财政改革的背景
与联邦财政相比，州的财政规模越来越小。在联邦德国建立初期的一段时间里，州的税收收入占总税收收入的比例还一度高于30%，但此后却显著下降（Kilper/Lohtta，1996：139）。各州用于行政执行支出的负担极其沉重，光是人事支出就占了财政预算中相当大的比例。尤其在20世纪60年代，教育事业的支出显著提高，占各州总预算的1/3强，而州财政中的人员支出更高于40%。这一支出的大部分主要来自各州的个人所得税和法人所得税，它在1966年占州个人所得税和法人所得税收入的61%，到1969年提高到65%。1967年的经济衰退使联邦重要的财政收入来源——增值税税收——降低，联邦不再可能接受这两个税种只有利于州的分配方案。
此外，自20世纪50年代以来，以联邦的援助经济为基础的混合出资的做法日益扩大，联邦向州提供有条件的援助，在“金色的翅膀”上引领各州。联邦和州的财政中这种并不系统的对某些任务混合出资的做法、联邦相对稳定的增值税收入以及州增长强劲的个人所得税和法人所得税收入（2/3）的不同发展趋势，使舆论中改革财政制度的呼声越来越高。1963年6月10—12日，联邦和各州总理在萨尔布吕肯举行会议，发表了一份共同声明，要求“明确分清联邦任务、州任务和共同任务”并“结束联邦和州财政中对不同任务的不系统的援助”。新一届联邦政府也试图改善恶化的联邦与州的关系。新任联邦总理艾哈德在其1963年10月18日发表的执政声明中要求明确划分联邦、州、乡镇之间的财政责任。
1963年10月30日，联邦总理和各州总理在一次会谈中就发起全面的财政改革达成了共识。1964年3月20日，联邦总理和各州总理任命了一个由前黑森州财政部长、德意志银行副行长海因里希·特勒格尔（Heinrich Troeger）担任委员会主席的财政改革专家委员会（Heinsen，1969：191-193）。同时，为支持专家委员会的工作，还成立了由两名联邦政府部长和四名州总理组成的联邦和州委员会。
特勒格尔委员会于1966年10月2日提交了一份报告。其改革建议的重点就是“合作联邦制”这一“药方”。在此之前，联邦和州委员会已经达成一致，高校扩建、农业结构的改善、“落后”经济区域的扶持、城市建设、海岸防护这五项州的任务将来作为“共同任务”由联邦和州共同履行。特勒格尔委员会在其报告中提出了更进一步的要求，它建议在《基本法》第85条后加入一条总括性的条款，规定“履行其执行属州事务的国家任务时，当这些任务对于整体具有重要意义并需要长期和共同的计划时……联邦与州共同（协作）”（Troeger Gutachten，1966：173）。报告建议通过一项经联邦上院批准的法律，使这些州的专属任务“升格”为共同任务。履行共同任务的计划和方针应由联邦政府和联邦上院共同制定。此外，联邦政府应对这些计划和方针是否得到遵守进行监督。共同任务的支出50%由联邦负责，25%由任务所在州负责，其他25%由州共同负责。报告还提出了共同经济政策计划的做法，要求重新改写《基本法》第109条第3款，使联邦政府有权在联邦上院的批准下，“为防止破坏总体经济均衡的危险”而通过法规“发布有关公共借贷规模和方法的规定”（Troeger Gutachten，1966：177）。
特勒格尔委员会建议对联邦和州支出分离的原则作出补充规定。对于联邦能够单方对其执行作出规定的任务，联邦原则上也负责其目标支出（Zweckausgaben）。从前有关联邦委托行政执行的法律规定，现在应扩充为所谓的“钱款发放法”，其中联邦对钱款发放的对象、条件和数额作出规定，州行政机关不再有自己的决策余地。
特勒格尔委员会还建议建立由个人所得税、法人所得税和增值税组成的“大税收联盟”，联邦和州在这些税收收入分配中所占的份额，由联邦上院批准的法律决定。州在联合税收入中所占的比重应该继续按照所谓的地方性收入和居民人数分配，其财力中仍然存在的扭曲仍通过各州之间横向财政平衡和联邦补充拨款来平衡。
