一种可能性——权力向联邦推移——开始。
权力向联邦的推移
权力向联邦的推移又可以分为两种情况：《基本法》的修正和实践中悄然发生的变化。
立法权向联邦的推移
立法权向联邦的推移主要通过三个途径：《基本法》修正、联邦垄断竞合立法权的行使和联邦框架立法的具体化。《基本法》修正为联邦新增的立法权到1969年为止，联邦因《基本法》的修改新增的立法权主要集中在三个方面：战争后果，包括国防在内的内外安全以及紧急状况立法，国家的新职能。
内外安全方面。内外安全方面主要涉及在1948—1949年制定《基本法》时没考虑到的事务，或者是制定这一“临时性”的《基本法》时仍然由占领当局行使、写入《基本法》并不现实的权力。
1954年3月26日通过的《基本法》第四修正案赋予联邦对于包括民防在内的国防的专有立法权（《基本法》第73条第1项）。国防成为联邦管理的事务（《基本法》第87a、87b条）。预算起初大体与占领军费用相当。
1956年3月19日的《基本法》第七修正案规定设立联邦议院国防委员会和外事委员会，并设立联邦议院监督联邦政府国防事务的辅助机构（《基本法》第45b条）。在1968年有关紧急状况立法的《基本法》修正案中，有关联邦国防组织和立法的规定被进一步扩充（《基本法》第12a条），并得以具体化。
战争后果方面。1957年10月的《基本法》第九修正案对战争后果的解决问题作出进一步的规定。按照这一修正案，联邦可以立法规定，是否和怎样履行帝国以及其他已经不复存在的公法组织或机构的债务（《基本法》第135a条）。
不过一直到1968年，联邦通过宪法修正新增加的立法权主要涉及与州关系不大或州不愿涉及的事务，如战争后果的消除（《基本法》第74条第10、10a项；第120a条）以及国防（《基本法》第73条第1项；第87条）；还有国家新出现的职能，如核能利用。它们大部分并不是直接以州原有权力的削弱为代价的，各州和联邦上院对此并没有什么大的反对。从这一点看，一再受到批评的联邦通过用宪法修正来不断架空州的权力、扩大自己权力的做法并不是很严重。各州政府完全可以通过联邦上院阻挠联邦权力的扩大，但它们并没有利用这种可能性。相反，它们只是借此扩大自己通过联邦上院参与联邦新增立法权行使的权力，建立起上院“完全的共同立法权”（LT Kommission NRW I，1990：52）。
联邦垄断竞合立法权的行使
相对于联邦通过《基本法》修正新增加的立法权，联邦用尽一切可能行使竞合立法和框架立法权，使各州不再可能在这些领域进行立法或者只能在联邦划定的框架下作出自己的规定，才是立法权向它推移的主要原因。联邦的立法本来就不是从零开始的，相反，《基本法》自通过之日起就已经将相当一部分既有的法律承认为联邦法律：按照《基本法》第125条的规定，有关联邦竞合立法事项的已有法律如能在一个或几个占领区内“统一地适用”，或者在1945年5月8日之后对前帝国法律予以修改了的，作为联邦法律继续适用。尤其是按照后一规定，对各州立法修改后的帝国法律的立法权也被交回联邦。此外，按照第133条的规定，联邦继承联合经济区域行政机关的权利和义务，从而也继承了其通过的法律。无论在立法还是行政上，1949年都不是一个“零点”。相反，由于《基本法》承认了众多帝国法律、占领区法律、统一经济区的法律作为联邦法律继续生效，早在1949年联邦德国随《基本法》的颁布成立之际，《基本法》第73—74条联邦专属立法和多达23项的竞合立法以及第105条第2款的税收立法条目中，大部分法律已经作为联邦法律存在了，或者说，它已经作为一种联邦的立法权被行使了。剩余的立法项目随后同样被联邦行使。因此，在竞合立法方面，《基本法》第74条所列举的竞合立法的一些项目从一开始就因其第125条的规定已经被排除在州的立法范围之外，各州实际上已经不再可能根据《基本法》第31条和第72条在这些领域作出自己的规定。
事实上，尽管不少学者认为《基本法》中权力划分的原则性规定（《基本法》第30条）原则上有利于州，但议会委员会显然并不完全信任各州有效履行其职权的能力，这在《基本法》第72条（“需要性条款”）的规定中已经表现得非常明显。
