两个德意志国家统一的过程大体经历了以下几个阶段：1990年7月1日，两德货币、经济和社会联盟成立；1990年10月3日，东德各州根据《基本法》第23条加入西德；1990年10月14日，州在东德地区重新建立，联邦制结构开始在原东德地区形成，这一过程到州议会选举完成以及颁布州宪法宣告结束，速度飞快。
这使人们产生了一种印象，即按照修正的《基本法》第23条实现统一是两德统一唯一可行的“王道”。无疑，事实证明这是一条最迅捷的道路，但在当时的情况下，《基本法》实际上从原则上为两德统一提供了三个选项。第一个选项是首先建立两个德意志国家组成的一个邦联，作为实现统一的过渡阶段拥有自己的主权和机构的共同组织。对于联邦德国来说，这意味着根据《基本法》第24条第1款将某些主权向跨国组织转移。第二个选项是建立一个将两个德国包容在内的新的联邦制国家，它拥有自己的宪法，这样，根据《基本法》第146条，“本基本法在德国自由统一之后适用所有德国人民，德国人民以自由意志制定通过的宪法实施之日，本基本法失效。”第三个选项是民主德国加入《基本法》生效的区域，也就是根据修改过的《基本法》第23条加入联邦德国。不言而喻，东德加入联邦德国与两德重新建立一个国家之间是存在原则区别的（Grimm，1991）。
当时担任联邦政府总理的科尔在1989年11月28日联邦议院的预算辩论中提出了逐步实现两德统一的“十点计划”，首次阐述了通过邦联的结构来实现统一的构想。在这份由联邦总理提出的联邦德国的政治声明中，第五点明确指出：我们也愿意再进一步迈出决定性的一步，也就是在两个德意志国家之间发展出邦联结构，目标是随后在德国建立联邦，也就是建立一种联邦国家制度。这以一个民主合法化的民主德国政府为绝对必要的前提。在此，我们可以设想在自由选举后迅速产生如下机构：
——一个常设的咨询和政治协商的共同政府委员会；
——一个共同的专业委员会；
——一个共同的议会委员会。
迄今为止针对德意志民主共和国的政策必须主要局限于一些小的举措，这些举措应减轻分离对人们产生的后果，保持和加强对民族统一的自觉。当我们将来面对一个民主合法化的，也就是自由选举产生的政府作为伙伴时，新的前景就完全展开。
新形式的合作机构能够逐步产生和扩大。这样一种共同的成长源于德意志历史的延续性。国家性的组织在德国一直被称为邦联和联盟。我们现在也可以再次利用这些历史经验。联邦宪法法院法官、国家法教授伯肯弗尔德和格林（B。ckenf。rde/Grimm，1990）于1990年3月5日在《明镜周刊》上发表了名为《关于德国的思考》一文，同样支持分两步走的德国统一道路。他们建议建立一个联盟，“因为它不会给本来就艰难和漫长的整合过程增加额外的外交政策的负担和内政的紧张”，而联盟最终必将促成一个新的德意志联邦国家的形成。
两位联邦宪法法院法官在1990年3月发表这篇文章时，其着眼点主要是这样的现实，即两个德意志国家分别属于不同的军事联盟，无论在社会生活领域还是经济方面都存在巨大的差异。此外，他们也是在建立“欧洲大家庭”运动的背景下提出这种德国统一方案的。
在他们看来，由于“德国统一的外部和内部困难”，建立两个德意志国家的联盟主要具有三个方面的好处：第一，军事政策仍然保留为两个德国自己的事务，两个国家都不用退出自己所属的北约和华约组织。只是两个国家或两个组织间有必要签订互不使用武力的协议。第二，两个德意志国家的联盟与具有不同的一体化程度、不同的联合形式以及睦邻地区的跨国合作的欧洲统一是一致的。它也会打消邻近国家对于新德国民族主义的顾虑，有助于德国在东西欧之间发挥一种桥梁作用。第三，在联盟中，“社会结构和法制以及生活条件的逐步接近比起在一个统一的国家中更容易实现”。因此，伯肯弗尔德和格林分两步走的统一方案更倾向于建立一个新的联邦制国家：经历40年不只是分离的、而且在很大程度上是相反的发展之后，重新构建一个统一的德意志国家比东德加入联邦德国看来更为恰当。它也能更好地照顾到东德民众在和平革命中产生的自我意识，符合他们为人所见的努力，保住自身发展的某一些成果，避免联邦德国的某些错误发展。（B。ckenf。rde/Grimm，1990）对于东德根据修改后的《基本法》第23条加入联邦德国的选项，两位国家法学家都认为“无甚可谈”。它解决不了任何建构性的问题——“如果认为与德意志国家统一相关的外交和内政政策问题通过踏上根据《基本法》第23条选择的道路就会迎刃而解，或者减少，无疑是痴人说梦”。