建议提出之后，联邦和州的官员以及各政党对此产生了激烈的争论。在此期间建立的“大联合政府”使政治形势发生了巨大的改变，联邦政府和11个州都为同样的政党执政——基民盟/基社盟和社会民主党，联邦与州、两个大党之间有了同样的目标——实现财政改革（Heinsen，1989：187）。在改革方案的谈判中，分歧主要出现在税收收入最多的六个州与税收收入最少的六个州之间以及社会民主党和联盟党之间（Heinsen，1989：188）。
经过较长时间的讨论，各方在原则上对“共同任务”达成一致：它们必须明确地在《基本法》中列举出来。对这些任务所采取的计划应由联邦和州委员会来制定，其中每州享有一票。
对于大税收联盟，共识更难达成。尤其是围绕联邦是否应通过使其增值税加入税收联盟而分享增长迅速的个人所得税和法人所得税收入这一问题，争论更是此起彼伏。不过，大税收联盟的方案最终还是得以实现。
最终写入1969年“《基本法》改革法”中的几项重大改革体现了联邦和州的种种妥协：
首先，由个人所得税、法人所得税和增值税组成的大税收联盟得以建立，但联邦所能获得的个人所得税和法人所得税的比例被限制在50%之内，而且必须先扣除一部分应归乡镇所得的个人所得税。增值税的分配则比较灵活，其比例在所谓的“大象回合”（Elefantenrunden）中确定，而后发展成为联邦与州之间一个争执不休的问题。
其次，增值税收入在联邦和州之间的分配按照需求的原则来进行，而州之间参与共同税的分配却没有按照这一原则。个人所得税和法人所得税如同从前一样按照所在地收入分配，增值税按照居民人数分配。这样所产生的各州之间的差异应继续通过横向的（各州之间的）财政平衡或/和联邦的补充拨款得到一定程度的拉平。这在日后也成为一个争议问题。
再次，新补充的《基本法》第91a和91b两条对共同任务作出明确规定。特勒格尔委员会通过一条一般性的条款来无限制地扩大合作工具的设想没有实现。此外，公共任务的经费由联邦和州各承担一半。
最后，原来计划纳入共同任务的城市建设扶持、医院建设和乡镇交通资助并没有被写入《基本法》第91a和91b两条，而继续作为州自己的任务，但“为防止整体经济的不平衡，或为平衡联邦领域内不同的经济实力，或为促进经济增长有必要在州和乡镇（联合乡镇）作重要投资时”，联邦可以给州提供财政帮助（《基本法》第104a条第4款）。但是，为此所提供的每项财政帮助都必须由法律作出规定。
此外，在这次大改革之前，联合政府已经于1967年6月8日对《基本法》第109条进行了修改，并以此为基础制定和颁布了“稳定法”。“稳定法”规定联邦和州在财政和预算政策上应协调行动。联邦有权在上院的批准下，制定法律，对联邦和各州共同适用的预算法原则、符合经济景气发展的预算原则和多年期财政计划原则作出规定。为防止对整体经济平衡秩序的干扰，经上院批准，联邦法律可规定地方机构和共管乡镇组织取得贷款的最高限额、条件和时间顺序。此外，联邦和各州有义务在德意志联邦银行开设无息结存账户（经济景气平衡准备金）。同时，设立经济理事会（Konjunkturrat）、财政计划委员会（Finanzplanungsrat），以保证财政政策中联邦和州的景气政策的协调。
不难看出，在宏观计划观念受人追捧的时期，德国联邦制内解决问题的方法也倾向于明显的法团主义的解决方案。财政大改革之前所进行的《基本法》修正，已经为联邦和州在经济和财政计划方面的合作，为联邦政府出于经济景气政策的目的干预州的经济政策打开了方便之门。而且，联邦与州之间的合作协调，也就是所谓的纵向合作的重要机构经济理事会、财政计划委员会得以建立，它们与1969年后围绕各种共同任务设立的种种计划委员会一起在联邦和各州的合作中发挥了重要的协调作用，使双方的合作日益系统化、制度化。财政大改革以及随之建立起来的新的政治纠缠形式对德国联邦制产生了重大而深远的影响。纵向（垂直）财政平衡、横向（水平）财政平衡、联邦的投资帮助以及联邦和州的共同任务编织成一张无所不包的大网，使联邦、州和乡镇的公共财政通过多种方式互相纠缠在一起，《基本法》第109条第2款中所规定的“整体经济平衡的需要”使这种纠缠更为紧密。《基本法》第109条第1款“联邦和各州的预算各自独立、互不依赖”的原则规定与现实的做法已经全然不同。