《基本法》第72条规定，联邦在竞合立法领域有权行使其立法权，只要“由于（1）某一事务由单独一个州的立法不能作出有效规定；或（2）一州法律对某一事务的规定可能损害其他州或者整体的利益；或（3）维护法律和经济统一，尤其是维护联邦领域内生活条件的统一，使之成为需要时”。
这一条款可以从两个方面进行解读。首先，在某些领域，单独某一州的立法可能会造成问题，或者不能解决问题，因此，有必要让联邦来进行统一的立法，这就是上面所说的议会委员会对各州有效履行其职权的能力不信任的一种表达。其次，为了保护各州在这一领域的权力，议会委员会又对联邦行使这一权力作出限制：只有在存在某种需要的前提下，联邦才能对此进行立法。
尽管存在某种矛盾心理，但议会委员会设计这些立法条件的目的本来还是为了防止各州在这一领域的权力全部向联邦转移的，因为联邦一旦对竞合立法的某一事项进行立法，根据《基本法》第31条和第72条第1款的规定，州就不能对此再作出规定。
然而具有讽刺意味的是，这一保护各州立法权的需要性条款在实践中恰恰起到了相反的作用。在实际的立法过程中，《基本法》第72条第2款所列举的三个前提条件，特别是“维护法律和经济统一，尤其是维护联邦领域内生活条件的统一”反而成为联邦行使竞合立法权的有利条件。原因在于，联邦的立法者几乎可以用任何理由来证明需要在联邦领域内维护生活条件的统一。考虑到前面所提到的众多有利于单一化的因素，大多数政治家出于效率的考虑和调控的要求，把对于整个国家具有重要意义的政策领域的立法权尽可能由联邦行使解释为一种需要，也是不难理解的。
而联邦宪法法院对这一条款的解释把联邦法律规定的需要与联邦统一规定的需要混为一谈，同样有利于联邦。早在1953年，联邦宪法法院就明确断定，这种需要性是否存在是联邦立法者的“政治判断”[BverfGE2，213（224/225）]，否决了对联邦根据这种需要性行使竞合立法进行司法审查的可能。
同时，社会福利国家原则及其实现这种原则的紧迫性也有利于联邦对竞合立法权的行使。在德国，联邦国家本来就特有的社会分化和地区差异等异质性特征，与趋向平等和统一的生活条件、具有具体要求的社会福利国家原则以及国家之间联邦制模式的规范性内涵是矛盾的。尽管德国联邦制的这种结构异质性和分化已经由于其复合联邦制的特征而受到调和，然而在分立联邦制成分的结构异质性与《基本法》的平等原则发生矛盾的时候，人们还是倾向于社会福利国家属性的规定所内在的单一化要求，让联邦作出更多的统一规定，使德国联邦制的矛盾性特征最终转向到单一化的一面。
在这个过程中，联邦的立法者同样得到宪法法院的支持，它关于基本权利的解释就是一个很好的例子。尽管联邦宪法法院认为，每一立法者仅在其立法领域负有维护平等原则的义务，但它同时也强调“如果某一属于州立法者权力的事项涉及一种生活情势，它从其本质来看越出了州的界限，并触及对所有联邦州的所有联邦共和国公民同等保障的法律地位，对于某一州居民的单方面优待就可能导致对其他公民的不公平对待”。[BverfGE 33，303（352）]这就意味着，只要一涉及到国家中基本权力的保护，联邦和州的立法者就必须将之作为一个整体来处理。在这种情况下，为了“基本权利的合作实现”[BverfGE 33，303（357）]，他们甚至无须依据《基本法》所划定的权力。生活条件统一的要求超越了《基本法》对联邦和州在这一领域的权力划分。这清楚地表明联邦宪法法院的法官是怎样在一些领域促进单一化的。因此，一些学者甚至把这个例子称为“反对联邦国家多样性的基本权利保护”（Kisker，1984：47-49），把联邦宪法法院称为“单一制的工具”（Hesse，1989：731）。
