1969年由联盟党和社会民主党大联合政府进行的财政大改革标志着德国联邦制跨入了一个新的阶段——合作联邦制阶段，这一阶段的突出特征就是政治纠缠。从此，德国被称为“单一的合作联邦制国家”，直到2006年联邦制改革，这种状况才有所改变。
在分析德国从1969年起发展为“新”合作联邦制之前，同样有必要分析一下联邦制国家中的合作以及政治纠缠这两个概念指的到底是什么。
一般而言，联邦制国家中的合作指的是随着国家职能的扩大，所需解决的任务日益繁重，多个政府层级必须一起解决。
在分立联邦制国家中，合作不是制度结构的必然要求，往往是环境或形势的一种要求。而在复合联邦制的权力结构下，成员国与联邦的密切合作本身就是制度设计的产物。由于在大多数的政策领域中，政策的制定和执行分别由联邦和成员国两个层级的政府负责，因此，大部分问题的解决都需要它们之间的协商和合作。
1969年财政大改革使德国原来就不是非常明确的联邦与州的权力和功能上的划分进一步混合在一起。何种权力归属于联邦或州不仅没有得到明确的划分；相反，由于人们划一的期望和客观的压力，联邦和州这两个政府层级在国家任务的履行中重叠和交织在一起，而不像“分立”联邦制国家中那样各司其职。“复合联邦制”与“分立联邦制”的不同之处，在于以合作、共识、协调以及冲突最小化为取向的政治机制所占的突出地位（Thaysen，1985）。因此，它本身已经隐藏一种划一的倾向，多样性得以产生的竞争机制在这种模式中并没有占据主导地位。
国家任务的不断增多以及所需解决的问题日趋复杂，常常使所有政府层级有必要采取共同的行动。从这一角度看，合作联邦制看来是使联邦制与现代计划国家、调控国家和福利国家的需要相一致的一种手段。然而，合作常常具有单一化的效应，它虽然符合德国这样的现代社会福利国家的需要，但也削弱了其联邦制的一些特征，尤其是削弱了各地政策的多样性、各州之间的竞争以及在“小”范围内进行试验的可能（Hesse，1970：144-146）。
必须指出，合作是联邦制国家中的一种冲突解决机制。即使协商常常是漫长和艰巨的，最终得出的问题解决方案也常常是次优，但它的优点在于摩擦较少。在德国，合作协商的主体是联邦和各州的行政官员，合作常常是行政方面的特殊利益之间的相互让步，合作机制表现出明显的行政利益最大化和维持现状的特征。而且，决策权集中于行政方面导致权力和责任的转移，议会尤其是州一级的议会被排除在决策过程之外，它们最终只能批准这些早已决定了的协商妥协方案，而不能在其产生的过程中对之施加影响。
政治纠缠则是德国著名政治学家沙夫在分析20世纪70年代的德国联邦制时提出的一个重要概念。如前所述，复合联邦制尽管存在联邦和各州权力的分立，但与在分立联邦制（或者说二元联邦制）中得到更有力的实现的权力分立相比，它存在一种“将制度上的分化重新连接在一起的程序上和内容上的政治纠缠”（Scharpf/Reissert/Schnabel，1976：9）。也就是说，复合联邦制尽管存在决策功能的分立，但又能使这种分立“重新纠缠在一起”（同上，第9页）。在乍看起来只能存在独立自主的决策层级的政策领域，其制度安排上存在的纠缠潜力能够逐渐发挥出来。德国联邦制的情况正是这样：联邦制作为一种分权手段在联邦德国无疑具有重要意义，不过，分权的效应是通过制度化的政治纠缠发挥出来的，最终使联邦和州自己都没有决定权。大多数的公共职责不是通过联邦或州自己独立的决策得以履行。相反，联邦和州几乎在任何领域，没有与其他一方的协调或征得对方的同意，都几乎无法有效地履行职责。因此，联邦和州在许多领域都面临一种达成一致的压力，对于由不同的政治党派执政的联邦和州更是如此，在达成一致的压力下，它们不得不在事实上结成了一个所有党派的联合。
尽管政治纠缠意味着制度化地将多个国家（以及非国家的）决策层级包容进来的一种分权，但在这种“参与型的联邦制”中，仍然有一些层级被排除在外。通过政治纠缠所产生的达成一致的压力，所有的参与者都放弃了自己的部分权力，以谈判协商的方式寻找达成共识的最小分母。联邦和州的行政官员是这一过程的主导者。联邦行政官员出于自身利益常常倾向于单一化的“不民主的、具有反议会色彩的协商和政策策略”（Kilper and Lhotta，1996：278）。州的行政官员也支持这种做法，他们一方面加强了德国联邦制中本身就存在的单一化倾向，另一方面将州议会排除在政治纠缠之外。