纵向财政平衡
所谓纵向财政平衡，指的是国家税收收入纵向上的分配，在德国也就是在联邦、州和乡镇之间进行的分配。其目的在于保证这些政府层级都有履行自己任务所需的财政资金。
如前所述，按照《基本法》的规定，重要税种的立法权掌握在联邦手中，但税收收入的立法和分配由联邦和各州共同决定。大多数税种的财政收入按照所谓的分离原则归联邦或州所有，但收益高的税种却并不如此，它们通过所谓的大税收联盟在联邦、各州与乡镇之间分配。到1969年为止，州获得个人所得税和法人所得税的2/3.财政改革将这一比例降低到50%，作为补偿，州获得了部分增值税和营业税。容易引发冲突的增值税的分配比例由须经联邦上院批准的联邦法律规定。
横向财政平衡使税收较低的州的财政收入得到一定的补充，至少达到各州平均值的92%。此外，联邦对经济状况较差的州给予补充拨款，并且在财政改革之前还为拉平各州不同的经济实力发放联邦财政帮助。
1969年的新规定使联邦和州的税收收入在很大程度上共同体化。这种财政收入的分配方案有助于财政的稳定，乡镇尤其从中得到很大的好处。它的财政收入不再局限于营业税，而且还包括了部分个人所得税。然而，这种混合财政使州对联邦的依赖愈来愈大。财政大改革之后，联邦不断扩大《基本法》第104a条所允许的对州任务的混合出资，将乡镇交通、城市发展、医院、住房建设以及居住环境现代化等领域也包括进去。如果把以《基本法》第91a和91b两条的共同出资为基础的钱款发放算上，联邦出资每年平均达到州预算的10%以上，在1970—1980年这10年间几乎翻了三番。1970—1981年间，联邦在这方面的资金投入几乎达3000亿马克。
由于州在履行其任务时对联邦的财政投入及其财政和税收立法的依赖性越来越大，它们在20世纪70—80年代常常因财政问题，例如，某些特别的负担和费用是否应该像荷兰的石油贴息一样计入财政平衡，或者联邦是否应承担因长期失业人数增加而攀升的巨大的社会救济金的一部分，和联邦出现争执。此外，它们要求重新分配财政收入的呼声一直不断。
横向财政平衡
横向财政平衡指的是国家税收收入横向上的分配，在德国也就是在各州之间进行的分配。
各州由于经济结构不同，财力明显不同；同时，工业集中地区和农村地区的财政需要也不一样大。因此，仅靠纵向财政平衡并不能保证各州都能获得同样的税收资源，从而使“维护统一的生活条件”这一原则不受到破坏。州与州之间的横向财政平衡则可能进一步拉平各州的税收收入，使各州在财力上存在差异的情况下仍能向其居民提供几乎同样的服务。
狭义上的横向平衡指的是各州之间对所获得一部分增值税的分配。各州所得增值税中，75%按照居民人数分配，剩下的25%才真正用于平衡。进行分配时，人们必须首先算出反映各州财政需要的平衡指数（Ausgleichmezahl）。其计算公式颇为复杂：州居民人口数乘以整个联邦平均的州人均税收收入之积，加上纳入乡镇财政的居民人口总数乘以联邦平均的乡镇人均税收收入，就是平衡指数。平衡指数与作为财力指数的税收力量指数相比照，后者的指数由乡镇税收收入总数得出。平衡指数与税力指数之差就出现了需要平衡的数额。平衡指数大于税力指数的州有权获得财政平衡支付，而平衡指数低于税力指数的州则必须将其部分增值税收入转移给有权获得财政平衡的州。这样，各州之间就出现了两个阵营——所谓的“予”州和“取”州两方。
“各州之间财政平衡法”明确规定了不足平均值的部分应得到的平衡支付。经过这一复杂的程序，获得平衡支付的州的财力应达到联邦人均税收收入的95%。
经过这种平衡之后，财力仍然低于各州平均值的99.5%的州还可以获得联邦的补充拨款，进一步缩小自己与其他州在税收上的差距。广义上的横向平衡指的就是各州之间增值税的分配和联邦的补充拨款。