同时，联邦宪法法院还通过对《基本法》中所蕴涵的“忠于联邦的原则”的解释推动了单一化。就是在这一时期，联邦宪法法院的解释使这一原则具有了宪法地位（参见Bauer，1991）。忠于联邦的原则并不意味着州有义务“服从”联邦（这可以通过联邦监督的手段或联邦法律高于州法律的原则来实现）；相反，它着眼于联邦和州的相互关系，指的实际上是联邦和州双方“对共同体友善的行为”（Stern，1984：700）。联邦宪法法院把这一原则具体解释为：联邦的成员相互之间或者对更大的整体保持忠诚，联邦对其成员保持忠诚，它们相互谅解，宪法法上的这一义务符合联邦制国家的原则。在联邦制国家中适用的宪法法的联邦制原则因此包含联邦及其所有成员对联邦友善行为的法律义务；这就是说，一切宪法法上的联盟参与者有义务根据这一联盟的性质共同发挥作用，对它的巩固、对它及其成员应该受到注意的利益的维护作出贡献……尽管在这种法律义务中所存在的达成谅解的强制力并不像民主的多数原则那样自动发挥作用，但它已经足够有力，以使必要的共同决定符合实际情况。正是它尤其给整体国家的优势划出了符合其成员利益的固定界限。[BverfGE 1，299（315）]在这一被提升到宪法地位的忠于联邦的原则的基础上，联邦宪法法院推导出一系列有关联邦与州的关系的具体法律义务。忠于联邦，或者说对联邦友善行为的原则不仅解释了一种不作为的义务，而且也解释了援助、共决等行为的义务。财政平衡、各方达成谅解、兼顾其他伙伴、尊重联邦的国际法条约以及监督法的干预，如此等等都是这种援助和参与的义务。然而，忠于联邦这一原则的最大意义在于它是对权力行使的一种制约。任何一种权力都不能滥用，其行使都不能无视国家整体利益和各州利益。
显而易见，对忠于联邦的原则这种有力的解释不仅使联邦制国家的原则得以法律化，而且对联邦与州的冲突起到抑制作用。因此，它不仅与德国联邦制国家中制度化达成一致的强制力是一致的，而且推动了一种相互协调、倾向于统一的政治过程。
这样，在种种因素的作用下，为保护州的权力而制定的联邦行使竞合立法权的前提条件实际上成了单一化的载体，限制和保护性的条款事实上变成了授权介入的条款。
框架立法的具体化
除了最大限度地行使竞合立法权，使竞合立法权所涵盖的领域几乎全部受联邦立法规制之外，联邦也充分和完全地行使了框架立法权。
按照《基本法》第75条的规定，联邦行使框架立法权必须符合第72条所规定的行使竞合立法权的前提条件，也就是必须受到需要性条款的约束。同样，需要性条款在此也并没有发挥有效的约束作用。
引人注目的是，联邦有的框架法的规定甚至明显与“框架法”的称呼相悖。在联邦宪法法院的支持下，它的某些框架法已经非常详细，如这一时期的《官员权利框架法》（1957），后来的《高等学校框架法》（1976）、《联邦人员证件法》（1986）等。在1954年1月12日的一份原则性的裁决中，联邦宪法法院判定：框架……意味着联邦法律自身并不能成立，而必须通过州法律的补充。在联邦仅拥有框架权力的领域，原则上既有的州的立法权依然保留；但在不完全行使其立法项目的情况下，在不许规定所有细节的情况下，由联邦出于整体福祉的利益对此规定出界限。当联邦立法者发布框架规定时，必须在所规定的专业领域中给州留下作出规定的余地。有待各州作出规定的地方必须具有实质性的意义。州的规定必须符合由联邦给出的框架。但一方面，由联邦所划定的框架必须给州留下根据州的特殊情况对其作出规定的可能。因此，联邦的框架规定，即使不是每一个规定，必须作为一个整体能够让州立法补充并且需要其补充，必须无论如何面向着这样一种补充。尽管它们不必局限于原则意义上的规定，但其只为州法律的自身规定划定一个边界所确定的目标，不容逾越。它们必须给州立法者在专门的法律构建方面留下按其意志决策的空间，不能把它限制在只能在给定的法律可能之间作出选择。[BVerfGE 4，115（129-131）]但是，在后来的一份判决中，它判定：当对问题的统一规定存在特别重大和合法的利益时，只要单个的规定与整个法律相关，该法律——从总体来看——仍然给州立法者留下活动余地并且以此为基础能够补充进自己的决定，那么，联邦立法者在颁布框架规定时能够对立法材料的一些单独的部分作出具有直接效率的完全规定。[BVerfGE 43，291（343）]这种解释无疑突破了从前对联邦框架立法所划定的界限。联邦从而能在框架立法所作的原则性规定之内加入某些“完全的规定”。从此，框架规定能够作为一种指令发布给州立法者，它能触及每一个人，对每一个人都发挥效力。只要留下填补的余地，就可被视为一种框架规定[BverfGE 25，142（152）]。各州“填充框架”的活动余地只有在少数情况下得到联邦宪法法院的支持。