科尔政府于1990年春在谈判中发表的意见同样得到其他有名的国家法学家的赞同。在拜罗伊特大学执教的公法、法哲学和宗教法教授彼得·黑伯勒于1990年4月19日在《法兰克福汇报》发表《从与开放社会相符的选择思想看》一文，支持一种“综合方法的尝试”：“东德在保留第146条不失效的情况下加入《基本法》，此外，它与联邦德国就前面所述的过渡规定以及《基本法》的部分修改达成一致。东德借此平等地进入。它仍然保留有自己的活动余地。联邦德国一方在第146条的基础上已经能够与东德或其州共同制定一份‘新的’整个德国的宪法。”（Hberle，1990）
相反，在支持民主德国或者说新联邦州根据《基本法》第23条迅速加入西德的人士眼中，根据第146条重新制定一份“经过考验的”宪法并随之由全民公决通过没有什么吸引力。对于根据《基本法》第23条加入联邦德国会使前民主德国居民失去其从前的社会身份、几乎完全被另一种制度覆盖的担忧，他们认为并没有什么道理。根据《基本法》第146条来实现德国统一的要求被认为是一种“空谈的宪法讨论”，被认为只是少数前卫人士的要求而置之不理（Isensee，1990：11）。慕尼黑政治学家舒斯特将《基本法》第23条称为一个“突破口，民主德国公民现在能通过它一下子进入联邦德国的社会福利制度，能使他们分享我们的福祉——完全简单地通过建立民主合法化的议会和民主合法化的政府后单方宣布加入的符合宪法的途径。不管什么事情、不管什么人都不能阻止这样做。”（Schuster，1990）其他一些拥护者则从经济方面来为东德根据《基本法》第23条加入西德辩护，由于新加入各州有权根据《基本法》第107条第2款要求财政平衡支付，因此，“不用仰仗联邦德国各州的友善”——日后的发展表明，这一估计完全错了。根据1990年6月9日的《统一条约》，在1994年12月31日之前，“不进行整个德国的财政平衡（《基本法》第107条第2款）”。取而代之的是设立“德国统一基金”。而在过渡规定到期之时，新的规定也迟迟难以产生（Mding，1992）。
随着1990年7月1日货币、经济和社会联盟的建立以及民主德国事实上按照《基本法》第23条加入联邦德国，《基本法》没有作任何修改。最终，两德统一选择了伯肯弗尔德和格林所说的“在宪法法上不能解决任何建设性问题”的选项。
根据《基本法》第23条所采取的统一策略对德国联邦制具有极其重大的意义。原来的联邦制得以保留，没有受到任何改动，以前就众所周知的发展趋势得以继续，联邦制的问题继续通过联邦和州的行政机构协商的办法来解决。
统一的第一阶段首先是一个较强的中央集权阶段，以“决策中央集权化和问题简单化的特有组合”为特征，与此同时，“既有的机构和传统政策过程的程序”向原东德延伸（Singer，1992：688）。联邦德国的政治模式，包括其机构和政客随着统一向新的联邦州移植，一开始就阻碍了一种深刻的制度改革。由于统一的过程充满了不可预料的复杂性，占主导地位的政治力量不愿意失去对局势的控制，根本的制度改革必须小心谨慎地进行，已经牢固树立起来的关系和政治模式必须得到维护。这些恰恰是维护现状的态度占据主导地位的原因，这也说明，尽管面对巨大的再分配问题，统一的政策仍然能在争议不大的情况下得以继续——“这不仅证实了战后时期形成的联邦国家和法团主义的妥协技术和决策模式，而且在完全变化了的形势下使它们重新树立起来”（Czada，1994：265）。也正因为如此，既有的联邦制面临着两德统一所带来的众多问题的冲击和挑战，重新联邦化的呼声一再响起。