在联邦德国建立初期，横向财政平衡的总额为2亿马克，到20世纪80年代中期已经几乎达到30亿马克。从1967年起，联邦补充拨款占财政平衡总额的1/10；到20世纪80年代，它已经超过15亿马克，达各州之间财政平衡支付总额的一半多。
在实践中，这种复杂的横向财政平衡的结构所实现的均衡是相当脆弱的。最好的做法还是给各州以征税权，加强州的财政自给能力，因为：显然，宪法的各种指导思想都要求整个联邦地区的生活条件必须“统一”，为此，在所有可能领域中的不同发展都必须通过许多措施来拉平。这在何种程度上能够在不触及单独各州的自主权的情况下得以实现，看来是成问题的。一州卓有成效、在财政上很有收益的政策肯定不能简单地通过把它获得的盈余分给其他缺乏成效的州而受到打击。然而联邦德国的财政制度就是这样，拉平划一的趋势得到助长。它以联邦给各州的单一立法为开始，以“混合出资”达到顶峰，以横向财政平衡宣告结束。对于州来说，在这种框架内推行自主的财政政策几乎是不可能的。它们既没有充足的活动余地来规定它们的财政收入；由于巨大的、主要是（联邦）法律所规定的支出，它们也不能通过调整来为真正自主的政策开辟出缝隙。（Boldt，1989：97）
不容忽视的是，在德国的11个州中既有城市国家不莱梅和汉堡，也有大的内陆州巴伐利亚和北莱茵-威斯特法伦，它们的经济实力、人口多少和面积大小差别很大，这些差异在各州的财政收入中被进一步放大，是财政平衡制度产生的一个主要原因，同时也是使这种财政平衡不断出现问题的原因。随着各州经济差异的扩大，财政平衡制度更是不堪重负，通过税收立法的再分配也难以实现平衡。在德国政界和学术界一再出现重新划分各州以解决这一问题的建议，但都一直没能成为现实。
围绕各州之间财政平衡的争执从来都是各州政府的核心利益之争。20世纪70、80年代以来，既有的财政平衡工具显然已经不再能够保证《基本法》第107条所规定的适度的平衡。最清楚的表现是德国各州在经济实力和税收实力方面的差距进一步扩大，依靠旧的夕阳工业的北部各州与以欣欣向上的产业部门为主的南部各州形成鲜明的反差（所谓的南北差异）。北莱茵-威斯特法伦原来是财政平衡中的“予”州，它在70年代末跌入了“贫困线”，在20世纪80年代中期以来成为财政平衡中的“取”州；而巴登-符腾堡和黑森州则付出了巨额的平衡支付款。联邦宪法法院作出判决，要求联邦制定法律，将计算州的税力时没有被计入的税种（如下萨克森州的石油、煤气税费）纳入财政平衡中，重新分配联邦补充拨款（BverfGE 72，330）。在此判决的基础上，联邦和各州经过艰难的讨价还价，直到1987年12月18日，一项修改“联邦与州财政平衡法”的法律才得以通过。
但风波并未平息。1988年4月，北德意志各州在联邦上院提出一份法案，要求修改《联邦社会救济法》和《财政平衡法》，将州和乡镇的社会救济支出的一半转由联邦负责；作为交换条件，州放弃4%的增值税收入。尽管南部各州反对，但法案在联邦上院得以通过。然而，它遭到联邦政府和联邦议院中基民盟/基社盟党团的强烈反对。不过，联盟党党内发生了分裂，当时身为基社盟党员的下萨克森州总理阿尔布雷希特向联邦的联盟党领袖发出威胁，他将与社会民主党执政各州共同抵制联邦政府计划的税收改革。为了保证税收改革的进行，联邦政府最终与各方达成一致，建立了所谓的结构基金，在随后的10年间，每年提供24亿马克，用于因财政困难而无法解决其经济结构的薄弱问题和失业问题的州。1988年12月，联邦议院通过了关于平衡各州不同的经济力量的法律，利益受到损害的再度是各州之间财政平衡中的出资“大户”——巴登-符腾堡和黑森州。