从联邦宪法法院对《基本法》有关条款的解释中，人们也能看出，《基本法》在联邦和州的权力划分上有利于州或者说它原则上的权力推断有利于州的看法至少在立法领域看来并不正确。所谓的常规和例外的关系，也就是说联邦的立法权是例外，而州的权力是常规，从《基本法》第30条和第70条中并不必然能推导出来。《基本法》第30条也很难说是权力划分的标准（Lerche，1964：77-78）。德国学者肖尔茨对此有精辟的分析：第70—72条的权力划分制度本身是完结了的和“完满”的。它规定了联邦和州之间原则上没有缝隙的权力分割，因此，一种（笼统的）权力推定的优先决定从一开始就没有空间。制宪者们选择列举联邦权力与州的权力区别出来的方法并没有改变这一点。这种方法首先仅仅具有法律技术上的意义。只有对联邦权力的列举同时与一种保证现状的内容上的固定规定联系在一起，未来所有的——宪法制定者还无法预见或不能预料到的——权力问题明确和完全归州所有，这种方法才有内容和法律上的意义。《基本法》第72条行使资格性的权力规定特别证明，制宪者还是避免了这样一种对联邦权力的内容上的固定规定。（Scholz，1976：255-257）无疑，立法权的重心从一开始就被放到了联邦一端。撇开联邦专属立法权不谈，《基本法》将联邦和州的立法权规定为原则上同等的立法可能性，但立法权的划分实际上是按照“每一立法材料根据其性质更适于对整个联邦地区的统一规定，还是能够并应该适应当地的情况在州与州之间作出不同的规定”（Rinck，1970：300）。在《基本法》中所包含的观念——联邦履行本质上有必要按统一方案解决的任务，州履行本质上能由各州作出不同规定的任务，事实上具有很大的弹性。在社会福利国家、法制国家的实现以及整个国家经济政策划一的压力下，它使权力不断向联邦推移。《基本法》第72条第2款所列举的联邦行使竞合立法权的条件清楚地反映了这一点。在有争议的情况下，联邦可一再援引有利于“整体利益”或保证生活条件的统一来使其立法获得正当的理由。因此，毫不奇怪，生活条件的统一也被解释成联邦国家的一个原则（Hettlage，1973：100）。
对于联邦行使竞合立法权是否符合需要性条款所规定的条件，人们不仅必须对其立法的目的，而且必须对其效果进行评估，因为《基本法》第72条的需要条件针对的正是这种潜在的法律后果。它只能不断导致一种假定的法律后果评估，这种评估反过来又使宪法法院作出判决和政策决定成为必要。
由此产生的影响不仅是联邦宪法法院否决了对联邦根据这种需要性行使竞合立法权进行司法审查的可能，而且更为深远的是，据此，《基本法》的权力划分方案不能推定出原则上立法权归州所有（Bulliger，1970）；相反，在一项立法权尚未被行使之前，联邦和州的权力是平等的。何时以及哪一国家层级对此行使权力，取决于统一立法的必要性评估，后者又可以从待立法的材料是否具有联邦范围的意义推导出来。因此，《基本法》对联邦权力的列举并不能保证联邦和州的立法权的明确和永久的分立。因为，在以必要性作为准则、立法权灵活变动的背景下，在联邦与州发生权力争端的情况下，一项法律的权限权利资格既不是由常规和例外的关系判断，也不是根据权限推定，而最终是由《基本法》第31条联邦权力的优先地位来规定的。
联邦行政权力的加强
从联邦与州的关系的角度来看，德国学者大多把德国的行政称为一种“附属于法律的管理”，也就是执行法律。如前所述，这种做法源于它早在19世纪就建立起来的具有德国特色的功能性分工模式：由于联邦缺少行政下属分支机构，其颁布的法律大多数由州负责执行。
总的看来，法律的执行在德国主要分为以下几种形式：1.联邦自行行政（《基本法》第87条）。（1）外交事务、联邦财政以及联邦水路等事务由联邦行政及下属中级和低级行政机构予以管理。此外，联邦设立了联邦边防机关和警察问询、情报、刑事警察的中央机关，为保护宪法和防止联邦地区出现使用暴力或暴力预备性行为而危害德国外交利益，设立从事情报搜集的中央机关。（2）社会保险经办机构管辖区域跨越一州的，由联邦设立的直属公法机构管理。（3）此外，为处理联邦立法权内的事务，联邦设立了独立的联邦高级行政机关和联邦直属的公法机构和组织。而且，如在联邦立法权范围内联邦承担新增任务，在紧急情况下，经联邦上院和联邦议院多数批准，可以设立联邦中级和下级行政机关。
