对于任何一种政治体制而言，其面临的挑战和所需履行的任务总是在不断变化的。为了应对这些挑战，它就必须拥有进行结构调整的能力。那么，德国联邦制的调整能力到底怎样？或者说，从1949年到2009年的发展看，人们怎样评价其解决问题的能力和效率呢？
只要宪法的规定和制度不能与政治、经济和社会的发展保持同步并因此出现功能上的缺失，宪法政策就只能是一个滞后的过程。回顾德国从1949年以来的发展，引人注意的是，这种发展正是在“联邦式的过程”中通过一点一滴的宪法修正而“合理化”的（Lehmbruch，1985：34）。德国联邦制的演变常常发轫于宪法规定之外，宪法往往是随宪法实际运作的变化而受到修正的。比较典型的例子就是共同任务和联邦投资帮助，1969年的宪法改革最终在宪法上承认了此前联邦和州不符合宪法规定的做法。
20世纪90年代之前，在德国一直存在一种趋向单一化的宪法调适（Abromeit，1992：79），它实际上是以联邦和州的政治行动者，特别是行政官员的共同要求为基础的。这一时期德国联邦制的调整也可以被称为一种“程序性的调适”（Hesse/Benz，1990：225）。它既不是一种条件反应式的调整，也不是以某种“抽象”模式为参照。相反，它指向一种“与进行中的实用主义的行动相伴的灵活的制度建构，它不仅针对眼前的成功，也被视为一种持久的任务”（同上）。然而，这种“联邦制工程”只是保证了德国联邦制在运行中出现的摩擦和冲突最小化，在实用主义的基本取向下，它不可能进行全面和根本的改革。
正是由于根深蒂固的政治纠缠体制，全面和根本的改革在联邦德国非常难以实现，宪法修正常常是共识达成之后的“锦上添花”。而达成共识的过程往往极其漫长，并且打上了参与各方在制度上的自我利益的烙印。也恰恰是因为政治纠缠体制，使德国在联邦制方面一再能够实现这样滞后的宪法调整。由于宪法修正需要较多的共识，政治纠缠体制的运行机制正是以联邦和州两级政治行动者的共识为取向的。
在多数情况下，德国联邦制这种特有的政治纠缠制度倾向于通过程序性的方式来调整联邦制度。“参与联邦制”所产生的达成共识的要求，使小步走的政治和最低限度的妥协成为必要。从几次较大的联邦制改革的例子中可以看出，一方面，这样一种政治风格会造成长期的闭锁和效率缺失；另一方面，联盟总能出人意料地形成。存在的挑战总是通过渐进的调整得到应对。因此，德国联邦制的调整能力是不容否定的，不能说它患上了“制度硬化症”。围绕联邦制所实行的宪法改革的幅度和频率以及宪法框架外联邦制在实践中的演变，都是德国联邦制具有一定改革能力的证明。
不过，由于政治纠缠体制化解冲突能力的局限，从根本上改变已经稳固建立起来的联邦与州的制度结构的大改革是很难进行的，因为它们会改变参与联邦制度中已经确定的地位和权力。几个联合宪法委员会的工作已经证明，与政党政治交织在一起的政治纠缠很快就把雄心勃勃的重新联邦制改革计划大卸八块，使它成为方方面面都能接受的温和的改革方案。
德国联邦制具有一定的调整能力，但这种调整能力是否有效呢？或者说，尽管德国联邦制能够进行一些微调，但由于上述原因，它还是缺乏适度的制度弹性和适度的调整能力，是不是已经不具备根本的制度改革以及政治目标转换的能力了呢？
要回答这个问题，我们必须先分析一下，有效的调整能力意味着什么。事实上，在每一种政治制度和每一种联邦制中，“在原则上可行的、有意义的和必要的事情……与在给定的制度条件下能够实行的事情之间”（Schmid，1987：446-447）总是存在矛盾的。因此，所谓有效的调整能力并不能被简化为实现“原则上可行、有意义和必要的事情”的能力，相反，它指的应该是一种实现“在给定的制度条件下能够实行的事情”的能力。
在德国联邦制的改革中，什么是“原则上可行的、有意义的和必要的事情”，什么又是“在给定的制度条件下能够实行的事情”呢？
一览过去几十年间仍然停留在字面上的联邦制改革的建议，人们会发现，它们引人注意的一个共同点就是支持德国联邦制的重新联邦化，特别是呼吁联邦把职权交给各州。这可能正是它们徒劳无功的主要原因所在，因为它们过于激进，其彻底的权力再分配方案会危及陷于“理性困境”的德国联邦制的政治行动者所维护的现状。正由于此，它对于现实的改革来说是不可行的，因为它们从错误的前提出发，回避了在实际中存在的问题的压力，回避改革的主要行动者——联邦和州的政治家，回避了受《基本法》和这些政治家共同影响的宪法的实际运作。
问题的根源在于这些联邦制委员会立论的标准——在学术界和舆论中所存在的一种“联邦主义范式”。德国学者洛塔指出，这种范式由一种“符号式的联邦制”组成，以“分立联邦制”和对联邦制毋庸置疑的优越性的臆想为基础（Lhotta，1993：126-128）。在这种范式进入到政策咨询中的时候，常常会产生相反的效果，导致改革讨论以及由此产生的改革建议的扭曲，与宪法的实际运作以及政治家的要求脱节。因为这种联邦制范式的两个组成部分——分立联邦制和联邦制的优越性——“尽管起到重要作用，但几乎对制度所保障的实践不产生什么影响”，它们对于实际上具有决定意义的问题——“联邦制安排背景下的可治理性（governability）和可用性（workability）”（Ellwein/Hesse，1987：81）无关紧要。委托制定这些建议或者说这些建议所针对的政治家们尽管高唱“联邦主义的赞歌”，大谈特谈联邦和州的独立自主以及联邦制的优越性，但在实践中，他们关心的是怎样在《基本法》制度化的联邦制安排中使自己的利益最大化，围绕财政制度改革的讨价还价过程非常清楚地表明了这一点。