这一例子表明，钱的问题尽管涉及政党政治的分歧和跨越州界的政党团结，但它归根结底还是“钱”的问题。在“旧”的联邦共和国中，财政制度已经被证明极有争议。德国统一后五个“新”联邦州的加入又加剧了围绕分配而产生的冲突，最终摧毁了《基本法》中所规定的财政制度。“因为，如人们所预料的一样，当旧的横向的各州之间的财政平衡的重建失败时，联邦制国家也相当可能在制度上仍然分裂为贫富两个部分，在其中，首先，横向财政平衡继续使州的自主权得到不健全而适度的保障，其次，得到联邦资助的州也相应地在‘金色的翅膀’上受到领导……从中可能产生一种有利于联邦的均势推移，平衡的联邦制度的均势被打破，州间接地成为输家（Lehmbruch，1991：599）”。
这一分析是否贴切，在这里先不作详细解释，在单独分析德国统一的章节中，我们会分析与此相关的联邦制改革。
《基本法》第91a和91b两条所规定的共同任务
通过财政大改革，德国联邦制增加了政治纠缠的一个新工具——《基本法》第91a和91b两条。根据新纳入《基本法》的第91a条，联邦参与协作执行如下任务：1.高等学校事务，包括高等学校附属医院的扩建和新建；
2.经济结构的区域改善；
3.农业结构的改善和海岸防护。联邦在“如具有整体性的重要意义并且联邦的协作有助于改善生活条件时”，参与协作执行任务。其中，联邦出资50%，而在协助执行“农业结构的改善”时，至少负责50%的开支。每项共同任务都必须另通过联邦法律作出规定，该法律必须经过联邦上院的同意，也就是必须经过大多数州的同意。每一共同任务都由一个相应的“计划委员会”负责，负责该领域的联邦部长担任委员会主席，成员为联邦财政部长和各州财政部长。在德国统一、“新”州加入之前，各州在委员会中有一票表决权，联邦则有11票（表决时必须一致），财政方面的决议只有3/4的多数同意才能通过，因此，决议实际上是不可能违背联邦的意志的。但对某一项目的援助和扶持，则必须经过所在州的批准。这也意味着，单独的州不仅必须接受联邦的共决权，而且必须接受其他州的共决权。
计划委员会将制定出来的框架计划提交给联邦政府和州政府。联邦政府和州政府有义务把计划实施所需要的资金纳入自己的年度财政预算草案，联邦议院和州议院原则上可以自由决定批准、部分批准或否决必须的预算资金。
共同任务的共同出资能够顺利运行的前提条件是计划程序的一切参与者都付出适当的资金。但换一个角度看，在某一参与者缺乏相应的财力时，这种计划程序所追求的均衡就会受到破坏。而且不容忽视的是，由于联邦政府的强势地位，计划程序已经具有一种中央集权的特征。
共同任务的重大意义从它在实践中庞大的财政规模中可见一斑。在1994—1998年联邦财政计划中，约90亿马克用于第24个“高等学校事务，包括高等学校附属医院的扩建和新建”这一共同任务的框架计划。其中，约7.5亿马克投入前东德五州。
1994年，全联邦投入46.99亿马克用于“农业结构的改善和海岸防护”，其中联邦对于农业结构的改善出资60%（州40%），对海岸防护，也就是适应市场发展措施的特别框架计划共投入28.92亿马克。
在1989年10月3日通过的首个高校特别项目中，联邦和州从1989年到1995年每年共同提供约1.5亿马克扶持高校研究。1990年10月2日通过的第二个高校特别项目对此又作出补充，规定联邦和州从1991—2001年共投入40亿马克，联邦出资约24亿马克。
此外，德意志研究联合会（DFG）、海德堡核能研究中心、马克斯·普兰克学会、弗劳恩霍夫应用研究促进协会以及德国航空航天研究实验所跨区的科研机构，每年都获得联邦和各州作为共同任务向它们投入的研究经费。
联邦投资帮助
随着1969年宪法改革写入《基本法》的第104a条第4款有关联邦投资帮助的规定，为联邦干预各州事务开辟了另一条道路。根据这一规定，联邦可出于景气和结构政策的原因对州提供财政帮助，借此赢得对它们的影响。
联邦的财政援助主要用于扶持州的重大投资，这些投资必须符合《基本法》第104a条所规定的目标，也就是：（1）防止整体经济的不平衡；（2）平衡联邦领域内不同的经济实力；（3）促进经济增长。在这一方面，联邦的权力主要限于其筹资功能。1969年后，根据《基本法》第104a条第4款的联邦财政帮助主要在“城市建设促进法”（1971）、“医院筹资法”（1973年6月29日）、“现代化和节能法”（1978年6月12日）以及“资助石油管道建设的联邦财政援助法”（1980年1月29日）等法律中得到规定。具体的做法又在联邦和各州缔结的相应的行政协议中得到详细的规定。