2.受联邦广泛监督的联邦委托行政（《基本法》第85条）。（1）州受联邦的委托执行联邦法律时，自己决定有关行政机关的设立，但经联邦上院批准的联邦法律另有规定时除外。（2）联邦政府经联邦上院批准，可颁布一般行政规定。联邦政府可就公务员和职员的统一培训予以规定。中级行政机关首长的任命需经联邦政府的同意。（3）各州行政机关服从联邦最高行政机关的指令。指令应向各州最高行政机关发布，但联邦政府认为情况紧急时除外。各州最高行政机关应保证指令的执行。（4）联邦监督的范围包括执行的合法性和适当性。为此目的，联邦政府可要求各州提供报告和档案文件，并可向所有机关派遣专员。
3.各州以自己的事务执行联邦法律（《基本法》第84条第1款）。在这种情况下，州自己对行政机关的设立和行政管理程序作出规定，联邦只能监督其执行的合法性，而不能监督其适当性。4.州执行州自己制定的法律（《基本法》第30条）。
显然，行政事务主要由州负责。联邦通过自己的机构来履行的行政任务仅限于外交、联邦铁路以及联邦邮政等少数几个领域。不过，为处理联邦立法权内的事务，它也被赋予设立独立的联邦高级行政机关和联邦直属的公法机构和组织的权利（《基本法》第87条第3款）。对于社会保险领域，《基本法》一开始就规定了由联邦直属公法机构的联邦自行行政（第87条第2款）。在某些情况下，如联邦公路和高速公路的管理，州有义务在联邦的委托下执行（《基本法》第85条）。但最普遍的情况是各州以自己的事务执行联邦法律（《基本法》第83—84条）。对于这种情况，《基本法》已经准备了一种划一的工具：为了保证联邦法律的统一执行，联邦有权在上院批准的情况下颁布一般行政规定（《基本法》第84条第2款），并对州的执法行使法律监督（又称合法性监督）（Rechtsaufsicht）（《基本法》第84条第3—5款）。在联邦委托行政的情况下，这种监督权扩大到对于州执法是否合乎其目的的监督（专业监督）；而且，联邦可向州最高行政机关颁发指令，州中级行政机关首长的任命需经联邦政府的同意（《基本法》第85条第2—4款）。
1949年之后，在《基本法》中隐含的单一化潜能被大力发掘，在行政方面，它首先表现为联邦广泛地行使设立联邦机构处理联邦立法权内事务的权利，建立了一系列联邦最高行政机构，如联邦统计局、联邦卡特尔局、联邦机动车管理局（Kraftfahrtbundesamt）等等。联邦劳动局甚至拥有自己的密集的下属行政分支机构，不少联邦最高行政机构也在地区拥有派出机构。州的“主导地位”已经在相当的程度上因联邦行政权限的扩大而受到削弱，以至于奥森比尔这样写道，对于“州在行政中是否和在多大程度上占有支配地位”这一问题，现在已经并不容易回答（Ossenbühl，1989：1232）。
其次，随着《基本法》的修正，联邦不断获得新的行政管理权。1952年，联邦德国历史上通过的第一个《基本法》修正案就在战争后果负担平衡的组织管理方面扩大了联邦的行政管辖权。按照《基本法》第120条，尽管联邦在财政上承担国内战争后果的负担，但有关事务的行政管理却由州负责。联邦财政部试图让各州也承担部分财政负担，导致联邦和州产生了不少摩擦。新补充入《基本法》的第120a条赋予联邦执行自己所颁布的有关战争后果负担平衡的法律的权力，同时也可以把它作为一种联邦委托的行政交给州管理。而且联邦平衡局（Bundesausgleichsamt）在履行其职责时并不需要联邦上院的批准。而后，1961年通过的《宪法宪法第11修正案》又将空中交通的行政管理权交给联邦（《基本法》第87d条）。