这样，德国联邦制改革就面临一个矛盾：一方是专家学者在政策咨询中和政治家们在公开“作秀”时所突出的联邦主义范式，也就是“符号式的联邦制”；另一方是由政治家在权力逻辑的准则下实施的“联邦主义工程”，这种工程以冲突最小化和寻求共识的问题处理方式为基础，受到《基本法》所设计的复合联邦制的制度性保障，其特征在稳固建立起来的政治纠缠体制中得到最鲜明的体现。因此，百年以来在德国饱受赞誉的那种联邦制也许从来没有存在过，它不过是一种象征，而在其大旗下所进行的政治，与这种“理想的模式”没有太多的关系，因为它已经完全单一化，联邦与州之间已经紧密地纠缠在一起了，情况正如德国学者兰姆布雷西特所说，“联邦制结构得到坚持，尽管其内容长久以来不再符合规定的功能”（Lambrecht，1975：143）。
从分立联邦制模式出发的“重新联邦化”的改革建议在德国不仅很难说是“在原则上可行的、有意义的和必要的事情”，而且注定徒劳无功，因为它们一开始就无视与相应的政治社会环境相辅相成的德国联邦制所具有的单一化、合作主义的取向，将“分立”的竞争联邦制作为一个基本假设，而后者从来就没有在单一化的“复合”结构的联邦德国中存在过（Lhotta，1993）。因为，如前所述（参见第2、3章），1949年《基本法》所规定的德国联邦制形式在当时实际上就是矛盾的。这种矛盾性及其未完成的规定——特别是在财政制度方面——使得不断的“修补”成为必要。但人们同时必须注意到，这指的是开始时较强烈并且日趋强烈的单一主义特征建构与较弱的联邦制特征建构所形成的一种对比。德国联邦制从建立之初就具有单一主义的取向，尽管人们可以论证，《基本法》第30条和第70条规定的权力划分原则理论上有利于州，但联邦在1949年已经掌握了最为重要的立法权，由于德国联邦制从一开始就被设计为一种复合体制，设计为合作的联邦制国家，因此，它倾向于划一的效应。
而且，德国联邦制国家的目标取向在此也发挥了重要的影响。如前所述，每个联邦制国家都蕴含一种不容忽视的单一主义的目标取向，德国尤其如此。在某些重要领域，联邦制国家必须保证一种实质性的统一，保证一个“更为完满的联盟”。因此，联邦制国家的宪法不仅要划分联邦与成员国的职权，保证成员国不可侵犯的自主权；同时，它又是“国家中促成统一的工具”（Grawert，1987：2338）。促成统一，或者说单一化的作用，是在某些历史条件下对联邦制的要求。1949年联邦德国选择联邦制的国家结构形式，是“为了联盟这样的好制度，而不是为了维护州的独立性和不可侵犯”（Kisker，1971：104）。《基本法》所作的制度安排以及蕴含的单一化趋势证明了这一点。以分立联邦制的范式为基础的那种理论上的联邦制，人们一直到20世纪90年代后才不把它视为德国统一和整合之路的障碍。由于“时代的必要性”（Hesse，1962：21），《基本法》及其单一化的潜能很快被作为“促成统一的工具”得以利用，这种发展趋势持续至今。在为新加入的五个联邦州创造等值的生活条件的单一化压力之下，这种趋势更加难以扭转。
对联邦制的两种不同认识——联邦主义的范式和政治实践中的联邦制模式——只要互相不交汇，而是并列在一起，联邦制改革就会由于认识上的差异、甚至互不相容而最终徒劳无功。
因此，人们很难断定一种“有效的调整能力”的标准。但值得注意的是，现代宪政国家的一个鲜明特征恰恰在于，“它已经制定出恰当的、不断需要检查的程序。在这种程序中，问题或者说内容为人们所认识，得到讨论，暂时得到回答并进一步传达出来”。（Hberle，1990：16）。
不过，单一化通过不同的策略得以实现以及1969年和2006年两次大改革的成功进行，已经在一定程度上说明，德国特色的联邦制模式不仅没有使“原则上可行的、有意义的和必要的事情……与在给定的制度条件下能够实行的事情之间”（Schmid，1987：446-447）的裂缝变得更大，而且它在环境发生变化的情况下已经实现了某些“原则上可行的、有意义的和必要的事情”，这也意味着它拥有调整能力的有效性。
目前对于德国这种特殊的联邦制的调整能力来说，具有决定性意义的问题在于它能否以建国以来所形成的策略来迅速对两德统一和欧洲一体化带来的挑战作出回应。2008年的联邦制改革已经显示出某种范式转换的征兆，当然，在全面的财政制度改革没有完成之前，这种转换还是缺乏物质基础的，因此还很难说德国已经从一个单一的合作联邦制国家转型成为竞争联邦制国家。不过，随着欧洲一体化的发展，德国联邦制的发展事实上已经出现了一个质的突破。1994年宪法改革补充入《基本法》的《欧洲条款》（第23条）以及2006年联邦制改革中写入《基本法》的有关规定，都突破了从前的宪法规定，意味着德国联邦制已经在一定程度上欧洲化了。