通过联邦、州以及乡镇都介入的城市建设促进的案例，人们不难看出联邦对此所起的作用和由此产生的问题。
早在20世纪50年代，由于城市在重建和房屋需求等方面面临的广泛任务，大多数乡镇的财政投资已经无法满足这种需要，整顿城市建设日益显示出其必要性和紧迫性。经济结构薄弱和财政吃紧的州在这一领域的利益又因有利于联邦的财政制度受到损害。因此，联邦对城市建设和发展统一进行扶持的、城市建设应该成为联邦全面的国土规划政策、结构政策和经济政策的一个组成部分的呼声越来越响亮。
有意思的是，20世纪60年代初，联邦与乡镇在这一问题上针对州结成了同盟。各乡镇要求获得“联邦建筑法”之外的整顿权，并要求联邦和州负责与此相关的支出。这些要求在1962年和1963年联邦住房、城市建设和国土规划部的草案及1965年联邦政府《城市建设筹资法》草案中，都得到了反映，但却遭到州的反对。其中争议最大的主要是联邦和州的财政责任问题。新补充入《基本法》的第104a条第4款的规定最终解决了这一问题。
在《基本法》第104a条第4款规定的基础上，《城市建设促进法》于1971年作为与“建筑法”并行但在地域和时限上受到限制的特别法律被提出。该法律对联邦、州和乡镇在共同参与城市建设发展和整顿措施时怎样进行准备、提供何种扶持和怎样落实措施作出了详细的规定。联邦从此能依据《基本法》第104a条第4款和《城市建设促进法》第71、72条，“根据区域或任务的重点、按照投资对于联邦地区经济和城市建设发展的重要性”提供财政帮助。其财政帮助的投入由联邦项目确定。
应该说，联邦的财政帮助成为各州城市建设的强大推动力，特别是在由于财力不足，只有很小或根本没有州自己项目的地方，它起到的作用更为巨大。但是，这也体现了“通过财政筹资制度所传达出来的联邦方面施加影响的努力”（Zeh，1984：86）。由此也产生了一些具体的问题。一个重大的问题就是联邦项目的制定是否须与州达成一致并在州项目的基础上实施。联邦坚持认为，它有权拒绝将州某些单项的措施和项目纳入联邦项目，这引起了各州在宪法法上的担忧。巴伐利亚州因此向联邦宪法法院提起裁决，后者一方面确定从前的项目制定方法符合宪法；另一方面也对联邦作出了限制，它指出，《基本法》第104a条第4款第1句所确立的联邦权限“并非在各州实现联邦普遍的经济、货币、国土规划或者结构政策目标的直接或间接的工具”；“联邦在投入财政帮助时财政上或实质上直接或间接超出《基本法》第104a条第4款第1句的范围，不以根据‘《基本法》’第104a条第4款第1句制定的法律为基础，目的在于使州的塑造自由受联邦政策的利益或目标”的“条件”或“援助附带的规定”限制。都是不能容许的（BverfGE 39，96）。此后，联邦的控制强度有所降低。
很多州由于财政紧张，对于它们来说，把自己的政策领域纳入政治纠缠中显然具有极强的吸引力，因为这能大大降低项目执行的难度。在这方面，城市建设促进同样起到很好的说明作用。一直到1971年，除了北莱茵-威斯特法伦州，在联邦德国没有一个州有州一级的城市发展项目。联邦的投资帮助一得到保证，其他州和乡镇也对城市发展投入了可观的资金。
不过，州一旦被锁进了政治纠缠制度之中，就遭到自己出资的压力。联邦这种“供给独裁”（Angebotsdiktatur）的结果是，州为了获得联邦的投资援助，不得不将相当一部分预算资金用于联邦确定的投资重点项目，事实上已经无法自由支配自己预算中相当大的一部分财政资金。由于不愿意失去联邦的资金，各州议会最终不得不不断使预算资金“搭上”框架计划的航船。这反过来又减轻了州政府方面的负担，它们再也不用在每年的预算谈判中每次都为其资金分配提出新的理由。