“内部安全”作为警察和司法机构所执行的任务，原来属于州的专属权力。联邦仅能在其立法的基础上，设立边防机关和警察问询、情报、刑事警察的中央机关，或者出于保护宪法的目的和防止联邦地区出现使用暴力或暴力预备性行为而危害德国外交利益等目的设立从事情报搜集的中央机关（《基本法》第87条第2款）。因此，除了边界保护之外，联邦在内部安全的执行领域没有什么权力。这种状况随着1968年6月24日的紧急状况立法补充入《基本法》（《基本法》第115a条，第17修正案）而发生改变。在发生重大自然灾害或单独的一个州力所不及的严重事故时，联邦政府可指令州政府向他州提供警力支援并动用联邦边防部队和武装部队（《基本法》第35条第2、3款）。
同时，联邦对州拥有特别监督权和发布指令权的委托行政也不断扩大。除了联邦铁路、联邦长途公路的管理，联邦国防管理（《基本法》第87a-87d条）、战后负担平衡的管理（《基本法》第120a条）、“钱款发放法”以及“核能法”的执行（《基本法》第104a条第3款）等等，都先后成为联邦委托行政。
如前所述，联邦委托行政是德国所特有的一种行政，它在一定程度上介乎于联邦自行行政和州的自行行政之间。尽管州的行政机关负责执行，但联邦对此有法律和专业监督的权利，并有权发布指令，因此，联邦行政机构在此实际上高于州行政机关。
联邦委托行政的扩大对于联邦行政权的扩张同样具有重要意义。联邦委托行政最突出的特征是指令“在全过程中作为控制法律执行的手段”[BverfGE 81，310（335-336）]。从联邦与州的关系看，这种指令是一种真正的政治控制工具。联邦可以根据州的执行是否合乎自己的目的来发布指令，使“各个州在履行任务时对于实现一定的目标行所必要之事，而不行背离目标之事”（Triepel，1917：450）。与联邦根据《基本法》第84条所发布的个别指令不同，州在执行联邦委托行政时是指令的接受者，处于一种“普通下级”的地位[BverfGE 81，310（332）]——指令所针对的州行政部门被视为联邦的下级机构，是“联邦自己机构组织的代理人，因此也是联邦机构”（Klein，1961：141）。在这种情况下，在联邦制国家中常常受到强调的州的国家属性已经无从谈起。正如联邦宪法法院指出，州的行政权在联邦委托行政中受到了联邦指令的制约：州不可剥夺的只有所谓的履行权：相对第三方而言的对外的行为和责任始终是州的事务：“《基本法》”第85条并没有赋予联邦介入的权利。然而，对于事务判断和事务决策，也就是所谓的事务权限（Sachkompetenz），则并不如此。虽然它首先属于州，但联邦可以行使它受到承认的指令权，根据自己的决断收到自己手中。这种权利并不只限于例外的情况，也无需申明理由；如“《基本法》”第85条第3款所表明，它被认为是一种常规手段，在意见分歧的情况下由联邦界定的共同利益能够借此得以实现。因此，州的事务权限从一开始就仅在联邦保留其权利的情况下存在。[BverfGE 91，310（332）]。联邦宪法法院对指令权的这种解释再次强化了德国联邦制中潜伏的单一主义倾向。联邦在委托行政的实践中不受限制的指令权表明，在州的国家属性与其下属行政机构的地位发生冲突时，它就处于次要地位了。
此外，州以自己的事务执行联邦法律的这一“保留权”同样也不能免于联邦的影响。联邦政府通过发布法规和一般性的行政规定，对各州行政机构的设置以及法律执行的行政程序作出了越来越多的规定，这在这一时期须经上院批准的联邦法律的数量大幅提高中表现得非常清楚。
援助行政（Fondsverwaltung）
联邦除了在立法和行政两个方面扩大自己的权力之外，还通过要求“不成文的权力”（参见Bleckmann，1990）而介入原来由各州管辖的事务。“不成文的权力”，或者说“隐含”的权力常常是联邦制国家宪法中集权的蓄水池。在德国，联邦在某些领域拥有未成文的一般性的协调的权力，它被以“出于事情的本质”来解释。
所谓的“援助行政”，也就是联邦很早就实行的对州附带条件的财政援助，就援引了不成文权力的原则。特别在给付行政（Leistungsverwaltung）领域，联邦政府在联邦宪法法院的支持下，通过有条件的财政援助介入了州的任务，获得了它原来的权力范围之外的调控权力。随着财力的不断壮大，联邦在正式的职权范围之外获得或影响越来越多的原来由州负责的职权和任务。各州很难避开这种影响。相反，它们竞相从州财政中拨出配套资金，以争取联邦补贴。这样，各州可用于自己选择的目标的资金反而减少，而联邦则开始“在金色的翅膀上”引领各州。
援助行政得以实行的一个重要原因在于，1949年的《基本法》并没有对联邦和州在行政方面的开支作出全面的规定。在议会委员会讨论期间，代表们无法预知联邦和州各自应该承担哪些财政负担，因此，《基本法》只是简单规定，联邦负责占领军的费用、战争的内外负担、包括失业保险在内的社会保险的补贴（《基本法》第120条）。尽管财政责任与行政责任相对应这一原则直到1955年之前都被认为是一条“不成文”的原则，但《基本法》第106条第3款规定，联邦可以给各州提供财政补贴，尤其是为了“弥补学校、卫生健康以及福利方面的支出”。
同时，与德意志联邦共和国建立之前一样，由于经济实力较弱的州并没有充足的财政资金来完成其行政管理事务，同时，不少州又由于战争后果以及收留难民而承受了尤其沉重的财政负担，这也为联邦介入各州行政管理事务的履行提供了一个契机。
联邦自然不会放过这种在州财政紧张的情况下介入州的任务、扩大自己的权力的机会。早在20世纪50年代初各州设立防暴警察（Bereitschaftspolizeien）时，由于资金不足，联邦向它们提供了防暴警察购买交通、通讯工具以及武器的费用。尽管联邦在各州警察这一领域没有任何行政或执行权，但通过出资购买装备，它实际上已经能够对防暴警察的组织和资金施加影响。在联邦看来，州在财政上不具备按照盟军所提出的要求建立足够的防暴警察，并为之提供装备，这一点就足以使它把这一任务当做一种联邦的事务。
通过出资购买装备，联邦获得了对防暴警察组织管理实质上的影响力。1951年，它与10个州（下萨克森州后来加入）缔结了行政协议，各州基于《基本法》第91条第2款“联邦在内政紧急状况下可对州警察发布命令”的规定，承认了联邦内政部长的监察权及其他对负责百人以上队伍的负责人之任命的影响力。1952年，联邦内政部长提出一项《基本法》修正案，作为对1951年提出的联邦边境保护的补充，试图建立一支在内乱时可以出动的联邦防暴警察。由于各州的反对，这一修正案在联邦议院未获通过。1953年起，联邦不再为防暴警察提供资金。
在属于州管辖的青少年政策和体育政策领域，联邦介入的时间更早。早在1949年12月6日，联邦政府内阁就通过了“联邦青少年计划”，并为这一计划提供了不少预算资金。联邦青少年计划包括两个重点：“针对青少年求职困难的措施”和扶持“从最广泛的意义上对青少年提供有关国家政策的教育”。联邦从内政部的预算中给州提供了950万马克用于促进求职措施，1050万马克用于青少年教育。政治教育工作以联邦地方服务中心（Bundeszentrale für Heimatdienst）为起点，它后来发展成为联邦政治教育中心（Bundeszentrale für politische Bildung）。
1951年，在联邦的资助下，各州共同举办了联邦青少年运动会（Bundesjungendspiele），全国约有80万名青少年参加了比赛。这一赛事不过是对大众体育扶持的一个缩影。1956年和1957年，联邦在这一方面对州的补贴分别达到499万马克和623万马克。此外，联邦资助了1952年奥运会运动队的培训和选拔。“国民教育”同样是联邦青少年计划的一个重要组成部分。通过对青少年组织的资助，青少年教育得以展开。其种类极其繁多，甚至包括资助青少年的“良好书写”。在1955年的联邦青少年计划中，联邦又为反“下流低级作品（Kampagne gegen Schmutz und Schund）”活动提供3080万马克的活动资金。
在科研方面，联邦对其行政管理的影响也日益扩大。尽管联邦拥有对科学研究的立法权（《基本法》第74条第13项），但它没有相应的行政管理权或财政权。同样，联邦通过提供大量的财政援助介入了各州对科研的管理。在联邦看来，对贝罗伊特的节庆大剧院、德意志图书馆、议会制度历史委员会以及现代历史研究所的扶持是整个国家的任务，它以“无需法律规定的行政管理”的“不成文”的联邦权力作为这种财政扶持以及与此相关的行政事务的理由。
从20世纪50年代初开始，联邦对高校和科研的财政援助不断加强。1958年，联邦内政部为科研性的高等学校建设提供3920万马克的资金，为办学提供1720万马克，为购买大型设备提供600万马克，为马克斯·普朗克协会提供800万马克，为学术性图书馆提供500万马克，为德意志学术协会（DFG）提供600万马克。此外，在一份行政协定中，联邦与州达成一致，各为工程技术学校的建设出资一半。
在农业领域，联邦同样拥有非常广泛的立法权（《基本法》第74条第17项），而无行政管理权。1951年，联邦在“提高产能措施”的框架下为扶持农业学校提供了1050万马克。这些学校开支的1/3由联邦提供，其余的2/3由州和学校负担。通过对“北方项目”和“埃姆斯兰项目”的财政支持，联邦对石勒苏益格-霍尔斯泰因和下萨克森州“通过总体开发与联邦其他地区拉平”这种促进边疆地区经济发展的区域发展措施提供了支持。从1956年起，联邦促进农业经济的援助措施被合并为“绿色计划”，直接的援助金总额翻了一番达14亿马克。
在联邦看来，州没有或者未能完全履行它们的重要职责，因此，它必须介入这些职责的履行。联邦最重要的工具是其财政资金，它通过这些附带条件的财政援助在财政预算方面对州履行其职责施加影响。为了实现其政策上的目标，联邦参与州的公共投资。尽管联邦的行为已经超出其职权范围，然而并没有与州的愿望冲突，它一般都得到了州的同意，有时甚至是出于州的要求。在州一方看来，联邦的援助很有吸引力，因为联邦在财政上的援助充实了自己的财政，使它们（对于财力较弱的州而言）能完成它们本来不能完成的计划。然而人们却没有充分认识到这种做法背后隐藏的问题。通过出资援助州履行其任务，联邦的权力事实上扩大了，它通过其财政上的权力从内容上控制了各州公共任务的履行。
1955年的财政改革（1955年12月23日《基本法》第六修正案）以正式规定取代了原来《基本法》在财政制度方面的临时规定。在这次改革中，联邦成功建立了它所希望的“小税收联盟”，获得个人所得税和法人所得税收入的1/3，这一比例从1958年起提高到了35%（《基本法》第106a条第4款）。反过来，在联邦和各州应分别负担履行各自任务所需的支出这一原则写入《基本法》之后（《基本法》第106条第4款），州的财政状况也在一定程度上得到改善。至今仍然生效的联邦与州税收划分的标准也大体确立（《基本法》第106条第4款，1969年起为第3、4款）。《基本法》对支出划分原则的明文规定，为联邦通过财力介入州的任务建立了一个障碍。
1955年的财政改革完成了1949年《基本法》第107条所规定的任务。但是，问题并没有得到彻底的解决，州没有得到充足的资金，联邦与州之间的这种悄然的任务推移并没有结束。相反，联邦获得的稳定的财政收入使它能继续不顾支出划分的原则，借助财政援助介入州的政策领域。就在1960年，处于宪法灰色地带的财政出资法律中——如农业法、住房补贴法等，联邦出资几乎达20亿马克。联邦的这种财政援助得以合法化的原因仍然在于，很多州——尤其是财力不足的州——在没有联邦援助的情况下，常常无法有效履行其任务和职责。
这种做法导致一种恶性循环：联邦认为州无法充分履行其任务，因此，借助财政补贴介入州的政策，以此为州的政策确立了不容忽视的任务重点。而为了筹措这些援助金，联邦又努力提高它在个人所得税和法人所得税分配中所占的比重，或者要求州出资支持联邦任务。20世纪60年代初，联邦支出与州和乡镇的支出比例达到顶峰。州的税收收入在整个国家税收收入中所占比例的降低，以及因联邦法律的规定而必须耗费巨资用于社会福利和国家公职人员薪水方面的支出带来的巨大负担，使它们更难以履行任务。这反过来又成为联邦介入州职权范围的理由。无疑，这种做法既加重了州的负担，也加大了它们对联邦的依赖性。
总的看来，1955年财政改革并没有稳定联邦与州的支出和财政分配。相反，1955年所规定的个人所得税和法人所得税分配规定在1958年到期时，联邦与州围绕它再度发生同样激烈的冲突。联邦依靠其强大的财政实力，仍然能不顾州的反对而实现自己的意愿。
